林业执法视角下的林地有关法律问题探讨
林地，作为我国土地资源的重要组成部分，是担负着生态保护、生产经营、科学研究等多项功能的重要土地载体，在党中央、国务院大力重视生态保护、提倡兴林致富的大政方针下，如何在法律的框架内明确林地及其分类以便加强林地保护、规范林地使用，依法严厉打击非法占用林地、破坏林地红线的违法犯罪行为成为林业执法工作者的一项当务之急。但在打击此类违法犯罪行为时，执法人员经常面临着如何界定林地、如何明确林地分类等问题。
目前，我国有多部法律、法规、规章、司法解释及国家、行业标准有关规定涉及到林地界定及林地分类，法律有《刑法》、《土地管理法》、《森林法》，行政法规有《土地管理法实施条例》、《森林法实施条例》，部门行政规章有国家林业局制定的《占用征用林地审核审批管理办法》，司法解释有最高人民法院出台的《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，国家标准有国家质检总局和国家标准化委员会发布的《土地利用现状分类》(GB/T 21010-2007)，行业标准有国家林业局发布的《林地分类》（LY/T1812-2009）。具体来看，《刑法》第三百四十二条规定非法占用林地、改变林地用途且数量较大造成林地大量毁坏的，构成非法占用农用地罪，即认定林地为农用地。
1 《土地管理法》第四条第三款明确了林地属于农用地一种，《土地管理法实施条例》第三条第四款确认林地所有权、使用权依照《森林法》有关规定办理。《森林法》第十五条列举了林地种类如用材林林地、经济林林地等。《森林法实施条例》第二条第四款规定了林地的外延，包括有林地、灌木林地、疏林地等，第十六条规定了林地分类如防护林林地、薪炭林林地等，《占用征用林地审核审批管理办法》细化了征占用各类林地审批审核事项，《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条确认了以防护林林地、特种用途林林地和其他林地为标准，规定了非法占用林地罪名、罪状及法定刑，明确了非法占用林地以非法占用农用地罪论处，并细化了非法占用林地入罪数量标准。《土地利用现状分类》表A1中，林地指生长乔木、竹类、灌木的土地，及沿海生长红树林的土地，包括迹地。林地作为土地一级分类的一种，包括有林地、灌木林地、其他林地三种二级分类。《林地分类》表一中，将林地定义为用于林业生态建设和生产经营的土地和热带或亚热带潮间带的红树林地，包括郁闭度０．２以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐和火烧迹地、未成林造林地、苗圃地、森林经营单位辅助生产用地和县级以上人民政府规划的宜林地。林地分类中，林地分为二级，其中，有林地、灌木林地、疏林地、未成林造林地、苗圃地、无立木林地、
2 辅助生产用地、宜林地等8类林地为一级地类林地，乔木林地、竹林地、红树林地、国家特别规定灌木林地、其他灌木林地、人工造林未成林地、封育未成林地、采伐迹地、火烧迹地、其他无立木林地、宜林荒山荒地、宜林沙荒地、其他宜林地等13类林地为二级地类林地。
一、林地界定问题。
从相关规定来看，我国法律法规对林地的界定不明且不统一。《土地管理法》及其实施条例和《刑法》有关林地的表述主要是明确林地是农用地的一种，对林地界定只是写明林地所有权、使用权有关事项按照《森林法》有关规定办理，即林地具体界定由《森林法》规定。但《森林法》并未明确界定林地，只是在《森林法》第十五条中罗列了用材林、薪炭林、经济林和国务院规定的其他林地使用权事项。《森林法实施条例》第二条第四款叙明了林地外延，但没有对林地有明确的定义。《占用征用林地审核审批管理办法》、《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》也没有对林地作定义。《土地利用现状分类》对林地定义为生长乔木、竹类、灌木的土地，及沿海生长红树林的土地，包括迹地（指上述森林采伐、火烧后,五年内未更新的土地）。《林地分类》将林地定义为用于林业生态建设和生产经营的土地和热带或亚热带潮间带的红树林地，包括灌木林地等林地。可见，林地在法律层面并没有十分明确
3 的界定，只是规定林地属于农用地。有关行政法规、行政规章、相关司法解释对林地界定不明，对林业执法造成困惑。例如，《森林法实施条例》第十六条第二项中“占用或者征收、征用防护林林地或者特种用途林林地面积１０公顷以上的，用材林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积３５公顷以上的，其他林地面积７０公顷以上的，由国务院林业主管部门审核”，这其中的公益林林地是否包括迹地？商品林林地为何不包括火烧迹地？其他林地包括哪些林地？这些法律疑惑常常困扰着林业执法人员。有关国家、行业标准对林地虽有定义，但并不一致，而且也不能直接作为执法法律依据只能作为参考。综上，对林业执法人员而言，可以明确的是林地是一种农用地，林地本身如何定义在法律层面不明确，造成了林业执法人员在某些情况下特别是办理刑事案件时无法确定涉案土地是否为林地，造成执法被动。例如，某县政府依据《土地管理法》第四十条下发文件规定向社会发包未确定使用权的某国有荒山用于农业综合开发。公民甲承包了30亩国有荒山建猪场用于养殖野猪，对周边环境造成严重污染。后来有群众举报到县林业部门，县林业部门发现该国有荒山在县政府规划的宜林地范围内，甲并未到县林业部门办理林地手续，甲的行为构成非法占用林地、擅自改变林地用途并造成林地严重污染，因案件达到追究刑事责任标准就将该案移交县森林公安局处理。县森林公安民警在调查
