地方政府融资平台与银行信贷资产风险管理探析
摘 要：介绍了我国地方政府融资平台的运作模式及发展现状，然后对地方政府融资平台贷款给银行体系信贷资产带来的潜在风险进行详细分析，最后从银行、地方政府两个主要利益主体出发提出了相应的风险管理措施及建议。
关键词：融资平台；信贷资产；风险管理
中图分类号：F83
文献标识码：A
文章编号：1672-3198（2011）14-0141-02
1 地方政府融资平台运行环境分析
1.1 地方政府融资平台运作模式
地方政府融资平台，是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立的，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，拥有独立法人资格的经济实体。这些公司实际上是地方政府的融资工具，重点工作是将融入的资金投入公用事业建设等项目中。平台融资以土地等国有资源和资产作为抵押，以地方政府为担保必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺。运作模式如下：
1.2 我国地方政府融资平台的发展现状
（1）融资平台数量迅猛上升。
2008年底，中国政府为了应对金融危机的冲击，提出了四万亿刺激投资计划，其中由中央本级投资的为1.18亿元，其余则由地方政府配套实施。地方政府面临大量的资金配套的任务，各地政府积极组建融资平台进行基础设施和城市建设的融资。地方政府融资平台的数量急剧扩张至数千，当前业内对此的估算范围在4000家到8000家左右。地方政府融资平台的层级也逐步向下移动。据统计有70%投融资平台集中在区县级。
（2）融资规模急剧增长。
融资规模方面，地方政府各级融资平台举债规模日益庞大。据中金公司发布的报告披露，2008年末我国地方政府融资平台贷款仅为1.7万亿元，但是截止到2009年末，地方政府融资平台贷款余额约为7.2万亿元，其中2009年新增额为3万亿元；预计2011年末，地方政府融资平台贷款余额将达到10万亿元左右。从中我们可以看出政府融资平台贷款增幅巨大，发展势头猛烈。
（3）融资方式相对单一。
地方政府融资平台迅猛发展，但是融资方式却一直相对单一，主要通过商业银行进行融资，大量负债集中在商业银行。图2和图3分别显示了2010年国内主要商业银行地方政府融资平台的贷款余额和国内主要商业银行信贷业务中地方政府融资平台贷款所占的比例。从中我们发现，政府融资平台的融资中银行信贷为主要方式，而且商业银行也把政府融资平台作为放贷的主要客户，贷款业务中大比例的信贷资金投向了政府融资平台。风险过度集中，应引起商业银行的高度警惕性。
（4）贷款偿还风险凸显。
据监管部门公布的最新数字，截至2010年6月末，商业银行的地方政府融资平台贷款已达7.66万亿。若将这7.66万亿元的地方政府融资平台贷款进一步划分，第一类为还款来源稳定、没有任何还款问题的贷款，第二类为需靠地方政府收入作为还款来源的贷款，第三类为存在风险、不规范的贷款，则第
一、
二、三类贷款占比分别为27%，50%，23%。这意味着融资平台贷款的风险敞口约在1.76万亿元，而同期监管部门公布的整个银行业的拨备约为1.3万亿。还有50%的贷款依赖于土地财政收入，但是随着国家对房地产市场调控力度的加大，我国土地财政收入日趋下降，债务率直逼100%警戒线。融资平台贷款质量问题以及还款来源的不稳定性存在，融资平台贷款偿还风险日益凸显。
2 地方政府融资平台银行贷款的潜在风险
尽管地方政府融资平台表现形式多样，但从本质上说，地方政府融资平台贷款是一种政府关联的负债，显性或隐性以地方财力、财产作为担保，是政府间接从银行等渠道获取融资。另外，融资平台公司举债规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等问题的存在，也形成了政府融资平台信贷的各种隐性化和长期化风险，亟需引起高度关注。
（1）流动性风险：贷款规模大且期限长。
政府投融资平台有政府的支撑，商业银行对此类贷款缺乏有效控制，风险意识也相对薄弱，大量信贷资金投向政府融资平台。地方政府融资平台贷款几乎都是中长期贷款，商业银行此类贷款短期内迅速增加，资产负债结构的不均衡，资产负债期限的不匹配，大大增加了商业银行的流动性风险。
（2）道德风险：信息不对称、主体责任不明确。
