第27期
商城县人民政府办公室 2008年5月8日
【编者按】
此文系老区建设促进会的多位老同志不辞劳苦，深入调查， 认真思考，广集民智的成果。文章充分体现了老同志对我县林 业生态建设和森林资源保护工作的高度关注；对商城经济发展 和社会进步的热切企盼。按照县政府负责同志的安排，现将此 文转发至县级领导、相关职能部门及乡镇党政主要负责同志供 学习参阅。
关于构建我县森林资源保护管理长效机制的 调 查 与 建 议 商城县老区建设促进会
我县山地占全县总面积70%左右，林业是支柱产业之一,林业管理直接关系到山区经济发展和生态安全。为此，去年以来县老促会在县林业局积极配合下，就构建我县森林资源保护管理长效机制问题，进行了较长时间的专题调研。经过查阅有关资料，深入林业生产、管理重点乡村,与基层干群广泛接触，召开不同形式座谈会，了解了真情民意和林业管理中急待解决的问题。
通过调查我们感到，近年来我县林业发展较快。在县委、县政府生态立县宏观指导和“治山兴林富商城”的号召下，全县大搞退耕还林、封山育林和荒山绿化，实施了一批重点林业工程建设，实现了森林面积、蓄积双增长。据统计，目前全县有林地为150万亩，其中：用材林75万亩，经济林45万亩，其它林30万亩。森林覆盖率为56.7%，活立木蓄积量280万立方米。近10年来，年均新增有林地2.3%，年增立木蓄积5.7%。在培育森林资源的同时，县委、县政府狠抓了森林资源保护管理，特别是2005年在全县开展了林业管理集中整治活动，取得了令人瞩目的成绩。县政府还印发了„2005‟28号《关于进一步加强森林资源保护管理工作的若干意见》，并且提出了要逐步构建起我县林业管理长效机制的设想，使我县绿化成果得到了有效巩固和长足发展。林业的发展，不仅使山区农民增收势头强劲，部分贫困农户得以脱贫致富，而且使全县生态环境极大改善，为我县被确认为“国家级生态示范县”作出了贡献，为形成生态功能与景观效果俱佳打下了雄厚基础，为推动旅游业发展和改变山区经济新的增长方式提供了前提条件。
－2－ 通过调研我们认为，在实施县域经济跨越式发展和建设锦绣商城新形势下，下决心做好生态立县大文章，一方面要不失时机地继续扩大林、茶、药等种植面积，另一方面必须把现有林这个绿色“聚宝盆”、“摇钱树”的严格管理放在更加突出位臵。坚决遏制一些地方存在的滥伐林木、乱占林地、乱捕滥挖野生动植物等破坏森林资源现象发生。森林保护管理工作具有长期性和复杂性，必须通过长期不懈的努力，建立起我县“预防周全、管理规范、监督到位、执法有力”的森林资源保护管理体系和机制，使我县林区实现长治久安，促进林区经济社会和谐发展。因此，构建我县森林资源保护管理的长效机制十分必要。
构建我县森林资源保护管理长效机制，最重要的是要以科学发展观为指导，认真贯彻落实中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》，走以生态建设为主的林业可持续发展道路，大力保护、培育和利用森林资源。基于以上指导思想和我县实际，我们对构建我县森林资源保护管理长效机制的主要措施，提出以下建议，供县委、县政府决策时参考。
一、搞好林业宣传教育，营造森林保护管理的良好氛围 森林是陆地生态系统的主体，林业是一项重要的公益事业和基础产业，承担着生态建设和林产品供给的双重任务。在全面建设小康社会新的历史时期，生态需求已成为社会对林业的第一需求。林业必须从过去以生产木材为主转向以生态建设为
－3－ 主，决不能以破坏森林生态环境去换取短期的经济利益。实现这个历史性转变，任务仍十分艰巨，因此，要搞好森林保护管理，首先要进一步加强宣传教育工作。
