改革土地使用制度推动城镇住房发展
作者：胡存智来源：中国共产党新闻网2011年9月19日发布时间：2011年10月19日 城镇住房用地政策的形成和发展，是我国土地使用制度改革发展的产物，更是土地与住房、财税、金融、社会保障等多项制度变革和政策相互作用的结果，既与住房制度改革和房地产市场的发展趋势相一致，也与市场化改革的基本取向相协调，并随着相关领域的改革协同推进而不断发展完善。
一、我国住房用地制度、相关政策和管理现状
我国城镇住房用地制度与政策是伴随着土地使用制度改革而逐步形成的，一方面，土地使用权的物权化为住房商品化奠定了基础，土地配置的市场化为住房商品化和社会化创造了条件，有力推动了住房制度的改革。另一方面，土地配置的市场化促进了公开、公平、公正和竞争有序的市场环境逐步形成，为城市建设和房地产市场的健康发展提供了资金支持，满足了改善城镇居民住房条件的需要，促进了房地产市场的繁荣和健康发展。近年来，还通过实施土地供应总量、结构、价格、布局和节奏的调控政策，土地使用制度逐渐成为参与房地产市场调控的重要手段。
(一)以用途管制为核心的总量控制制度
着眼于人多地少的基本国情，立足于最严格的耕地保护，借鉴发达国家的成熟经验，在总结上个世纪90年代初房地产过热经验教训的基础上，确立了土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地和未利用地转为建设用地，确定阶段性规划目标，控制建设用地供应总量，并通过土地利用年度计划控制新增建设用地的规模、结构和节奏。
(二)以集中统一管理为模式的土地供应制度
1.确立了土地供应的集中统一管理制度。将同一城市范围内的新增和存量建设用地均纳入市、县政府统一管理的供应渠道，扭转了过去多头分散供地导致交易秩序混乱的局面。
2.编制和公布土地供应计划。市、县人民政府根据市场供求状况编制年度土地供应计划，特别是强调要编制住房供地计划，以供应引导需求，确保经济适用住房、廉租住房、棚户区改造和中小套型普通商品用地占当地住房用地供地计划的比例不低于70%。
3.探索、建立土地储备制度丰富调控手段。借鉴其他国家和地区的经验，建立土地收购储备制度，按照法定程序将收回、收购、优先购买或征收的土地纳入政府储备，通过前期开发，实行统一“净地”供应，为调控土地市场，促进节约集约用地提供了重要的制度保障。
4.实行“有保有压、区别对待”的差别化供地政策。发布《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》。调整房地产开发用地供应结构，优先满足普通商品住房建设合理发展的用地需求，控制高档商品住房的土地供应，停止别墅类用地供应，控制大宗住房用地供应。在大力推进招标、拍卖、挂牌出让土地的同时，坚持对保障性住房用地实行划拨供地政策，支持在普通商品住房中配建经济适用住房、廉租房和公共租赁住房的政策。
(三)以公开、公平、公正为原则的土地市场交易制度
1.建设统一的土地有形市场。规范
一、二级市场土地交易行为，降低了市场交易成本，健全了市场秩序。
2.完善交易方式。构建公开、公平、公正和竞争有序的市场环境，全面推行经营性房地产用地的招标、拍卖、挂牌公开出让制度，显化了价格信号，使市场机制特别是竞争机制配置资源的基础性作用得到充分发挥。
3.建立健全信息公开制度，大力推进诚信体系建设。逐步形成了以公开供地计划、公开土地出让公告、公开土地出让和划拨结果、公开土地开发利用信息，以及公开违法违规用地查处结果为主要内容的信息公开制度，接受社会对房地产用地从供应到开发利用的各个环节实施监督。
(四)以促进集约节约利用为目标的全程监管制度
通过强化从土地供应到开发利用的全程监管，促进集约节约用地，增加房地产用地的有效供应。1.构建分层次、到宗地的实时监测系统。构建覆盖全国的土地市场动态监测与监管系统，基本实现按宗地、分层级实时监测监管的目标，加强对土地供应总量、结构、价格、时序等的监测分析和信息发布，强化土地供应政策执行的监管。
2.规范土地出让合同管理，建立房地产用地开竣工申报制度。在土地出让合同中限定了土地使用条件、开发利用强度，规定土地出让价款的缴纳时间及方式，明确开竣工时间及具体认定标准，严格对违法违约行为的处理规定。建立房地产用地开竣工申报制度。对不执行申报制度的，予以公示并限制其至少在一年内不得参加土地购置活动。
3.严格处置闲置房地产用地，打击囤地炒地行为。采取缴纳闲置费、改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备和无偿收回等途径，及时处置闲置土地。同时，积极与金融监管部门协作，对圈地不建等闲置土地的企业限制其直接间接融资。严厉打击通过超出自身开发经营能力大量购置土地，伺机高价转让或通过资本运营等手段变现等囤地、炒地行为。
(五)以规范资金管理为抓手的配套政策体系
1.完善土地出让收支管理，实现“取之于民，用之于民”。明确土地出让收入范围，加强出让价款征收管理，保障土地出让收入及时足额征缴入库；实行“收支两条线”管理，完善预算编制，明确规定土地出让收入主要用于安排保障民生资金。
2.严格土地储备资金管理，规范政府行为。制定《土地储备资金财务管理暂行办法》，规范土地储备机构向金融机构申请贷款的行为，明确申请抵押贷款的条件，限定贷款规模及贷款的使用管理方式。
3.强化新增建设用地土地有偿使用费收支管理。明确新增建设用地土地有偿使用费的征收范围，确定征收等别、征收标准和分成管理方式，加强征收管理，改进和完善有关资金使用管理。
4.加强融资管理，降低金融风险。对未能满足土地出让合同中有关开发面积或投资强度约定的房地产项目，及有不良记录的土地储备机构，要求金融机构审慎贷款和核准融资，合理确定贷款期限，从严控制延期贷款或滚动授信；对违法用地项目不得提供贷款和上市融资。
