招商引资——改革开放以来的蓬勃发展
.cn 08-05-27 11:00:41 文钰律师 【关闭】
在我国，“招商引资”的“商”是指“商人”，即投资者，“资”是指资本，具体包括资金、技术、管理等。招商引资的实质含义是指通过一系列的工作引进外部投资者，将外部资金和项目引进区域内，从而加快本区域经济发展的过程。就我国招商引资的现实情况来看，招商引资的主导者充当红娘的角色，其目的是通过宣传、策划、介绍、引荐等促使外部资本进入本地，从而搞活本地经济。
改革开放以前，在建国后至*期间，虽然我国也通过与原苏联、波兰等少数国家成立中外合资经营企业，也利用了外国的资金、技术和管理经验，但由于当时历史条件限制，国家的工作重心不在于经济的发展，根本没有招商引资一说。*过后，随着中国改革开放的方针政策确立，中国政府开始实施充分鼓励利用外商投资的政策，相关法律法令也相应出台，各地响应中央号召，招商引资活动随即展开。
1978年，中共中央党的十一届三中全会上，中国共产党提出了要在自力更生的基础上，积极发展同世界各国平等互利的经济合作，为中国对外经济贸易事业的发展指明了方向。1979年7月《中华人民共和国中外合资经营企业法》颁布实施，其中规定：“中华人民共和国为了扩大国际经济合作和技术交流，允许外国公司、企业和其他经济组织或个人（以下简称外国合营者），按照平等互利的原则，经由中国政府批准，在中华人民共和国境内，同中国的公司、企业或其他经济组织（以下简称中国合营者）共同举办合营企业”，“中国政府依法保护外国合营者按照中国政府批准的协议、合同、章程在合营企业的投资、应分得的利润和其他合法权益。合营企业的一切活动应遵守中华人民共和国法律、法令和有关条例的规定”。
中国以立法的形式宣布中国开放了，外国商人可以来华投资了。国家制定法律充分展示中国政府主动的开放政策和积极的外资利用要求，扫除了国外投资者进入中国投资的担心。自此，随着中国改革开 1
放政策的展开，中国政府的招商引资活动开始起步，各地纷纷开始成立招商局、投资促进局、招商引资办公室、经济合作办公室、投资促进中心等机构开展招商引资工作。
1982年，中国最高权力机关全国人大通过修改宪法，进一步以国家根本大法的形式肯定了引进并利用外资的政策，并在随后几年中颁布了《中华人民共和国外资企业法》、《中外合作经营企业法》等一系列的国家法律，充分肯定和鼓励外商采用各种合法形式进入中国投资，给国外投资者吃了定心丸，激发了国外投资的热情和信心。特别是2001年，中国经过15年的艰苦谈判加入了世界贸易组织，正式成为世贸成员，通过招商引资吸收利用外商投资进入空前的繁荣阶段。招商引资的形式从最开始的单一政府机构招商发展为通过传统媒体、外国政府部门、行业协会、投资咨询公司及其他中介机构进行招商。近年来，还出现了通过建立展示政府和企业形象的网站信息平台，或利用投融资网等网站来寻找招商项目或资金，使用国际互联网进行招商的新模式。
招商引资在我国的发展有个由东向西的过程，按经济技术发展和地理位置相结合的原则，我国被划分为东部、中部、西部三大经济地带。由于东部的地域优势，在改革开放的前期，我国发展的基本思路是由东部的经济发展为龙头，带动国民经济的整体发展，中西部的定位就是支援东部，从而中央给了东部足够的政策优势。正因为如此，招商引资的活动也是从东部开始发展起来的，并且取得了良好的效果，大大促进了东部经济体制改革和市场经济体制的建立和完善，调整了产业结构，提高了当地的技术水平和开发能力，增加了当地的财政收入，真正做到了邓小平同志提出来的“让一部分人先富起来”。东部特别是沿海地区经济快速发展的经验表明，通过招商引资利用外资是保证经济快速发展的重要途径，为此，最邻近东部地区的中部迅速借鉴经验，开始了轰轰烈烈的招商引资。
发展地方经济最直接的责任是政府，看到东部经济的迅速发展，中部地区各级政府由于地域上离东部地区最近，最先开始坐不住了。看到招商引资的巨大效果，中部地区感触最大，行动也最为积极。一方面，各地纷纷成立招商引资机构，如湖南省成立了招商合作局，安徽成立了经济合作办公室，另一方面，商务部门、发改委部门、经济协作部门也在同步负责招商工作，各级政府包括由政府设立的管理委员会等机构等全面进入招商引资的行列。各地经常出现的情况是，党委、政府、人大、和政协四
