对新型城镇化中土地制度改革的思考
发布时间：2014-4-4信息来源：中国经济时报
土地制度的改革及相应配套措施的完善是新型城镇化建设的核心内容之一，土地作为关键要素，能否通过市场实现有效配置直接关系到城镇化的成功与否。只有从根源上改变土地权属性质，提高土地使用效率，扩大建设用地供给，减少政府对土地收入的依赖，才能破解“土地”城镇化而非“人口”城镇化难题，才能使农民真正脱离土地，实现“市民化”，在新型城镇化发展中迸发出更大的活力。
目前农村土地产权制度现状产权主体多元化、产权权能残缺化、产权关系动态化，使现行土地所有权和使用权还缺乏严格的界定，未进一步形成明晰的产权关系。
1.产权主体多元化。依照现有法律规定，我国现行集体所有制下的土地所有者主体存在三种形式：乡(镇)农民集体所有、行政村农民集体所有及村以下农业集体经济组织的农民集体所有。所有者主体的代表机构是相应的农村集体经济组织或村民委员会。这就使得土地所有权的归属还没有特别明确，模糊界区过大。
2.产权权能残缺化。一方面，土地所有权主体模糊导致所有权的虚置。国家只是在名义上和法律上承认农村土地归农民集体所有，而事实上的“集体所有制”则表现为无实际内容的集体空壳。其一，农民集体对土地的占有、使用、经营和处置权力极其有限。其二，国家凭借行政力量在某种程度上剥夺了农民土地所有权在经济上的实现权益，即收益权。另一方面，由于历史和现实的多方面原因，我国农村土地的各种权利内涵、相应的权利主体及其相互间的界限缺乏严格的界定，致使现实农村经济生活中农地产权界区不清，产权关系混乱，侵权现象严重。
3.产权关系动态化。现行土地产权关系是一种契约关系，但这种关系是非市场形成的，而是具有强烈的行政性，因而缺乏市场机制下财产关系运作的自我稳定性，呈现动态变化：一是土地面积的动态化，二是经营形式的动态化，三是土地边界的动态化。
现行土地制度在城镇化中存在的问题
人口转移遭遇瓶颈，农民面临“安居创业”的问题;交易缺乏市场政策，土地面临“无法买卖”的问题;买卖土地职能错位，交易面临“破除垄断”的问题;土地增值收益不均，利益面临“如何分配”的问题;耕地撂荒问题严重，农村面临“由谁种地”的问题。
1.人口转移遭遇瓶颈，农民面临“安居创业”的问题。推进城镇化的好处是显而易见的，但一部分农村人口转移到城镇中来，在劳动就业、子女教育、社会保障、保障性住房购买等方面却没能享受市民待遇，难以真正融入城市，实现由农民变市民的转变。最根本的是他们没有资本在城市买房定居，安居创业的问题。一方面是农民工在城市买不起房，难以在城市定居，另一方面
是农民工留着一条难以切断的土地尾巴，他们家乡的房屋、口粮地和承包地低效使用甚至长期空置。挖掘城镇化的新空间，就必须要直面“人口城镇化”滞后于“土地城镇化”的体制缺陷，让农民工把其在家乡的土地资源，转化为在城里的生活资源，让农民可以“带资进城”。
2.交易缺乏市场政策，土地面临“无法买卖”的问题。随着人口迁徙和劳动力转移，农村建设用地流转的供给和需求越来越大。同时随着城市建设用地控制趋严，成本渐高，一些企业和居民把目光投向集体建设用地，两者合拍之下出现了诸多乱象。各地普遍发生农村集体建设用地自发进入市场现象，一些郊区农民和城市开发商的自发交易导致已成气候的小产权房禁而不止。但政府对农村集体建设用地市场交易没有统
一、规范的政策法规。一方面是城镇化发展急需建设用地，另一方面是进城农民无处合法买卖自己手中的建设用地和宅基地，市场和制度的缺失加剧了这种供需矛盾。
3.买卖土地职能错位，交易面临“破除垄断”的问题。政府成为城乡土地市场主导者、建设用地交易权的垄断者，而不是土地交易市场的裁判者和土地财产权的保护者。地方政府热衷于靠其拥有的行政权力获得土地增值收益。过度依赖土地出让收入及相关的土地融资，一次性收入的做法使长期的收入来源不可持续，也使土地相关收入缺乏有效管理和监控，因而缺乏透明度与责任，应该理顺这种关系。
4.土地增值收益不均，利益面临“如何分配”的问题。城镇化过程中土地的升值是人口和投资聚集带来的，土地升值的部分应该用在外来聚集人口身上，而不是少数人手里。农村土地既是农民的生产资料，也具有社会保障功能。现有的农村土地收益分配格局不利于保障失地农民的权益，易引发农民不满，导致群体性事件。新型城镇化首先是人的城镇化，如果农民失去土地后相应的社会保障没有及时跟进，会导致失地农民既丧失了原来拥有土地所具有的社会保障，又无法享受与城市居民同等的社会保障权利，急需建立一种补偿机制用以解决目前集体土地收益分配不均的问题。
