从集体互助到国家救助：农村五保供养制度1956-2009 （安徽财经大学 蚌埠 张宗瑞1 陈晨2 233041）
[摘要] 农村五保供养制度是依据我国国情而独创的一种保障鳏寡孤独残疾人基本生活权益的带有过渡性色彩的社会救助制度。50多年来，随着社会的变迁，农村五保供养制度经历了从1956-2002年的“集体互助”模式到2002年后“国家救助”模式的转变。这种转变是五保供养制度逐步融入现代社会救助制度的转变。考虑到五保制度自身所带有的过渡性色彩和其与农村最低生活保障制度存在制度相似性的问题，该制度的最终走向应被设定为：一个相对独立的综合性补充保障项目。
[关键词] 五保供养制度 集体互助 国家救助 社会救助制度
农村五保供养制度，是符合我国二元社会结构的一种带有过渡性色彩的社会救助制度。该制度设立伊始，国家宏观的政治经济环境是优先发展重工业，政府受国力所限，寄希望于集体经济为农村鳏寡孤独残疾人提供基本生活权益保障，是现代社会救助制度的一种变异。随着宏观政治经济环境的变化，供养制度也实现了从“集体互助”模式到“国家救助”模式的转变。本文在认真回顾五保供养制度的历史沿革和总结其实施过程中出现的波折后，制度走向应被判定为农村最低生活保障制度下的一保障项目。
一、“集体互助”模式向“国家救助”模式转变过程的历史回顾五保制度是针对农村中缺乏或丧失劳动能力、弱、孤、寡、残疾人员，由乡、村两级组织负责向其提供保吃、保穿、保医、保葬和保教等五个方面的援助的一种社会救助制度响的最大的因素是中国农村基本的经济制度、政治与社会管理制度以及国家在农村社会救助、社会福利上的价值取向[2]。随着上述因素的变化，农村五保供养制度也先后经历了1956-2002年的“集体互助”和种不同模式的发展阶段。
（一）1956-2002年的“集体互助”模式阶段农村最低生活保障制度下的 中央农村五保认为其最终的-个相对独立的的综合性补充
没有生活来源的老、年以后的“国家救助”两无依无靠、[1]。对该制度的运作和变迁，影2002 该阶段包括农业合作社和乡镇统筹两个时期，但理论界有的学者认为前述的两个时期应被判定为不同的模式时期，如“1956—1978年主要依靠集体公益金运行，是由生产队或生产大队组织实施的集体供养模式；1979—2001年是以村提留和乡统筹为其经费和实物来源的集体供养模式；”[3]。但从供养责任主体来看，集体在两个时期的供养责任主体地位并未发生实质性改变，据此认为， “集体互助”模式阶段包括农业合作社和乡镇统筹两个时期。
1、农业合作社时期：1956-1979年
国务院于1956年1月以草案的形式发表了《一九五六年到一九六七年全国发展纲要》，同年6月30日，第一届全国人大第三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》，以此为据，农村五保供养制度初步形成。该时期生产队作为供养责任主体，主要运用集体公益金对五保供养人群进行保吃、穿、医、教和保葬。由于受到集体经济水平和政治路线的影响，保障效果不容乐观，甚至在*时期我国部分地区出现过五保工作无人问津的情况。
2、乡镇统筹阶段：1979-2002年
十一届三中全会以后,集体经济对五保制度的保障能力随着家庭联产承包责任制的施行而弱化。为了保证五保制度的连续性，1979年9月,十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展的若干问题的决定》强调:“随着农村集体经济的发展,要逐步办好集体福利事业,使老弱、孤寡、残疾社员、残废军人和烈士军属的生活得到更好的保障。”1980年9月,中共中央在《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》中再次强调“对军烈属、五保户和其他困难户,要有妥善的照顾办法”。1994年1月，国务院颁布了我国第一部关于五保供养工作的专门法规《农村五保供养工作条例》，规定五保供养所需经费和实物，应当从村提留或者乡统筹费中列支，不得重复列支；在有集体经营项目的地方，可以从集体经营的收入、集体企业上交的利润中列支。五保制度从此走上制度化轨道。该时期乡镇通过收取统筹费的形式向五保供养人群提供能够不低于当地村民一般生活水平的保障，总体供养情况不断好转，农村敬老院广泛建立。
（二）自2002年以来的“国家救助”模式阶段
“国家救助”模式是以国家财政供养为主，集体保障，土地保障和社会帮扶为辅的现代社会保障模式。理论界有的学者认为农业税时期的五保制度模式不是完全意义上的“国家救助”模式，如“农业税费改革时期：国家救助作为社区救助的补救（2000年-2006年）”[4]。本文在考虑过农业税及其附加的性质后，认为“国家救助”模式阶段包括2002-2004年农业税时期和2004年以来的后农业税时期。
1、农业税时期：2002-2004年
