承德城建之殇：巨资洋规划“束之高阁”
作者： 刘永 | 发表时间：2014.02.17
刊发于总2047期《中国经营报》[区域经济]版
在两年多时间里，78项涉及城市总体规划、专项规划、控制性详细规划、重要节点片区修建性详细城市设计等各类规划相继出炉后，让河北省承德市为此埋单两亿多元。而这些规划仅仅是承德市城建规划范围，其他诸如产业规划、旅游城市规划等无法获取耗资数字。“身手未动，规划先行。”河北承德市无论是战略宏观层面，还是专业细分领域，均会出台一份相应规划。这似乎已经成为承德市官方的一种习惯性动作。
然而，《中国经营报》记者调查发现，造价不菲的规划在承德往往难以接地气，甚至因规划频出使得规划之间相互交叉、重叠，相互“打架”，让一些规划被“束之高阁”。 外资抢食两亿城建规划费
承德市先后筹资两亿多元，聘请国内外一流设计单位和专家编制完成了城市总体规划、专项规划、控详规、重要节点片区修建性详细城市设计等各层次各类规划78项。
2014年春节前夕，位于河北承德市双滦区的元宝山披着一层灰蒙蒙的颜色。外地人很难想到，这座偏于一隅的大山将成为承德市未来的发展重心：21世纪避暑山庄。
一处处施工工地和塔吊似乎在证实承德市的决心。按照承德市的规划，未来承德市老城区人口逐渐减少，而将人口和发展空间更多的汇聚于双滦区。
承德市区被连绵群山“隔离”成几朵漂浮的云朵样的形状，承德只能在山区“夹缝”中生长，从承德双桥区和双滦区两个区之间有20公里的距离。双滦区本来是工业重地，但空间发展矛盾让承德市选择在这里建设新的休闲度假区。
正因为此，元宝山成为发展重点。一系列规划的编制由此拉开序幕。双滦区在规划上可谓大手笔，其先后聘请国内十多家规划设计机构，将区域规划、产业规划和项目修建性详细规划为工作重点，共编制各类规划180多项，重点编制总体规划6项、城市设计2项、控制性详细规划4项、产业发展规划6项、专项规划38项、修建性详细规划124项。
一个区尚且如此，承德市各种规划更是名目繁多。在过去的几年中，承德市的规划名目繁多。无论是“十一五”马铃薯产业发展规划、花卉产业规划、杂粮规划、食用菌产业规划、专用玉米规划等这样的“小规划”，还是城市空间布局、产业发展规划这种相对宏观的规划，承德市政府网站能够查到这样打着各种规划的公文多达数十种。一份《承德市金融产业发展规划（2010~2020）》，甚至对承德市作出了亚洲金融中心的发展定位。
2008年，承德市提出让城镇面貌“三年大变样”，实施“品牌城市打造行动”，该市由此高起点、高投入来做规划。
据《河北日报》报道，从2008年到2010年年中，两年多时间内，承德市先后筹资两亿多元，聘请国内外一流设计单位和专家编制完成了城市总体规划、专项规划、控详规、重要节点片区修建性详细城市设计等各层次各类规划78项。
重金之下承德引来了众多国内外的规划设计公司：澳大利亚柏涛公司为承德设计了800亩RBD商务休闲区，上海同济大学编制了滦河、武烈河水景观开发规划，天津大学编制承德市区商业网点规划，承德城市规划展馆也由国内著名设计师担纲设计。
而承德城市总体规划、城市风貌规划和城市综合交通体系规划更是大手笔。其中承德市的城市总体规划由中国工程院专家设计；产业规划由德国罗兰·贝格公司编制；城市设计由屡获国际大奖的黄文亮、符之文担纲。
以城市总体规划为例，承德市提出城镇面貌“三年大变样”的口号，“高起点、高定位，实现国际招标，力争规划设计少留败笔、少留遗憾”。德国罗兰贝格、新加坡邦城、澳大利亚柏涛公司因此成为承德多项规划项目的操刀者。
