撤并发行库的县支行
人民币流通的现状及应采取的对策
发行人民币、管理人民币流通是《中央银行法》赋予人民银行的神圣职责。作为中央银行是通过设立在各分支机构的货币发行部门来完成货币发行的任务和对市场人民币流通业务实施管理的。随着金融体制改革的不断深入，人民银行分支机构的职能也在不断的调整。从2004年开始的人民币发行库的撤并工作就是人民银行为适应现代金融和社会经济的发展而进行的一项重大改革，是根据中央银行基层实际所做的制度创新和体制创新，是机构改革的选择。作为最基层的县级支行在发行库停止运营之后，我们考虑的问题首先是：发行库停止运营的利弊究竟如何、对辖区内的人民币流通产生怎样的影响、县支行如何履行人民币流通管理的职责，对当地金融机构如何进行有效的指导和监督。带着这些问题，我们深入到辖区的各金融机构网点、农村中小学校、集市、农户进行调查，反映出的情况不容忽视，也为我们今后的工作指明方向。
一、发行库停止运营的利弊。
**县支行发行库于****年*月正式停止运营，从近两年的实际来看其有利因素为：发行基金管理风险大大降低。一是，由于县支行在硬件设施和软件管理上或多或少存在着一些安全隐患，发行库停运后可以增加发行基金的安全系数；二是，县支行发行库撤销后，中心支行和县支行之间没有发行基金调拨任务，从而相对减少了发行基金的在途风险。三是县支行货币金银工作管理费用大幅减少。人民银行费
1 用属切块管理，发行库管理成本在货币金银工作管理费用中占比相当大。县支行撤销发行库后，其货币金银管理费用要减少很多，这样，县支行能拿出更多的资金从事其他方面的管理。县支行人员紧张的局面得到缓解。发行库撤销后，县支行保卫股撤销，保卫股人员以及货币金银股的富余的人员充实到其他股室，可以配齐、配足其他重要岗位的人员，大大缓解了县支行人员紧张的局面。五是县支行整体工作效率提高。发行库撤销后，县支行减少了一项沉重的日常管理任务，可以集中精力强化其他方面的管理和学习，相应提高县支行整体工作效率。支行发行库撤并后的弊端为：从实际运作来看一是金融机构调运现金费用和风险增加。县级金融机构办理存取款业务必须到异地，这样势必会增加当地金融机构的调运费用。二是各行社人员不足，异地调运从人力和财力上较为困难，也增加其调运途中的风险。信用联社和代理行之间关系难以协调。由于县支行发行库的撤销，联社日常现金存取必须要找一家商业银行代理。而联社与代理行之间的利益往往不好平衡，给双方的现金计划管理都带来困难。三是人民币的管理工作存在脱节问题。人民币实行属地管理，撤库后的县支行仍要履行人民币管理职能。但在实际工作中，人民币管理与人民币发行是紧密相联的，人民币日常管理很难脱离发行工作而单独进行。发行库撤销后，势必影响县支行人民币管理工作力度。四是代理发行业务的发行库工作压力加大。发行库是根据当地实际发行基金的流通量来设计库容的，撤销后的支库发行基金全部转到代理支库后，代理支库库容的突然增多给发行库管理带来一定困难。五是县支库的现金存取工作转
2 移到代理支库后，代理支库工作量大幅增加，如果没有配备足够的发行人员，对发行库的正常运转都会造成一定的影响。
二、市场上人民币流通的现状
1、流通中人民币整洁度降低，支付假币和长短款现象增多。 2004年，中国人民银行总行制定了“不易流通人民币”的挑剔标准，时至今日，多数金融机构柜面在对外支付现金时，仍然存在即收即付，不按标准挑剔后进行支付，使残币得不到及时回收上缴，市场上流通人民币的整洁度难以得到保证；中心支行从06年开始强调各机构要设立钞票整理中心，营业柜台上只能付出经过清分的钞票，其目的就是为了提高流通中人民币的整洁度，加快不宜流通人民币的回流速度，可各金融机构由于受人员、场地、经费的限制截至目前还没有一家成立钞票整理中心，尤其在去年10月以后，社会公众对流通中纸币的质量意见非常大；还有客户反映在银行取款当面发现假钞，银行工作人员收回假钞，并换取真钞交付客户。此例系出纳纯粹依赖点钞机误收又误付所致，不按业务操作规程进行人机并用。在不排除有的顾客误收假币，无法处理而冤屈银行可能的前提下，实事求是的讲，作为银行柜面对外支付出现假钞和出现短款是客观存在的，究其依据及原因是：
