第一章 社会保障体系
1．1社会保障的特征和理念基础
1．1．1社会保障的内涵和外延
1．社会保障的内涵国际劳工组织对社会保障的定义（P1）
中国：社会保障指国家通过立法和行政措施设立的保护社会成员基本生活的安全项目以及机制、制度和事业的总称。
*社会保障的内涵：其一，宗旨：保障公民的基本生活需要而保持社会稳定；其二，以社会共同责任为本位，由国家、集体、个人共同分担。其三，主要以国民收入再分配的形式提供各类保障。其四，一般通过立法而确立。
2．社会保障的外延界定
（1）社会保障与社会福利。社会保障是广义福利的一个组成部分。福利国家的两大支柱——充分就业和社会保障制度；两个重要措施——住房补助和教育。
（2）社会保障与社会服务。社会服务涉及的范围更广泛。
1．1．2社会保障的制度特征
1．国家主导性：社会保障是政府管理的一项社会事务。政府对社会保障财务负有最后的（并非完全的）责任。
2．法制性：社会保障通过立法建立。
3．社会性：实施对象具有社会性、保障责任和义务社会化、社会化管理。
4具有非营利性质。第三，社会保障是国家社会政策的核心支柱。
5．人道性：人道主义精神是社会保障的。
1．1．3社会保障的理念基础
我国社会保障制度的理念基础：以个人为自立点，帮助个人抵御生活和劳动风险是社会和政府的义务与责任，也是个人的权利。
1．2社会保障制度结构
1．2．1社会保障制度结构的总体框架
①社会救助：最低层次的社会保障；②社会保险：基本保障，保障劳动者失去工资后仍能维持基本生活；③社会福利：高层次社会保障；④社会优抚：特殊性质的社会保障。
1.2.2社会保障制度的项目
1．社会保险：为丧失劳动能力或暂时失去劳动岗位的人提供收入的保险计划。
2．社会救助：主旨是反贫困。包括自然灾害救助、城乡贫困救助、扶贫等。
3．社会福利：本教材论述的是狭义的：第一，公共福利事业；第二，局部性福利措施；第三，员工福利；第四，特殊社会福利（养老院、孤儿院、福利工厂等
4．社会优抚：
1.2.3两类不同性质保障项目的界定及分类管理
1．社会保险类项目和转移支付类项目的联系与区别
社会保险是保险类项目，社会福利、社会救助、社会优抚是转移支付类项目。 共同点：都是国家和社会对生存困难者提供物质帮助的一种收入再分配的工具 区别：（1）社会保险的再分配属于横向再分配，发生了风险与没有发生风险的人之间转移。（2）社会保险的贡献与收益呈对称性，投保人的权利和义务在缴费上体现对等。1
2．社会保险类项目与转移支付类项目的分类管理
（1）社会保险主要是为社会成员承担最基本的风险，而不是出于财富转移的目的。
（2）将转移支付类项目捆绑在社会保险项目中，也会降低双方的效率。
1.3社会保险与商业保险的联系与区别
1.3.1社会保险与商业保险的产生与发展
都能防范和转移风险。但具有不同的性质和功能，不能混同。
*1.3.2社会保险与商业人寿保险的异同分析
商业保险的产生先于社会保险。各行其道，各司其职，并行不悖。
1．二者的类同：（1）都是以人的生命和身体为保险标的；（2）都具有化解社会风险、维
持经济繁荣的功能。（3）很多术语和计算方法、预测方法类同。
2．二者的区别：
（1）性质不同。社会保险由国家立法强制实施，属于政府行为，实质是政府与劳动者
的关系；商业保险是商业行为，是保险人与被保险人的关系。
（2）目标取向不同。社会保险是以社会价值为目标，是社会政策，非经济政策
（3）权利义务关系不同。社会保险的权利和义务关系在劳动上体现为对等，丧失劳动能力的被保险人永久获得社会保险的权利。商业保险以自然人为保险对象，权利义务关系建立在商业契约上，等价交换，契约终止，保险责任自行终止。
（4）资金来源不同。 （5）政府承担的责任不同。