4 时发现，县国土部门依据《土地管理法》第四十条、《农村承包经营法》第二十条、《土地管理法实施条例》第十七条第四款及《土地利用分类》等有关规定认定该国有荒山为未利用地，不是林地。县林业部门依据《森林法》第十五条第一款第四项、《森林法实施条例》第二条第四款及《林地分类》认定该国有荒山是宜林地的一种，属于林地。面对此类情况，森林公安民警无所适从。因为有关法律规定之间的冲突致使此类土地性质不明确，导致森林公安民警不能正确实施法律，造成执法尴尬，埋下执法隐患。
二、林地分类问题。
林地分类标准多样，适用何种标准的林地分类用于林业执法也是困扰林业执法人员的一个难题。《土地管理法》及其实施条例没有对林地进行分类。《森林法》及其实施条例和《占用征用林地审核审批管理办法》等对林地种类存在2种不同标准的表述，以《森林法实施条例》为例，第二条和第十六条对林地分类就不一致，第十六条基本以林种为标准划分，具体可细化为公益林林地（含防护林林地、特种用途林林地）、商品林林地（含经济林林地、薪炭林林地、用材林林地）、其他林地等，第二条基本以林地面貌标准划分林地种类，具体细化为郁闭度为0.2以上的乔木林地、灌木林地、无立木林地、宜林地等。《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》认为林地分防
5 护林地、特种用途林地和其他林地，《土地利用现状分类》及《林地分类》基本是以林地面貌、辅之以林地规划用途为标准分类林地，而且前者将果园、茶园、其他园地归为园地而不是林地。综上，这些标准不
一、不相兼容的堪称混乱的林地种类划分给林业执法工作带来不少问题。第一，分类标准不同，行政处罚结果迥异。林业执法人员在查处非法占用林地、擅自改变林地用途林业行政案件时，各地林业部门由于林地认定标准不同为林业执法人员出台的林业行政处罚自由裁量权标准五花八门，有的以林种分类，处罚标准按公益林林地、商品林林地、其他林地依次递减，有的以林地面貌分类，处罚标准按有林地、疏林地、无林地依次递减。这就造成同种违法行为不同处罚结果，不利于林业执法权威和树立林业执法良好形象。第二，分类标准不科学，林地类型认知混乱。举一例子，某山长满黑松，原为防护林林地，一场森林火灾过后，该山成为荒山，火灾8年后被他人占用建设为养鸡场。该地为5年内未被更新，变成了宜林地。根据《森林法实施条例》第二条，宜林地必须是经过县级以上政府规划才被认可为林地，若该地未被政府列入林地规划可能连林地都不是；而根据《森林法实施条例》第十六条，该林地也不能被认为是防护林林地，可能会定为其他林地。林地分类标准不同导致对同一林地认定结果迥异，对林业执法尤其是林业刑事执法影响巨大，严重干扰森林公安民警准确实
6 施法律保护森林资源安全和人民群众利益。
综上，林地界定、林地分类问题亟待解决，一个科学、明确的林地界定和林地分类对于林业生产经营和生态保护都具有重要意义。目前，我国《森林法》、《森林法实施条例》已实施多年，愈来愈不适应社会经济的快速发展，建议国家林业主管部门及时修订涉林法律法规，尽快在法律上明确林地定义、科学分类林地，方便林业主管机关和林业执法部门依法实施林业行政管理和开展林业执法，更有效的保护我国林地资源，维护森林生态安全。
附：林地，是指用于林业生态建设、生产经营的农用地及红树林地，分为公益林地、商品林地和其他林地。公益林地，是指用于生态保护和科学实验、国防等用途的林地，包括防护林地、特种用途林地；商品林地，是指用于林业生产经营用途的林地，包括用材林地、经济林地、能源林地；其他林地是指在在公益林地、商品林地以外的县级以上人民政府规划的用于林业用途的林地。
按林地覆盖类型分为有林地、疏林地、灌木林地、未成林造林地、苗圃地、迹地、森林经营单位辅助生产用地、县级以上人民政府规划的宜林地；按林地规划利用类型分为公益林地、商品林地、其他林地。
7 防护林林地变经济林林地是否属于改变林地用途？
林地，是用来林业生产和生态建设的土地。为防止林地流失、损毁，保护生态环境和林业生产，国家出台了有关法律、法规、规章及政府规范性文件严禁擅自改变林地用途。《全国林地规划纲要》（2010-2020）中列举了改变林地用途几种形式：林地转为建设用地、林地转为其他农用地，《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第1条第1款列举了在林地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设等改变林地用途几种形式。
由此可见，改变林地用途是指将林地用于非林业生产、建设。在执法实践中，经常遇到一些单位或个人为了谋求经济利益，擅自将山上防护林损毁改种果树等经济林木，这种行为是否为擅自改变林地用途？应当如何追究相关行为人的法律责任？将防护林改为经济林仍为林业生产，没有改变林地用途，不应认定为非法占用林地擅自改变林地用途。对将防护林损毁改为经济林的，情节较轻的，应以故意毁坏林木定性，予以林业行政处罚。情节严重、构成犯罪的，应以破坏生产经营罪或故意毁坏公私财物罪追究其刑事责任。