承德市区规划用地面积由84平方公里扩展到120平方公里，城市规划控制区域面积达到1250平方公里，“五区三带”城市发展格局初步摆开。
洋规划“束之高阁”
几年后，承德市在罗兰·贝格做的《承德市产业发展规划》外，又自行做了钒钛钢铁等五个产业倍增计划和服务业发展规划，作为相关部门的发展指南。
承德市的规划热潮从2006年开启。
2006年7月，据公开报道显示，承德政府计划在未来5～7年，“建成1000万吨含钒微合金钢的生产基地、500万千瓦装机的电力能源输出基地、100亿元产值的钼制品生产基地、50亿元投资的仪器仪表工业园、销售收入200亿元的绿色农产品加工转化基地和旅游人数超千万人、旅游收入超百亿元的特色旅游文化城市”。
这些宏伟蓝图被描绘在一系列的产业发展规划中。《钒钛制品基地总体规划》《风电产业发展规划》和《钼产业发展规划》等主导产业规划自此陆续出台。
冶金矿山业是承德经济发展的重要支撑，钒钛制品也是重要经济来源。但是有迹象表明相对旅游和文化产业，前景堪忧。承德市双桥区政府在其“十一五”中期规划报告中就提出产业发展中存在的问题：发展中出现产业发展水平较低，结构欠优化的状况，其中工业方面规模企业少、大型骨干企业少、入园企业少，经济效益低。
在上述规划还没有实施的情况下，承德市开始向外取经。
记者了解到，2007年，承德市的一个党政代表团赶赴河南、江苏、浙江、上海等地区，就钢延产业、城市规划建设、园区开发、旅游文化产业以及农业产业化等重点工作学习考察开阔了眼界。回来不久，德国罗兰·贝格公司担纲编制《承德市主导产业规划》。
罗兰·贝格是承德市首次花大价钱请来操盘的国际规划公司，也自此开启了承德名目繁多规划潮。在此之前，规划往往是要求各个下属机构制定规划，然后“汇总”成一份规划。如2005年3月15日，双滦区政府要求区各个部门，结合双滦实际做好各专项规划，6月底前将各专项规划交到建设局，由建设局汇总整理。
承德市领导对罗兰·贝格的《承德主导产业规划》表现出前所未有的重视，寄望借助这次规划“明确产业定位，优化产业布局，实现承德市经济跨越式发展”。
罗兰·贝格建议承德市采取“渐进式的产业链延伸模式”，形成以特色钢铁、新型材料、清洁能源、现代旅游为主，其他产业为辅的经济结构。
但是在这个“高端大气上档次”的规划出炉几年后，许多公务人员对罗兰·贝格的规划早已淡忘，被“束之高阁”。几年后，承德市在罗兰·贝格做的《承德市产业发展规划》外，又自行做了钒钛钢铁等五个产业倍增计划和服务业发展规划，作为相关部门的发展指南。2009年，承德确定全市发展的主攻目标是钒钛制品、清洁能源、现代农业、休闲旅游、装备制造和新型材料六大产业。原因是这六大产业均有较好的发展基础。而在2013年12月底，新任市长赵凤楼又提出，研究钒钛制品、清洁能源、特色农产品加工、尾矿资源综合开发利用、装备制造、文化旅游六个千亿元产业发展规划。除了钒钛制品、清洁能源、装备制造三大产业未变之外，现代农业、休闲旅游和新型材料这三大产业已经被修正为特色农产品加工、尾矿资源综合开发利用、文化旅游。此前所做的规划在换了一任市长之后，又有了重大的变化。
多个规划内容重叠
美好规划在具体执行环节，往往有着诸多现实层面的制约。在这种现实影响力作用下，洋规划成为“束之高阁”的空文。
承德市名目繁多、令人振奋的规划，在具体实施过程中，却很多都难以接地气，不能很好地实施。
不仅如此，中外规划也出现重叠、交叉的情况。以旅游产业规划为例，似曾相识的规划