（6）二者补偿水平及保障方式不同。社会保险水平要随物价上升调整。
（7）可承保风险的范围不同。商业保险对社会性风险无能为力。
政府在社会保险方面具有的潜在优势有：
第一，政府有权征税以实现对社会性风险的保险。第二，政府能够使几代人共担风险。 第三，政府可以对社会保障支出进行指数化调整。
第四，精算原则和财务方面的约束机制不同。社保各项目精算准确度没有商业保险高。
1.4社会保障的制度主体
社会保障主体的三个大类：国家、单位和社会成员。客观上存在着多元利益主体的利益矛盾。要求制度设计上保持“动力结构与激励结构相对称”、“信息结构与决策结构相对称”
1.4.1国家在社会保障中的责任、权利和义务
国家：具有第一责任人的地位
政府主体是指中央决策机构和政府职能机构，前者是最高权力机构，包括：全国人民代表大会、议会或其他立法代表机构；后者包括①专门负责社会保障的职能部门；②财政部门；③综合调控部门；④代表执行机构的有关部级机构
国家在财政支出方面的责任包括：
第一，社会保险基金正常运行时，财政补贴只发挥辅助性作用，扮演“最后出台”的角
色；当社会保障基金收不抵支时，由国家财政给予补贴。
第二，让税、让利等优惠政策。
第三，当制度转轨或政策变更时，国家出资消化转轨成本。
第四，当地方政府遇到自身难以克服困难，中央政府有责任提供必要的财政支持。 第五，国家承担公务员及其他公职人员的社会保险费用。 第六，社会福利、社会救助和社会优抚等转移支付类项目的资金来源主要是财政拨款。
1.4.2用人单位在社会保障中的责任、权利和义务
义务：按规定缴纳社保费，为职工办理参保手续。
权利：政策咨询；就有关争议提出诉讼或仲裁；监督社保机构及工作人员工作。
1.4.3社会成员个人在社会保障中的责任、权利和义务
劳动者是社会保障制度运行的主要动力。
权利：享有依法向社保机构申领社会救助、享受社会保险及其他待遇的权利；享有要求
提供社会保障政策咨询及其他服务的权利；享有监督权利。
义务：缴纳社保费。 工会是劳动者利益的代表。在社保决策中具有一定的发言权和参与决策权。
1.5社会保障水平及其适度性
社保水平：常以某一时期社会保障支出占该国GDP的百分比来衡量。
1.5.1适度社会保障水平的内涵
所谓“社会适当”，从西方福利国家：一是低标准目标：最低限度收入，基本医疗，一定年限义务教育，住房补助；另一是高标准目标：“从摇篮到墓地”的一揽子高标准保障。
1.5.2适度社会保障水平的约束机制
社会保障水平的约束机制分为：需求导向和供给导向两方面 影响社会保障需求水平的因素有：享受社保待遇的人口总量与构成，社保项目的多少及待遇标准的高低。影响社保供给水平的因素：GDP、居民收入与储蓄水平、财政收入、社保基金投资收益率和社保管理机构的行政和业务支出等。
社会保障供求平衡的主要矛盾经常是需求大于供给，主要来自以下四个方面：
一是，制度设计的先天性缺陷；二是，社会保障制度运行中面临诸如人口老化、生活费指数提高、金融风险等因素；三是，社会保障水平较多地受到政治因素的影响。四是，社会保障水平本身具有刚性，易升不易降，起点过高会处于骑虎难下的境地。
1.5.3适度社会保障水平的确定
1．确定社会保障水平的出发点
一是立足解决“需求大于供给”的主要矛盾；二要坚持从远期平衡来测定近期社会保障水平；三是以保障公民的基本生存需求为主要目标。
2．确定社会保障水平的原则
（1）保护与激励统一。
（2）社会保障水平与生产力水平和各方面的承受能力相适应。
社会保障支出的增长速度须有“三个低于”：低于经济增长速度，低于劳动生产率增长速度，低于工资增长速度。
（3）提高社会保障水平要稳中求妥，采取渐进方式。
1．6社会保障管理体制