林业宣传教育工作应精心组织，讲求实效。建议各级政府，在植树节、森林防火期和冬春林业生产黄金季节，利用多种宣 宣平台和宣传形式，面向全社会开展宣传活动。宣传林业的战略地位、林业在生态建设中的主导作用，宣传搞好森林保护管理是义务、是责任、是利益的观念，宣传森林资源保护管理的法律法规和政策措施，宣传搞好森林保护管理也是林区构建和谐社会的需要。要在全县的交通路口和林区的乡、村、组及主要山头、林道的醒目处，制作宣传碑、牌，刷写保护森林的标语，以警示人们时刻不忘保护森林。林业主管部门应举办各类培训班对乡、村分管林业工作的领导同志和务林人员，进行林业法制教育和生态保护知识教育，使他们成为一支法制观念浓、生态保护意识强的林业工作队伍。同时，结合责任制的检查评比，大力表彰保护森林、发展林业的先进单位和个人，以形成激励机制。要对先进单位和个人的鲜活、生动事迹进行广泛宣传，充分发挥先进模范的榜样作用。针对少年儿童毁坏树木现象较为普遍的情况，建议林业局、教体局协商，在中小学校积极开展造林绿化和保护生态环境的教育，使孩子们从小就养成良好的爱林护林习惯。通过宣传教育，为保护管理好森林奠定坚实的思想基础，引导全社会关心、支持、参与森林的保
－4－ 护管理和造林绿化事业。
二、完善林业产权制度，充分调动林业经营者保护、培育森林的积极性
完善林业产权制度，依法严格保护林权所有者的财产权，维护其合法权益，是调动林农和社会各界参与林业建设的积极性，又好又快地保护、培育森林资源、推进林区经济社会发展的重要措施。
据调查，我县集体林的产权制度基础，是上世纪八十年初开展林业“三定”时划定给农民分户经营的自留山、责任山和集体经营的山林（经营形式为乡、村办林场）。全县集体山林面积划定为“两山”经营的占82.5%，集体经营的占17.5%。这种林业产权制度格局，为保护森林资源，加速荒山绿化，起到了重要作用。但随着市场经济的完善建立，农村税费改革的实施，以及农户家庭成员的变化，使得林业产权方面出现了一些需要解决的新问题。根据有关政策和我县具体情况，对完善我县林业产权制度具体建议如下：
1、原划定自留山和责任山时，我县山权林界清楚，林权证件齐全，林农对政策信任度高，因此一直经营状况良好。对照政策“两山”应坚持稳定不变。自留山由农户长期无偿使用，允许继承；责任山山上树木归责任山主所有，承包期内允许继承。尚未造林绿化的，要限期绿化。对个别四至不清或农户因分家要求在原户主“两山”界内分割划界的，应通过乡、村有
－5－ 组织地调处解决。不得将其他农户的“两山”打乱重分，以保持其政策的稳定性和连续性。
2、我县乡镇、村办林场（以下简称林场），因税费改革后投资投劳困难，普遍在经营形式上进行了一定程度的改革。一是少数经营状况好、林业资源较多的林场，仍为乡、村集体经营，不过固定的人员较少，经营上仅限于管护。二是多数林场因经营状况不好、林业资源贫乏，便通过承包、租赁、拍卖等形式确定了新的经营主体，使林场焕发了新的生机。林场改制后，集体林木普遍得到了有效管护，并促进了荒山绿化。但是，由于没有处理好参与林场建设各方面的权、责、利关系，发展缺少动力，林场资源潜力得不到有效释放。需要根据有关政策规定，进行产权方面的完善、明晰和确认。另外，我县九十年代前后由乡、村集体统一组织营造的“林业基地”（包括一部分经济林），少数造林地至今没有办林场进行管理，幼林仍处于荒芜状态，应由集体与农户协商研究确定经营主体和收益分配办法，落实“谁造谁有，合造共有”的政策，使幼林能得到抚育，尽快见到效益。
3、在集体林地所有权性质不变的前提下，鼓励森林、林木和林地使用权合理流转，吸引各种社会主体投资发展林业。流转的集体林木、林地程序要合法，合同要规范。县林业部门应积极推广、引进外地开展林业流转的成熟经验，引导林业生产要素的优化配臵，促进我县林业经营向规模化、集约化方向
－6－ 发展。
三、实行林业分类经营，落实不同的林业管理体制和政策措施
国家根据森林主要用途不同，将森林区分为公益林和商品林，分别采取不同的林业管理体制和政策措施。公益林按照公益事业管理，以政府投入为主，吸引社会力量共同建设；商品林按照基础产业管理，主要由市场配臵资源，政府给予必要扶持。对公益林要全面封山管护和科学经营，在保证生态功能的前提下，允许合理开发林地资源，发展林下经济；经批准允许进行抚育和更新性质的采伐。对商品林要放活经营，在执行森林限额采伐规定的前提下，鼓励进行林业资源的综合利用，但不得造成水土流失。