1、人民银行清分中心在复点商业银行上缴钱捆中，经常出现短款和假币。2005年以来，笔者从中心支行反馈信息得知，发现假钞250元、短款568元。尽管占比极低，但客观存在，相比之下，顾客投诉从银行取款中偶尔发现假币、短款的概率要小得多。
2、银行收付现金过多依赖点钞机及业务处理的违规操作，不可避免存在误收误
3 付假币和短款的可能。目前，绝大部分银行现金收付量极大，点钞机作为防假币的辅助性工具已成为防止误收假币的主要手段，银行柜员对点钞机具依赖思想大大提高，在柜面现金收付中，绝大部分银行实行柜员制，收付现金时要求实行机具、手工双复点。收现时，一旦出现机具对某些假币“失灵”、柜员反假技能不熟，业务素质不高，就会出现误收假币的可能；在付现过程中，如果未能认真复点便对外支付，便有可能存在假币流出银行的因素。柜员在收付现金时，不足百张时，一般进行“拼把”，如果工作不认真，容易出现多张或少张的可能性，留下付出时短款的隐患。
3、个别出纳素质低下，职业道德有问题，存在误收假币后故意支付及短款支付的情形。银行柜员实行“短款自赔”的责任制，柜面收付现金无需双人复核。因此，个别出纳员在收到假币后，必需全额赔偿损失，为了私利，故意支付假币的可能性就不可排除。有的柜员还有可能利用银行在现金业务处理上复核不严格的漏洞，故意短款。当然此类现象，各行、社都制定特殊处理措施，以票面值的五倍加以处罚。
银行对外支付出现假币、短款事件，是突发性的个例，具有偶然性，无论如何处理，势必牺牲一方利益以维护另一方的利益。信誉是银行赖以生存和发展的基础，对外支付出现假币、短款现象是对银行信誉的致命打击，出现此类问题，是银行及管理者不得不直面的具体问题。这不能不引起相关领导和职能部门的深思。
2、柜面收缴假币不作为的后果，处罚措施不力的问题 作为《中华人民共和国人民币管理条例》的具体补充法规《中
4 国人民银行假币收缴、鉴定管理办法》以法律效力推向社会，赋予银行依法收缴、鉴定假币的责任，银行如果不按规定收缴假币，将受到处罚。目前，银行对收缴假币中违规行为及其后果尚未足够重视，调研期间，我们对辖内金融机构收缴假币程序进行了明察暗访，也走访了部分客户，在金融机构营业网点以存款、兑换“试用”假币23次，其中完全符合程序的只有15笔，收缴假币不规范的个案情形是：（1）不予收缴，有的网点发现假币，在持币人的强烈要求下，将假币退还；（2）收缴程序不规范，操作过程中，存在一人办理、没有当场加盖“假币”专用印章、收缴凭证填写要素不全、收缴后不行使告知权等；（3）无证上岗，新柜员上岗或轮岗、调班，未能及时参加人民银行的培训和考核，未取得人行统一颁发的反假货币资格上岗证书；（4）假币保管不当，有的网点未建立假币保管登记簿，账实未分开，存在一人保管，上缴假币无交接手续或手续不严格。在此同时，各家金融机构普遍反映，假币收缴中存在不少困难，主要矛盾是客户为了维护自己的经济利益与银行依法收缴的对立，原因有三：一是银行为大客户、老客户、亲朋好友办理存现业务中发现假币，如果客户坚持要求退还假币，并以转移资金相威胁，很容易置银行于两难境地，一些银行碍于情面，就会将假币退还客户；二是银行上门、电话予约收款中，发现假币，可能就不收缴，如大型超市、医药卫生、收费站、加油站、个体工商户等现金收入量大的企业，银行视作“黄金”客户，一般实行上门收款服务，但在收缴时，一般不会携带“假币收缴凭证”，因此也不可能依法收缴，除非客户愿意将被发现的假币主动上缴银行，否则