2000年农村税费改革，安徽试点，2001年扩面，2002年正式实施。税费改革取消了“村提留和乡统筹”农民按一定比例缴纳农业正税和农业税附加。农业附加税用于村干部工资、村办公经费和农村五保供养等支出。从实践来看，此时的农村五保供养面临资金短缺，导致应保未保、敬老院建设滞后和集中供养率低等问题[5]。2005年12月，中共中央、国务院公布了《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》强调要“按照城乡统筹发展的要求,逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入。进一步完善农村‘五保户’供养、特困户的生活救助、灾民补助等社会救助体系。”
2、后农业税时期：2004以来
2004年农业税及其附加取消，2006年1月,国务院发布了新修订的《农村五保供养工作条例》，明确规定,今后五保供养资金在地方人民政府预算中安排。从而在完全意义上把五保供养制度融入了现代社会救助制度。
二、“集体互助”模式向“国家救助”模式转变过程中
出现的波折及其原因分析
“集体互助”模式向“国家救助”模式的转变过程是一个曲折前行的过程。期间出现过多次波折，其中比较具有代表性的波折是70年代末农村经济体制改革后和2002年农村税费改革全面推开后出现的波折。
（一）模式转变过程中出现的两次较具代表性的波折
1、70年代末农村经济体制改革后出现的波折
十一届三中全会以后，随着农村承包责任制的推行，农村经济体制发生变化，集体公益金的保障能力弱化。我国部分地区没有及时调整五保政策，五保户权益受到伤害，生活水平下降。面对这种情况，中共中央先后印发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》、《全国农村工作会议纪要》、《关于制止向农民乱摊派、乱收费的通知》，明确规定各地必须切实保障农村五保对象的生活。但这些文件的印发对实际问题的解决作用不大。直到1994年国务院颁布《农村五保供养公正条例》，才以法规的形式明确五保户所需的实物和经费从村庄提留和乡镇统筹中列支。
2、2002年农村税费改革全面推开后出现的波折
2000年初，中央政府在安徽省进行农村税费改革的全面试点，2002年，农村税费改革试点工作已经在全国20个省份全面展开。五保供养经费和村干部工资、村办公经费等支出由农业税附加负担，解决。表面上看来，供养资金得到了保障，确的界定，财政转移支付制度缺乏规范性，种状况直到2006年，随着新《农村五保供养条例》的正式施行，才得以改变。
（二）两次波折的原因分析
1、国家财力的局限
建国初期，国家优先发展重工业，国家财政对农村社会保障经费投入不足，但农村集体经济却随着人民公社的建立而有所加强，体意外的1成为五保供养制度的供养责任主体。产承包责任制的推行，农村经济体制发生变化，保供养经费投入不足，这种状态一直持续到第一部关于五保供养工作的专门法规《农村五保供养工作条例》所需经费和实物，应当从村提留或者乡统筹费中列支《农村五保供养条例》颁布，国家财政成为五保供养制度的资金来源。
2、制度设计的先天缺陷
农村五保供养制度存在相应法规的缺失和滞后的问题，供养制度实施的依据主要是各省、层次较低，这一局面直到1994后性主要表现在五保制度出现问题后，现，如19世纪70年代，农村经济体制改革直接导致集体公益金的保障能力弱化， 1 农村五保供养制度的供养责任主体应为国家。2 村提留。是承包经营集体土地和其他生产项目的社员和企业向村集体经济组织缴纳的管理费和集体积累。乡统筹费，是指乡（镇）合作经济组织依法向所属单位（包括乡镇、村办企业、联户企业）和农户收取的，用于本乡（镇）范围内的村两级办学（即农村教育事业费附加）路等民办公助事业的款项。通常讲的\"五统筹村道路。
不足时，上级政府通过财政转移的方式来但实际情况却是各级政府责任缺乏明各级政府间出现互相推诿的现象。这 在这种大的时代背景下，集19世纪70年代，随着农村家庭联集体公益金的保障能力弱化，五1994年。1994年国务院颁布了我国，规定五保供养2。2006年2月1日，新的
1956-1994年，五保自治区制定的一些工作试行办法，制度的法律较长时间内都没有切实可行的政策法规出
、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道\"，是指乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡年《农村五保供养制度》的施行才得到改变。滞出现资金缺口，但该问题直到1994年才得到法规层面的解决，该年国务院颁布我国第一部关于五保供养工作的专门法规《农村五保供养工作条例》，明确规定五保供养所需经费和实物，应当从村提留或者乡统筹费中列支。制度属性的判定不明确也是农村五保制度存在的问题，在制度设立初期其属性被判定为集体福利事业，但在具体施行过程中其社会救助属性逐步突显。除此之外，五保供养资金来源几经变化，稳定性差，制度初期保障主体过小也是出现波折的一个重要原因。