1.6.1社会保障管理体制的内涵与权责划分
社会保障的管理是指：对社保事业进行的决策、计划、指挥、监督、调节等行政性活动，以及对社保基金进行的筹集、管理、支付、运营等业务性活动。
1．社会保障管理体制的概念
社会保障管理体制既包括立法制度，也包括在社会保障管理职责权限方面的的有关制度、方式和形式。
2．社会保障管理机构的权力和职责界定
政策制定与领导属于政府的责任。有关机构遵循“立法、行政、监督”三分离，社保基金“征、管、用”三分离，“政、企、事”三分离的原则进行管理。
社保决策和管理机构设置体现“三方性”原则：由政府代表、雇主代表、雇员代表组
成。三方代表人员须是常设的，都有发言权和参与决策权。
3．管理人员的地位：要求专业化管理，专业管理。国家指导与参与。
1933年国际劳工大会通过的老年保险公约（第35号公约）规定社保机构与公共政权相联系，但强调基金单独管理，基金管理机构属于事业机构，职员不依赖于行政部门。
4．分权管理的程度
上、中、下三个层次或上、下两个层次。 地方分权同中央机构的关系可分为两类：一是高度集权；二是权力分散。前者不利于结合实际及时处理各种问题，后者不利于中央与地方在制度上和工作上的协调
1.6.2社会保障管理机构的设置及其组织机构
国外社会保障机构的设置大致有四种类型：
（1）在政府内成立专门的管理社会保障的部门，统一管理全国的社会保障工作。
（2）由各有关部门以及半独立性质的或民间的各种协会来管理各种社会保障业务。
（3）由政府的几个有关部门分工管理与监督一种或几种社会保障项目。
（4）由工会组织管理职工的社会保障业务，并受到国家的直接监督。
管理机构的设置一般按照任务与责任的性质进行组合：
（1）包括注册登记、保险费征缴、个人账户、保险费的分配和支付等技术性业务；
（2）评估残疾状况的医疗业务；（3）行政管理业务；（4）财务、会计和出纳业务。
1．7社会保障在市场经济制度中的定位与功能
1.7.1社会保障制度的产生和发展是社会选择的结果
社会经济运行往往处于非均衡状态，包括有诸多不协调、不稳定的风险性因素。
1.7.2社会保障是市场经济体系的基础性构件
社会经济运行中有三种系统：动力系统、稳定系统、控制系统。 动力系统的载体是市场，内在机制是市场的供求机制、竞争机制、价格机制、平均利润率机制、风险机制等，其功能是激励。 控制系统的载体是政府，内在机制是国家的宏观调控、计划预测等，其功能是整合。 社会稳定系统的载体主要是社会保障，内在机制是社会公平机制、收入调节机制等。
1.7.3社会保障制度的复合功能
社会保障制度的主要功能是：通过收入补偿、支出补偿以及互助互济，使受到创伤的社会机体和个人机体得以恢复，并重新投入运行，调节市场竞争机制、效率机制、动力机制与社会公平机制、均衡机制、稳定机制之间的矛盾。 经济萧条时期，失业增加，社保基金收入减少，支出增加，增加居民购买力，刺激和推动经济复苏。经济繁荣时，就业增，贫困人减少，社保基金积累收大于支，相对抑制需求。
社会保障在刺激需求方面的作用比其减少需求的作用要大。
在西方国家，社会保障与所得税、农产品支持制度被誉为调节经济波动的三大手段。 *1.7.4完善社会保障制度功能与构建和谐社会
社会保障的作用从“安全网”、“减震器”提升到增强社会凝聚力，成为构建和谐社会的重要组成部分。和谐社会具体化为城乡结构的和谐，区域结构的和谐，社会阶层结构的和谐。我国构建和谐社会，首当其冲的是建立健全以“底线公平”为目标的社会保障制度。
“底线公平”不是就保障水平高低而言，而是就政府和社会的责任意义而言的。 实现“底线公平”的措施：①最低生活保障制度；②公共卫生和医疗救助制度。
1.8社会保障法制化建设
1.8.1社会保障法律的本质、体系结构与调整对象