5.耕地撂荒问题严重，农村面临“由谁种地”的问题。长期以来，我国耕地撂荒问题始终没有解决，甚至也没有提出解决的可行办法。随着进城务工农民数量的增加，农村人口在减少，但农村建设用地的数量却反而增加，因此导致大量农村居民点的闲置用地，曾有人估计，至少在一亿亩以上。近几年给予农民一些补助，情况稍有好转，但这个问题依然尚未解决，任其发展下去，势必造成大量农村土地的浪费从而影响粮食安全。
土地制度改革的具体措施建议实行土地确权，实现农民“带资进城”;建立房地市场，实现城乡“依法买卖”;改革征地制度，实现土地“自由交易”;建立土地银行，实现全民“共同受益”;培育合作组织，实现耕地“集约发展”。
1.实行土地确权，实现农民“带资进城”。
当前，我国推进农民市民化面临着巨大的成本压力，而让农民带着资产进城则是跨越成本门槛，破解农民市民化难题的根本出路。为此，必须改革现行的农村土地产权制度，可以对现行《土地管理法》重新修订，对土地所有权属收益分配、土地使用权流转收益、政府征地权等方面给予更加明确界定，让农民拥有自己的土地产权包括自主交易权，将农民在农村拥有的各种资源合法合理地转变为可以变现和交易的资产，让农民带着资产进城，切实提高农民分担市民化成本的能力。
如何分类确权，全国各地差异很大，不能一刀切。原则上宅基地和建设用地需要核实，承包地以签订合同为基础确权，不需重新丈量，矛盾激化，劳民伤财，事倍功半。重新确权颁证后，明确了农村土地集体所有权，但其使用权包括转让权和收益权却应该私有，落实到农户头上，将“所有权”分拆开来，以往农民无产权、无财产性收入，这样，土地使用权转让有了依据，已经脱离农业生产，进城创业、务工的农民可以在自愿、依法、有偿的前提下，将拥有的承包地、宅基地和建设用地转让或抵押，获得资本在城市创业、购房或购买社会保障，实现安居乐业，把农民从土地上解放出来。
2.建立房地市场，实现城乡 “依法买卖”。农村大量闲置的建设用地和农民的宅基地、民房急需通过一个合法的方式转变为城市建设用地，不动产同一等级，农民可以选择出售原来的土地进城落户，城里人也可以下乡置业，多占房、地的人多纳税，实现城市建设与农民增收的双赢。可以由政府提供一个有形的交易市场，实现税制统
一、交易费用统一，建立完备的产权登记制度和提供其他保证交易安全的服务。这个市场可以实现城市居民与农民的建设用地和房地产交易。积极推动农村集体建设用地在符合规划的前提下入市交易，与国有建设用地享有平等权益。同时，要尽快出台政策法规，早日解决“小产权房”等问题。
3.改革征地制度，实现土地 “自由交易”。土地征用制度改革的基本方向，就是谁用地、谁征地，尽量使地方政府不再直接介入土地买卖，实现农民与政府和房地产商之间的自由交易。当然，这并不是说政府可以袖手旁观，政府可以根据土地规划及相关法律对土地市场中的交易活动进行监管和管理。与此同时，在征收集体土地的过程中，并非所有环节都需要政府出面，有的区域，政府完全可以退出而只做仲裁者的区域，让交易由买卖双方自行完成。重大基础设施项目，政府作为投资者应该参加交易过程，但是，如果土地开发用途属于商业范畴，政府理应避免过度介入。
4.建立土地银行，实现全民 “共同受益”。土地的增值并非完全由土地所有者造成，不少情况下是政府的基础设施建设因素、人口聚集因素等带动了当地土地价格的上升。因此，在除了所有者获得主要收益外，政府应对土地的增值收益进行二次分配，改变现有土地征用收益分配格局，使土地增值充分反哺失地农民，实现土地综合占补平衡。土地银行作为农村土地受让主体之一，可以按一个适当的未来价格，在农民工完全自主自愿状况下，一次性受让其土地使用权，当然绝对不能行政强迫。土地银行资本金由政府一次性出资形成，后续的费用，可由国企上缴利润及发达地区上缴中央的建设用地出让收入支付。
5.培育合作组织，实现耕地 “集约发展”。要解答“谁来种地”问题，需从多方面着手，为土地集约发展创造有利条件。首先，要营造全社会重农氛围，加强社会对农民职业的认可，完善保障农民利益的制度设计，保障农民政治权利和社会保障权力，千方百计为农民增收。其次，实行工商资本下乡差异化政策，对农田基本建设投入大、劳动生产率低下的地方，由地方政府政策支持，鼓励工商资本下乡投资，集中整治，实现大规模机械化生产。再次，要优化新型创业农民成长环境，不断加大培训力度，完善创业支撑体系，鼓励成立创业农民协会，加大惠农政策的倾斜支持力度，以真金白银支持创业型农民成长发展。最后，要扶持农业社会化服务组织。加大金融扶持和优惠政策倾斜力度，加强人才培养和引进。逐步实现农业社会服务规模化、专业化发展。以培育农村专业合作组织和种粮大户为主体，实现农村土地集约高效经营。作者：陈先森