内容，和难以被落实而不得不“束之高阁”，最终被遗忘，或者因各种各样的原因而再编制规划。
比如，北京京师天成旅游规划设计咨询有限公司将《承德市“十二五”旅游业发展规划》作为其经典案例，中咨国业公司工程规划设计（北京）公司将《承德国际旅游城市发展规划》作为其代表作品。而承德市在2013年以公文形式签发了《承德市国际旅游城市发展规划》。不仅是北京师天成和中咨国业，新加坡邦城规划顾问有限公司为承德做了包括《承德城市空间发展战略规划》在内的27个规划项目，也重点提到了旅游文化业，其中对承德城市总体意向是“众星拱月，草原牧歌”。对承德的定位是“神州避暑地、塞外新山庄”，具化些是“全球知名高端品质休闲胜地 ”“北中国首席山水养生度假地”“京津冀城市乐活休闲目的地”等。对比上述规划内容，可以发现有不少内容都是重叠的。
“规划容易执行难。”承德市一位官员告诉记者，美好规划在具体执行环节，往往有着诸多现实层面的制约。在这种现实影响力作用下，洋规划成为“束之高阁”的空文。承德市旅游业颇具代表性：承德市把旅游业作为城市经济的支柱和整体经济发展的主导产业。也为此制定出众多的旅游发展规划，但是时至今日，规划里提到的众多设想都未得到实现。承德市制定的旅游规划，希望旅游业由观光游览型向文化体验与休闲度假型、由观光式旅游向休闲体验式旅游、由避暑为主的旅游区向常年休闲度假区转变。但这个设想并未实现。每年从“五一”开始，到“十一”结束，是承德市旅游旺季。一房难求现象如候鸟一般年年显现，即便游客寻到了房间，价格往往也翻了好几倍。一些旅行社不得不将游客拉到临近县区宾馆。
旅游季节差让承德市颇为头疼。鼓励民间资本建设更多宾馆酒店设施似乎也不是个好办法，因为这意味着在淡季宾馆大量闲置也从而负担更高经营成本。
承德市希望改变这样的局面，变“一季游”为“四季游”就成了承德的转型方向。不过承德的冬天是黯淡无光的，周边的山区是灰色的，无法提起游客兴致。承德市突破的方向是提供现代的休闲体验。这也是对应拥有厚重历史文化资源的避暑山庄的定位。
然而承德市旅游局副局长孙雷向记者提供的数字显示，包括滑雪、温泉等冬季项目，每年的游客为10万人，这其中还包括走亲访友的。而承德市全年的游客为2300万人次，相比之下，冬季游客微乎其微。
承德市也想尽办法解决这一问题，在双滦区搞一场灯盏是“救火”策略，红色宣传横幅已经悬挂在承德街头。但是许多人对此并不看好，就连主办方鼎盛公司也是抱着试一把的玩票心态。去年同样为了改善冬季产品形态少的现状，举办的一次冰雕展，也未能盈利。如今21世纪避暑山庄最成熟的鼎盛王朝康熙大典实景演出项目，演出时间和旅游旺季大体一致，也只是靠从旅游旺季游客中汲取流量，补充了少部分游客“白天看庙，晚上睡觉”的一元化旅游体验，不能解决“半年闲”的旅游状态。
“21世纪避暑山庄”除了承载双滦区的发展文化产业梦想外，也承载着承德市借此改变承德旅游产业致命弱点的重担。除了上述项目，记者获悉，截至2013年初，承德市已经规划了重点文化产业项目110个，涉及文化旅游、文博会展、现代传媒、演艺娱乐、印刷复制、工艺美术、休闲健身、创意产业八大重点领域。不过其中不少项目成为泡影，许多号称百亿元的项目投资迟迟未能落地。记者调查获悉，但截至目前，上述项目中，只有14个投入运营。
而承德市皇家奥林匹亚体育文化休闲产业园、智桥体育文化产业园、御道口皇家体育休闲基地等多个投资几十亿元、上百亿元、占地几千亩甚至是上万亩的项目，大多数都是以文化休闲名义立项，但目前大多陷入“搁浅”状态。