我县位于史河、灌河上游，生态区位十分重要。随着我县成功申报国家重点公益林补偿项目，全县70%（120万亩）的林地已被省区划界定为公益林区，并从2005年起启动了森林生态效益补偿基金制度。目前实施面积为106.5万亩，年投入补偿资金479万元（年亩均4.5元）。据有关资料显示，森林生态补偿标准今后会逐步提高，如果我县项目实施效果好，认定的120万亩全面启动，年补偿资金有望达到3000万元，对我县林业发展将产生重大影响。所以，我们一定要认真抓好公益林生态补偿基金项目的实施。作为项目实施单位的县林业局、财政局，应当切实把这个利国利民的好事办好，把这个来
－7－ 之不易的项目任务落实好。
森林生态效益补偿基金项目，目前投入县内资金按规定要全部用于护林员开支（亩均3元）和公益林建设开支（亩均1.5元）。为落实好护林员开支（全县共319万元）项目，切实搞好公益林管理，县与乡（镇）的实施单位及乡（镇）与护林员之间，都按照要求签订了管护合同。合同条款十分详细，管护规定非常严格，如果每个护林员都认真履行了职责，那么全县70%山林的管护任务就落到了实处。所以，能否抓好“护林员子项目”的实施，是整个项目成败的关键。全县当前公益林区共确定护林员479名，每个护林员平均管护公益林2230亩，人均劳务费6670元。据调查，我县项目实施情况总体上很好，但发现有些护林员是村干部兼职，有少数护林员没按合同要求坚持“日夜巡护”，有的没搞好“联防联护”。有关乡（镇）应加强监督检查，及时解决存在的问题。建议县林业局、财政局，在乡（镇）有效配合下，严把护林员的年终考核关。对未能很好履行职责、造成管护区森林资源受损的护林员，酌情扣减或不支付补偿资金；对因失职造成管护区内林木被滥伐、林地被毁坏、野生动物被捕等情况，有权终止合同，并按有关法规追究其相应责任。同时，建议县林业局仿照公益林设臵护林员的作法，落实好商品林区的管护工作。
我县的另一类林业，是近年来兴起的城镇林业，包括城镇绿化、旅游区美化和公路、铁路、干线渠道的绿色通道建设。
－8－ 这些园林建设的推进，都为创建我县园林桂花城、改善城镇生态和人居环境作出了贡献。城镇绿化投资大、代价高，其成果弥足珍贵。今后在发展的同时，应加大管护力度，巩固其成果。城镇绿地、林带管理的社会性很强，鉴于我县城镇绿化多为部门“各自为战”的状态，建议城镇的林业建设，由县绿化委员会办公室来组织协调，以便立足长远，统筹规划，效益兼顾，动员全社会参与植树与管护，使我县城镇林业建设搞得更好。
四、严格执行各项林业管理制度，全面加强森林资源的保护管理工作
通过调研我们认为，为了发展和培育稳定的森林生态系统，实现森林生态功能逐步增强，森林面积、蓄积和林产品持续增长，必须在推行现代营林措施的同时，严格采取控制森林资源消耗的措施，全面加强森林资源的保护管理工作。
1、实行限额采伐制度管理。《森林法》规定的实行采伐限额管理，是一项重要的法度，是控制森林过量消耗的核心措施，必须严格执行。县政府每年都将上级下达的采伐计划，分解后行文下发到基层执行。但在执行中，一些地方超限额采伐的现象仍有发生。在调查中得知，有些伐区在验收后又偷砍林木，造成“批少砍多”的情况；有个别地方甚至还存在乱砍滥伐的现象。因此，必须严格执行凭证采伐、凭证运输和凭证经营加工的制度。凡采伐林木（农民自留山、地和宅基地上个人所有的零星树木除外），都必须到县林业局申请办理林木
－9－ 采伐许可证。县林业局成立采伐审批小组，按照限额采伐指标和相关规定进行审批。审批后还应严把伐区设计、作业监督、采伐验收和木材销售关，一旦发现有超限额采伐的现象，就要严格追查，是哪个环节出了问题，就追究哪个环节的责任人。要实行木材及其木竹成品、半成品的凭证运输制度和木材经营加工的许可证制度。鉴于我县公路已四通八达，仅有的两个路检站难以完全堵住非法采伐木材流入市场的渠道，建议县林业局继续试行“路检”与分片流动巡查相结合的办法，强化对木材运输的监督管理。对违法收购没有采伐许可证或者没有其它合法证明的木材的经营加工单位，依法进行处罚，并应坚决取缔非法经营加工木材的单位。