5 银行不会积极主动要求上缴，怕当面得罪而损失客户；三是客户以投诉、影响银行正常工作的吵闹方式甚至于恶言恶语暴力相威胁，银行为了息事宁人，可能将假币退还持有人，检查中，银行反映这种情况比较多，并且发生过持币人纠集数拾人在营业室门前闹事的现象；四是个别弱势群体，如老人、低保户、打工者在银行存款时发现假币，直接影响其生活生存，但由于其现金来源较少并且单一，容易追溯来源，银行为了减少纠葛，也有可能将假币退还持有人。对以上假币收缴中存在的不规范行为及困难，金融机构尚未能引起足够重视，特别是未重视收缴过程中的不规范行为引发的法律后果。一方面，依据《中华人民共和国人民币管理条例》，人民银行可以对金融机构发现假币不收缴的、未按规定程序收缴的、使已收缴的假币又重新流入市场的、发现新版别和一次性发现多张纸币或硬币应该报告而不报告的等行为给予1000元以上5万元以下的罚款（涉及假外币的，处以1000元以下的罚款）。另一方面，假币持有人在利益受损的情况下，可以利用银行收缴假币程序不规范之处提出行政复议和行政诉讼，要求物质赔偿和精神赔偿。前不久，我们在处理一起持币人提出对某银行收缴程序不规范的行政复议，因持币者的家人也在另一个银行工作，知道内部收缴程序上的绪多纰漏，按照《中国人民银行假币收缴、鉴定管理办法》的相关条款，持币人提起行政复议和行政诉讼，银行都会处于被动地位。如果经过法院程序后果可想而知，这不仅仅是末严格执行制度的过失责任所能解决的，可能还要应负行政复议和行政诉讼，如果一旦败诉，其信誉损害是无法用金钱弥补的。
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3、残损币兑换及零钞回收问题，经营理念出现误差 残损人民币兑换及零钞兑换是困扰金融机构的又一焦点问题。金融机构普遍反映，面对大宗火烧、霉烂、鼠咬严重残损人民币和零钞兑换特别是分币时，处理比较困难。一是新的《残缺、污损人民币兑换办法》对严重残损人民币的兑换未作明确规定，二是纸分币和硬分币在实际生活中已不承担流通和支付职能（绝大多数用于银行计息用），清理、包装、保管及账务处理较麻烦，三是兑换属于银行无偿服务范围，其耗时、费力的性质对于银行的工作效率和效益产生负影响。日常工作中人民银行货币金银部门经常接待残币和大宗角币持有者，结果都是银行间相互推诿，以掌握不了标准难以解决为名而推向人行。银行在办理兑换业务主要表现以下几种态度：
1、能够积极办理兑换，此情形属于主流，每年数百万元的残币及数十万元的零钞都是依靠银行存款、兑换回收的。200
5、2006年，支行直接为群众鉴定、确定兑换标准4万余元，另外，每年反假宣传月（周）期间，各银行结合本行实际业务进行咨询，摆滩设点，不计得失、积极兑换残损币，说明绝大部分金融机构履行兑换职责。
2、直接拒绝兑换，此情形在推诿兑换中占绝大多数，涉及6家金融机构25%的营业网点，其中推诿两次以上记录在案的网点有3个，柜员不说明不予兑换的理由，直接要求持币人到别的银行或人民银行兑换。
3、以难以掌握兑换标准及识别真伪为由推诿，此各现象占相当比例，据群众反映，这种情况下的的推诿，银行柜员一般较为忙碌、人手较少，特别在黄金时间，根本无暇顾及，也存在柜员认真接待，但的确无法确定标准及难以辨别真伪的。
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4、只兑换污损的的人民币及残缺票面积较少的人民币，拒绝兑换大宗的霉烂、火烧、鼠咬的残币，直接推向人民银行。