社会保障法的本质是：对公民的生存权进行强制性保护。
1．社会保障法的体系与结构
（1）社会保障法律体系： 纵向结构：宪法——社会保障基本法——社会保障法律——社会保障法规，法律效力由高到低。（P26图1.3）
（2）社会保障法体系的结构与内容。
①宪法中有关社会保障的条款。宪法具最高法律效力，由人大常委会制定。
②社会保障法：是社会保障法律体系中的基本法，依据宪法制定，由全国人大起草审议、通过和发布。
③社会保障单行法规和实施细则。以宪法和社会保障法为依据，由国务院制定、批准和颁布，效力仅次于宪法和社会保障法。
④地方性社会保障法规和行政规章。地方立法机关和行政机关依据社会保障法制定。法律效力范围仅适用于本地区。
⑤其他法律法规中有关社会保障的法律规范。
（3）有关社会保障的国际公约与建议书。
国际劳工组织（LLO）先后通过40余项社会保障专项公约和建议书。1952年制定《社会保险的最低标准公约》（第102号公约），我国政府已参加的多边条约有《制定最低工资确定办法公约》《本国工人与外国工人关于事故赔偿的同等待遇公约》《各种矿场井下劳动使用妇女公约》等。
2．社会保障法调整的对象：社保职能机构之间及内部有关职责划分、财务管理、资金分配等方面关系；社保资金筹资关系；社会保障项目、标准的确立关系；社会保障基金支付、管理、运营过程中发生的关系；因执行社会保障政策而引起争议的各方面的关系；监督社会保障执行的有关方面的关系等。
3．社会保障法的地位及与其他法律的关系
社会保障法是一个独立的法律部门，不属于公法，也不属于私法，是属于社会法的范畴。是介于公法与私法之间的第三法域。是社会法的核心法。
社会法与经济法、行政法、民商法、刑法并列，同属于宪法之下的第二层次的部门法。 社会法与各类相关法律在功能上互补，不能互相取代。
1.8.2社会保障法的立法及实施机制
1．社会保障立法
（1）社会保障立法与公民基本权利的保障。我国1954年公布的第一部宪法中确认社会保障权是公民的一项基本权利。
（2）社会保障立法及其与有关政策目标的兼容。
减少或消除贫困；按每个人在职期间缴纳保险费的情况支付保险金；社会保障不完全取代个人的自我保障。
（3）社会保障法的立法模式。
第一，分散立法模式。针对不同经济活动人口群体设置不同社会保障项目。特点：多部社会保障的单行法律、法规并行不悖，互不隶属，互不取代，缺乏统一性。 经济活动人口大致分四类：①政府公职人员；②工商企业人员；③农业劳动者；④个体劳动者。
第二，综合立法模式。国家统一制定一部综合性的社会保障法律作为基本法，再按层次递进原则制定若干具体的单行法规和地方性法规。
2．社会保障法的实施机制：包括行政执法、司法、争议解决的仲裁活动、法律监督等
程序等，做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠”
第一，社会保障管理机构及业务机构的违法行为，包括其对保障对象拒绝办理保障手续，侵犯了被保障人权利；擅自扩大或缩小用人单位和被保险人的缴费基数和比例，或随意减免或者增加用人单位应缴纳的社会保障费；延期支付或少发、不发以及随意增发社会保障津贴；违反社会保障基金的管理、使用制度而擅自挪用、挤占社会保障基金并造成损失的行为；违反社会保障基金运营有关规定投资而造成严重损失的行为；违反社会保障法规定的职责范围，滥用职权侵害社会成员或企事业单位权益的行为等。
第二，企业、事业等用人单位的违法行为，包括欠缴、拒付社会保障费，或劳动者因要求参加社会保障而遭到用人单位的歧视或者解雇的行为等。
第三，被保障人的违法行为，包括其故意伪造、涂改有关社会保障档案或者弄虚作假、以非法手段获取社会保障津贴的行为等。