2、依法强化林地保护管理。林地也是不可再生资源。林地面积的增减决定着森林覆盖率的升降。保护管理好林地，就是维护国家的生态安全。根据《森林法》和国家林业局关于《占用征用林地审核审批办法》之规定，凡开矿、采石、建房、修筑道路等工程建设需要征占用林地或改变林地用途的，都必须报经县以上林业主管部门审核批准；未经林业主管部门同意，土地行政部门不得受理建设用地申请。据了解，我县林地保护管理问题，县政府„2005‟28号文件已经作出保护管理的规定，但存在着执行不力、管理不严的问题。一些干部无视国家法律法规，乱批滥占林地；有的不按规定办理手续即毁林辟山建房；有的纵容、包庇违法行为，干扰阻挠林业主管部门依法
－10－ 行政。为制止林地非法流转的事件继续发生，保证我县森林覆盖发展目标的实现，建议县政府责成县林业局会商有关职能部门，拿出一个强化林地保护管理的意见，并付诸实施，确保林地保护管理的有关法律法规在我县得到认真贯彻执行。
3、坚持不懈地抓好森林防火和森林病虫害的防治工作。火灾是森林的大敌，是生态的杀手，抓好森林防火是对森林的最大保护。据调查，我县各级都建立了森林防火责任制，加强了野外用火管理，15个林区乡、镇建立了森林灭火突击队，并实施了森林防火的预案措施，因而多年来全县没发生一起重大森林火灾。但是，越在这种情况下越容易滋长麻痹情绪，需知森林火灾难以预测，发生大的森林火灾的危险性时刻存在。我县山广林密，属重点火险县，森林防火工作必须常抓不懈。调查期间我们看到，全县森林林相普遍变好，林下植被茂盛，今后随着生态条件的进一步改善，林区的易燃物会越来越多，火险等级会更高。所以，我们必须认真贯彻“预防为主，积极消灭”的方针，全面做好预防和随时扑灭森林火灾的准备工作。据调查，我县过去发生森林火灾的原因，大都由于群众上坟烧纸、烧荒炼山、燃放鞭炮、吸烟、烤火等不良用火行为所致。因此，今后每逢容易引起火灾的季节，要提前进行宣传和组织检查，以防患于未然。必须加强扑火队伍的战前培训和扑火演练，提高快速反应能力和控制火势的技术。有关法规对山林火灾领导责任均有明确划分，希望各级主要领导都能作出表
－11－ 率，切实抓好森林防火工作。县政府在财政十分紧张的情况下，为搞好森林防火基础设施建设，每年都安排了森林防火经费，但远远不能适应形势需要，建议县林业局继续向上争取“大别山重点火险区综合治理”项目，以拓宽我县森林防火的投资渠道。
森林病虫害是森林的另一大灾害，我县历史上曾多次因病虫猖獗而造成大面积森林毁灭的教训。对森林病虫害，必须采取有力地防治措施，防止其发生和蔓延。我县林木种类多，病虫比较复杂，应重点抓住对林业生产威胁大的马尾松、板栗、杨树等树种的病虫害防治，以带动防治工作的全面开展。县林业局应做好森林病虫害发生和发展情况的调查，定期发布预报；当森林病虫害有暴发趋势时，要及时向县政府报告，并适时组织开展防治，把灾害除治在局部地区。实行“谁经营、谁防治”的森林病虫害防治的责任制度，对于不除治或者除治不力，造成森林病虫害蔓延成灾的，要责令经营者限期除治，并应赔偿其损失。如发生了难以控制的大面积森林病虫害，建议县林业局及时向上汇报并申请给予防治经费补助。一定要坚持开展封山育林，增加森林的自控能力，以减轻病虫害的发生。此外，县林业局应当根据上级林业主管部门的部署，确定本县林木、种苗的检疫对象，强化其检疫执法。
4、加强野生动植物资源的保护管理。野生动植物资源保护，是一项面向未来、着眼长远，具有多种战略意义的生态保