2套班子都被分配招商引资任务，层层下达招商引资招标，并将指标纳入干部考核选用标准。年初下达招标，年终总结评比，将引资数量与干部政绩和个人收入挂钩，根据完成指标情况给予赏罚。从而使招商引资成为书记市长的一号工程，政协人大的头等大事，也就是名副其实的全民招商。
中部某省市推行全民招商，给各家市直机关和乡镇下达硬性招商任务，就连文联、残联、妇联这些单位，包括公检法等部门都被下达了每年50万-200万元的任务。
目前，通过全球经济一体化的几次震荡，世界经济正经历深刻的结构调整，各国都在紧紧把握这一资本重组、产业结构调整的大好机遇，发展区域经济。改革开放以后，通过招商引资以促进当地的经济发展被视为政府的“灵丹妙药”，且逐渐成为各地政府的共识，中部省份政府也不例外。但是，笔者认为，中部地区各级政府在全民招商引资热中，应当考虑本地情况，保持清醒头脑，对 “全民招商”保持高度警惕。
在市场经济中，各级政府的职能部门都在履行市场监管、公共服务和社会管理等职能，各部门都有其各自的法定职责范围及相应的公务员配置，除招商引资部门外，招商引资并非其职责。然而，在各级政府GDP的强大压力下，各职能部门被迫将其主要精力投入到并非其职责范围的招商引资上。这样一来，原有的有序的各政府部门的分工受到冲击，更多关系到市场监管、百姓利益的本职工作受到重大影响，公务员的工作积极性也受到极大挫伤。
在笔者接触的案件中，有很多是全民招商导致的负面效应：如在某政府部门工作的李先生，因招商任务指标完成好被嘉奖，后来发现投资虚假被要求收回嘉奖引发争议，从一定程度上是由于李先生被逼虚假招商导致的结果。还有的投资者在被招进来时，政府承诺种种条件，资金进来以后投资者发现承诺不能兑现，从而引发争议，是“开门招商、关门宰客”的效果的反应。更常见的是，政府不惜突破法律及政策，竞相出台“优惠”政策，有的甚至靠牺牲法定税费甚至零税费招商，如中部某地区为引进资金，在国家一再强调土地有偿出让的大背景下，竞与投资方签订“秘密协议”以“零地价”出让商业地块，大大助长了地方政府之间的恶性竞争。在以往的招商项目中，有的为完成指标，不顾国家
3产业指导，招来的是一些夕阳产业或高能耗、高污染项目乃至违法项目。
地方政府推行全民招商，其实是源于政绩考核的强大压力。GDP、财政收入等经济指标，迄今仍是衡量地方政府主要领导干部政绩的最基本也是最重要的指标，这些数字上不去，不仅提拔困难，甚至眼前的乌纱帽也受到影响。正由于招商引资事关地方领导的“位子”和“帽子”，所以各地方领导才会不择手段、不计后果地强制推行“全民招商”。
另一方面，地方领导的权力缺乏有效监督和制约，各机构未按法律规定运行，也是招商引资压力被施加到政府职能机关，甚至包括公检法等司法机关和文联、残联等事业部门头上的重要原因。
对于中部各级政府来说，经济的发展是第一要务，虽然招商引资是最重要的途径之一，但不能因此演变为招商引资成为第一要务、唯一要务。有的地方不分轻重缓急，不问分工职责，要求所有单位、部门的领导全部出动，其结果必然是不计成本、不讲效率的一头热；有的地方将繁重的招商引资任务作为考核政绩的重要标准，层层分解下达，人人背负指标，没有完成者则面临写检查、扣工资、被免职甚至下岗之忧；有的地方盲目追求招商引资的数量，为争引项目，拿国家、地方和百姓的利益做筹码，大搞优惠大战，招商门槛越降越低。这样做的结果往往是劳民伤财，政府垄断资源，市长指点项目，招商引资在某些地方成了迎合领导意图的“拍脑袋”工程。因此，只要以经济指标为核心的官员政绩考评机制没有革新，对地方领导的权力监督还没有落实到位，特别是法律没有落实到各级机构的实际运行中，那么红红火火的全民招商必将成为政府的荒唐行为，不但达不到发展经济的效果，还将严重破坏社会主义市场经济体系的完善与发展。