银行无法对政府形成硬约束，双方存在严重信息不对称。商业银行无法获得政府详细的财政收支、负债状况报等相关数据，无法清楚了解平台的负债情况和还款情况，不能对贷款用途实施有效监控。而且银行之间对跨银行借贷也并无沟通机制，地方政府会利用一个项目向多家银行融资，形成“多头融资”。此外，政府融资平台责任主体模糊，大部分融资平台的管理人员同时兼具两种身份，既是政府官员又是地方政府融资平台主要负责人，容易造成贷款资金挪作他用，甚至在官员的职位更换期间出现违背还款诺言的风险。
（3）信用风险：还款来源具有高度不确定性。
地方政府融资平台投资的项目多是基础设施建设、公共事业项目等，这种类型的项目特点是建设期长，因而政府融资平台占用银行资金期限较长，风险因此增大。此外，此类客户的贷款来源取决于项目未来收益现金流的稳定性和财政收入的稳定性，在政府债务负担普遍呈上升趋势而财政收入呈下滑趋势，还款来源不足、还款能力不确定，也依然是滋生信用风险的重要因素。
（4）法律风险：贷款担保大多不具备法律效力。
地方政府为了能通过融资平台从银行大量融资，便想尽办法向银行出具各种形式的担保函，承诺在政府指定借款人无法偿还贷款本息时，由政府出面通过补贴等形式来还款。但是，我国《担保法》规定，地方政府出具的还款承诺函或者担保函不具备担保效力。因此，一旦保证不能兑现，商业银行将直接面临法律风险。
（5）政策风险：贷款行业过于集中。
政府融资平台具有很强的政府背景，其政策性风险较大。此类贷款一般投资于建设投资期限较长，风险较高的基础设施项目，受国家的产业政策、地方的区域经济发展、行业发展等政策的调整变动影响较大。如：政府取消供水工程费，将造成企业无法发挥生产能力，出现政策性的经营亏损；部分收费项目的还贷期较长，尤其是道路建设项目，面临着较大的政策性风险。贷款对象的行业集中度较高，贷款期限长，政策性问题极其突出。
3 地方政府融资平台信贷资产风险管理的建议及措施
3.1 银行方面
（1）分类处理不同地方政府融资平台贷款。
对于偿还贷款能力较强的，具有稳定的第一还款来源，发展趋势良好，抵质押品完备并且手续齐全的项目，经过一定的审查和清理，银行可继续提供贷款支持，保证其基础设施项目的顺利完成。
对于缺乏第一还款来源、财政状况较为一般的项目，应经过必要的规范和清理，积极落实第二还款来源，确保贷款能够顺利收回，降低其还贷风险。
对于财政状况较差、项目前景黯淡、不符合国家相关规定进行重复投资、违规使用贷款资金的建设项目，则应当尽量不提供贷款，落实债权，采取各种有效措施确保贷款回收。
（2）分拆处理“打包贷款”。
银行对政府融资平台的“打包贷款”，应当对贷款进行分拆处理并一一确定其所对应的项目，明确不同项目的偿债能力和风险水平。若项目存在财政状况较差、担保措施手续不全、抵质押品不完备、项目发展情况不明朗等情形，则想办法落实其他有效的担保抵押方式和安排还款日程，最大程度降低贷款风险。
（3）加强银行对抵押资产的风险控制管理。
商业银行应该认真核实所抵押资产的价值，并设计符合法律要求的条款，加强实现对抵押资产的风险控制管理。比如，设置章程规定所有抵押资产的价值都需经过社会信誉度较高的第三方资产评估公司和银行的共同评估，评估过程必须保证公平、公正、公开，并应参照当地同等资产的价值。或者要求作为抵押的土地，银行具有无条件的出售权，提高银行处置资产的权限和优先偿还权，以求在地方政府融资平台无力偿还债款时商业银行自身损失的最小化。
3.2 政府方面
（1）促进地方政府融资平台的规范化。
规范融资平台责任主体。政府融资平台必须采取规范的公司或企业治理结构，政府官员不得兼任管理人员。减少乃至消除政府的行政干预，转变职能，回归服务者的本位，真正将融资平台打造为市场化的企业，减少融资平台的政府信用，强化其企业信用，弱化平台债务风险。
规范地方政府出资行为。有关部门应该规定政府注入融资平台的资产形式，明确规定哪类资产才能注入投资公司。地方政府不得直接将其下资产划拨到政府融资平台，政府注入到平台的注册资本金不得再次作为资本金使用，各个投融资平台间不得互相担保。
（2）推动地方政府融资平台的市场化。
对于财政状况良好的政府融资平台，可以通过市场化运作，譬如股份转让、资产转让等方式，使其继续运营，即保证了贷款的收回，又保证了地方政府融资平台自身的运作。
积极创造条件推动市政债券的发展，鼓励政府融资平台发行企业债券，借鉴国外“市政债券”、“产业投资基金”等地方政府的融资手段，也可以运用资产证券化等其他融资形式的安排来经营地方正如融资平台公司。这样既能扩宽商业银行业务范围，也能逐步缩减商业银行贷款比例，达到分散风险的作用。
参考文献
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注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文