－12－ 护工程。我县位居大别山区，地处亚热带向暖温带过渡的地带，生态环境优越，动植物资源丰富。据有关方面调查，全县有各类野生动物800余种，属国家和省重点保护的有40多种，其中“商城肥鲵”为本县特有。1982年省在我县金刚台发现的饰纹姬娃、河征姬娃、斑腿树娃、大树娃为河南省新纪录。全县有植物2800余种，其中大别山五针松、青檀、青钱柳、金钱槭、紫茎等10多种为国家二级保护植物，还有球果粗榧、香榧、三尖杉、八角茴香、红枝柴等数十种珍稀植物。2003年省相关单位组织科考，在我县新发现河南野生植物16种、4个变种，包括野生大豆等。这些珍稀野生动植物资源以及它们的生存环境，必须按照有关法律法规，进行认真地宣传教育和保护管理。严禁乱捕滥猎野生动物和乱挖滥采野生植物。国家鼓励驯养繁殖野生动物，但必须经批准持有许可证。禁止出售、收购国家重点保护的野生动、植物及其产品，禁止采集名胜古迹、革命纪念地、自然保护区内的森林、树木和分布于全县各地的古树名木。采集其它野生植物（包括挖掘制作盆景、根雕用的树蔸），也必须经县林业行政主管部门批准，办理采集证后方能采挖。县政府规定，本县境内马尾松林严禁采割松脂，是一项十分正确的保护措施。对于违犯以上规定，破坏野生动植物资源以及它们的生态环境，破坏被保护的森林、树木的，应严加查办；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
为了拯救我县的珍稀濒危的生物物种，省在我县金刚台、鲇
－13－ 鱼山建立了自然保护区，保护对象分别为：过渡森林生态系统及珍稀动植物；湿地及珍稀鸟类。两个保护区的面积虽只占全县总面积的4%，但却是生物多样性保护和可持续利用的科学实验阵地。因此，建议两个自然保护区周边乡、镇，要大力支持这一具有重大意义的工作，让他们为我县野生动植物保护做出更大贡献。两个保护区应努力创造条件，加快基础设施建设和珍稀物种的繁育工作，以增强其保护能力，使我县自然保护区建设的更好。
五、加强林业执法队伍建设，推进依法治林进程 为了推进我县依法治林进程，保障林业健康发展，县委、县政府在2005年林业集中整治之后，加强了林业执法队伍建设。批准建立了县森林公安分局、林政稽查队，并加强了原有的木材检查站及其他林政管理工作单位，有力改变了我县林业执法队伍建设与形势显然滞后的状况，在近两年的管理工作中发挥了显著作用。但是，由于人员素质不高，基础设施和能力建设薄弱，仍然不能适应林业快速发展的新形势。为了尽快改变这一局面，建议县林业局要切实加强在职人员的岗位培训，同时要创造条件引进人才，培养一批思想好、作风硬、业务精的骨干力量，以全面提升队伍的管理能力和执法水平。要加强思想政治工作，强化依法行政和执政为民意识，努力建设“制度完备、运转协调、作风优良、廉洁高效”的林业执法队伍。森林公安要切实履行职责，及时受理、认真查处涉林案件，严厉打击各类破坏森林资源的违法犯罪分子。要建立健全重大森
－14－ 林资源破坏案件的应急处理机制，确保一有情况就能在第一时间得到及时有效处臵。林政管理站、路检站、森防站、防火办等林业执法人员，都要各司其职、各负其责，为保护管理好森林而勤奋工作。要自觉接受上级和社会监督，不徇私情，秉公执法。查处的案件要证据确凿，处理要符合程序。实行罚没处理的，必须使用财政部门统一印制的票据。对在案件办理过程中发生失职渎职行为和在执行采伐过程检查、路站检查中发生徇私舞弊、收受贿赂的，要按照林业案件办理责任制和执法过错责任追究办法等有关规定，依法依规予以严肃处理。
构建我县森林资源保护管理的长效机制，是保障林业健康发展、林业生态安全的需要，是实施我县区域经济快速发展的需要，也是建设社会主义新农村的需要。我们希望，全县上下各级各有关部门都要按照县委、县政府的要求，加强对这一工作的领导，认真组织实施保障措施，落实相关工作任务，为实现山更绿、水更清、天更蓝的林业生态新商城的目标而努力。
本期报：县四大机构领导
发：各乡镇人民政府、县政府各部门
（本期责编：章海粟 共印100份）
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