5、降低兑换标准，柜员一般都熟悉兑换办法，但有的故意降低兑换标准，促使持币人主动提出另找银行兑换。据调查和分析，少数金融机构拒绝、推诿兑换的直接原因主要有：一是个别银行的网点认为，兑换残币等业务属于无偿服务范围，基本上不能带来直接效益，并且必须付出较多的时间和人力，成本和效益不成正比，比如处理霉烂的残币需要付出很多精力；二是有的出纳担心所兑换的残币标准太松，稍有不慎，可能因多兑换和少兑换而发生的差错，自己担责任，受批评，产生多一事不如少一事的思想，因为残币兑换标准是按面积计算的，实际兑换中，的确存在不好确定残缺面积而无法确定标准；三是难以保管，由于基层营业网点回收残币数量较少，短期内难以成捆上缴至人民银行，加之残损人民币保管不便、容易继续损坏出现差错而产生慎兑情绪；四是管理处罚措施不到位。国家尚未出台相关行政法规，导致人民银行在检查处罚时缺乏有力的执法依据。
通过对商业银行兑换工作的调查与实际掌握的群众反映的情况，笔者认为，一是残币兑换工作，作为银行存在上述经营理念的偏差，与目前强调服务意识是恪恪不入的；二是各行对柜员的考核制度存在差异，有些行实行首问责任制，将柜员的服务态度、方式等纳入考核之列，有的行实行限时服务，强调办理业务的效率，有些行着重对柜员执行制度情况、业绩进行考核，不同的考核制度，也形成无偿办理兑换业务的不同处理方式，凡对柜员的服务态度作为重要考核内
8 容的银行，发生推诿的现象就较少。
四、人民银行授权的商业银行行使货币真伪鉴定权开展迟缓基本形同虚设，职责履行颇受争议
2000年，按照中国人民银行总行规定，我们对辖区工行、农行、中行、建行四大国有商业银行和农村信用合作社、邮政局进行人民币真、假鉴定授权，并颁发了授权书，时至今日，没有一家银行行使司法鉴定和社会公众要求重新鉴定事例，直接推向人民银行。商业银行履行货币真伪鉴定权形同虚设，出现如此局面，主要原因有：
1、持币人对假币有异议，要求就地银行申请鉴定时，工作人员一般直接提出到人行鉴定，而不会指定到人行授权的其他商业银行。原因在于，商业银行都属于企业，处于平等的经营地位，假如持币人对工行收缴的假币有异议，而工行一般不会指向农行作进一步鉴定，这样会使群众误以为其管理水平和经营能力不如人，有损自身声誉。
2、持币人质疑商业银行的鉴定权威。商业银行的基层网点在收缴假币时，假如向持币人告知到同系统进行鉴定，持币人认为有同行业包庇之嫌疑。另外，对收缴单位提出的到其他行进行鉴定事宜，其鉴定能力和水平直得怀疑。
3、鉴定增加成本，费工、费时，并要承担相应的法律责任，所以各商业银行的本意并非心甘情愿。从我们调查了解的的情况看出，一些被授权的金融机构并不愿意行使鉴定权，主要原因是：一是增加额外负担，被授权的金融机构必须具备胜任鉴定的业务和货币真伪鉴定设备，但现实工作中并非如此，柜员的收付业务已经忙不过来，不
9 可能安下心来去认真完成一笔鉴定事宜；二是增加法律责任风险，鉴定具有法律效力，在鉴定的基础上，对假币实行没收，但没收是一种行政行为，如果鉴定申请人对鉴定行为有异议，提出行政复议或行政诉讼，鉴定机构还应承担相应的法律责任；三是增加过失风险，根据相关规定，如果鉴定机构未能严格依照有关规定行使鉴定权，会受到相应的处罚，如果鉴定失误，会损害鉴定当事行的声誉。
五、解决问题的途径和建议
针对上述存在的问题，应从以下几个方面着重解决：
（一）重新审视撤并发行库的必要性。发行人民币、对流通中人民币实施管理、监督是法律赋予人民银行的一项重要职责。撤销了发行库后，专门的机构不存在了，人员也分流到其它岗位，货币流通管理职责也只能是兼职管理，脱离了货币发行依托的货币流通管理职能是纸上谈兵，缺少制约力和管理力度，起效果要大大地打折扣的，所以，我们认为人民银行不能丢弃货币发行这一主要业务。在条件许可情况下应该恢复支行发行库的运营。
（二）、加强人民币管理知识的法律知识学习和宣传工作。这是金融系统共同职责，人民银行依法发行货币，银行业执行人民币管理规定是依法行事，体现为行为主体的合法性和行为的法律约束，这就要求银行业从事现金收支业务的管理人员和经办人员必需熟悉《中华人民共和国人民币管理条例》的法律知识和《中国人民银行假币收缴、鉴定管理办法》的法规知识，熟练掌握反假技能、熟悉假币收缴程序和残损人民币兑换办法，提高法律意识、责任意识和服务意识。另外，
10 银行执行人民币管理规定必须得到社会公众的大力支持和配合，为此要强化对社会的宣传力度，提高全民知法、守法的意识，发挥其社会监督作用。
（二）强化制度的贯彻落实，解决银行对外支付不宜流通人民币、假币和短款问题。制度是银行安全经营的根本保障，任何一项业务都离不开制度的约束。在出现假币和短款时，制度是解决问题的突破口。投诉个案中，一旦客户对自己取款中发现的假币和短款，大多数人要求查看操作现场的录像资料，银行一旦无法提供，麻烦甚大，乡镇的信用社、邮政储蓄尤为突出。处理过程中，应依据录像资料、柜员及客户共同认可的操作过程进行现场摸拟，确定相关责任。如果柜员未能严格执行制度，存在手工复点或机具不能识别假币的情况，银行应承担责任；如果银行柜面提供点、验钞机具且柜员提示客户取款后进行点、验钞服务，客户未能点、验钞，责任由客户承担。
（三）在假币收缴程序规范化的基础上，实行人性化，以减少与客户之间的纠纷。银行柜面收缴的假币与案件没收的假币区别很大，绝大部分是持币人无意中持有，持币人会对钞票的真伪提出异议，甚至怀疑出纳人员是否换掉钞票。因此，收缴假币既要得到持币人的配合，更要杜绝不规范操作，以免引发法律后果。
1、按程度进行收缴，当出纳发现假币时，必须立即提醒客户，然后在进行收缴凭证的填写内容、主办、复核，假币盖章等收缴事项，最后让持币人在凭证上签字，如持币人不签，应在凭证上注明“持币人拒绝签字”，如持币人强行拿走盖了“假币字样”的假币，出纳人员
11 应及时向公安机关报告，并向当地人民银行说明情况等。
2、收缴中的人性化服务，如告知持币人配合收缴的法律义务和申请鉴定的权利，向客户解释真、假币的特征，以真、假对照为客户上一课，提高辨别真、假币的能力，同时出示自己反假货币上岗资格证书，以证明自己是经过培训上岗的行家里手，这样做，一旦客户对银行收缴假币程序有异议，提出行政复议和行政诉讼时，假币收缴程序的规范化作为物证和你的热情服务可使自己处于主动地位，还可顺利收缴假币，客户也就心甘情愿给予收缴。
（四）、人民币兑换实行逐级管理。无偿兑换残损人民币体现金融机构服务理念，一方面加强对金融机构执行残损币兑换的检查和指导；另一方面，针对兑换中的一些特殊情况制定相应措施。在实际工作中，商业银行的县支行（包括基层所、社）对大宗残损人民币（因保管不慎造成霉烂、火烧、鼠咬等情形）往往把握不准，无法明确兑换标准，这种属于严重残损的人民币，建议设立专门兑换点，派出懂业务的员工受理兑换工作；对于金额特别大的，残损特别严重的，可在人民银行的指导下进行兑换或直接由人民银行指定行兑换。逐级管理的前提是，无论哪家银行的网点受理了残损人民币兑换要求，不得拒绝，兑换过程中的困难由上一级直管部门给予支持或由人行提出处理意见。
（五）无县级发行库的辖区辅币兑换工作，在实际操作中，建议人民银行中心支行适当倾斜，力求调度及时，一是对纸角币、分币的回收实行集中管理，指定一家条件好、实力具备银行的银行兑换回
12 收；二是集中时间办理，全市确定一个时间共同办理，便于银行兑换后及时上缴及账务处理。
（六）取消对县级商业银行、社、邮政局货币真伪的鉴定权，签于目前货币真伪鉴定授权银行在办理货币真伪鉴定基本形同虚设及其弊端，建议取消对商业银行的授权，由当地人民银行各分支行履行货币真伪鉴定，真正体现人民银行鉴定的权威性。若外币鉴定中存在困难，可要求中国银行的外币反假人员协助鉴定。
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