三、对农村五保供养制度最终制度走向的思考与讨论
（一）对农村五保供养制度属性的判定分析
农村五保供养制度是带有过渡性色彩的农村社会救助制度。理论界关于五保供养制度属性的争论主要集中在该制度是社会救助还是社会福利，有的学者认为五保供养制度的属性是社会福利，如“即税费改革后，‘村提留、乡统筹’被取消，社会公益事业的资金依赖于上级政府的转移支付。由此，五保供养从集体福利向国家福利转型。”[6]。也有的学者认为其属性为社会救助，如“农村五保制度，是有中国特色的一项社会救助制度”[7]。从五保供养制度的保障水平和层次来看，本文认为该制度应属于社会救助制度。至于其是否带有过渡性色彩，理论界并未出现较深入的研究。但考虑到五保供养制度设立伊始，国家财政缺位、专门法规的滞后3以及供养资金来源多次变化。本文认为农村五保供养制度是带有过渡性色彩的，是在国力有限情况下的对社会救助制度的有益变异。
（二）农村五保供养制度的未来制度发展方向
五保供养制度是我国第一个走上法制化轨道的社会救助项目（1994年《农村五保供养工作条例》施行），并于2006年，随着新的《农村五保供养工作条例》的施行，转变为完全意义上的现代社会救助制度。关于农村五保供养制度的未来走向，理论界主要集中于供养方式的讨论，本文跳出这一讨论范畴，认为由于五保供养制度带有的过渡性色彩，以及其与农村最低生活救助制度具有高度的制度相似性，农村五保供养制度的未来走向应该是逐步融入到农村最低生活保障制度，成为其制度下的一个相对独立的综合性补充保障项目，以农村最低生活保障制度为核心，五保供养项目辅以养老、医保、保教、保吃、保住等救助。
3 1994年1月，国务院才颁布了我国第一部关于五保供养工作的专门法规《农村五保供养工作条例》
参考文献
[1][7]郑功成 社会保障学[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2005 PP280-283 [2]肖林生 农村五保供养制度变迁研究:制度嵌入性的视角[J].东南学术，2009年第3期 [3]宋士云 新中国农村五保供养制度的变迁[J].当代中国史研究，2007年1月
[4]李春根，赖志杰 我国农村五保供养制度：回顾和评述[J].沈阳师范大学学报（社会科学版），2009年第1期
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Mutual aid from the collective to the state: rural five-guarantee system in 1956-2009 (Bengbu, Anhui University of Finance and economics zhang zongrui 233041) Abstract: Five-guarantee system in rural areas is based on China\'s national conditions, and the original one protecting the basic living rights of widows and the needy people with disabilities is a transitional system of social aistance colors.More than 50 years, as China\'s macro-political and economic environment changes, the rural five-guarantee system has experienced the \"collective mutual aistance\" model which starts from 1956 to 2002 and the \"state aid\" model beginning from 2002 until now.This change is a change that the five-guarantee system gradually integrate into the modern social relief systems.Taking the five-guarantee system into account, with its own color and its similarity with the transitional rural minimum living security system,the five-guarantee system should be set into one part of the rural minimum living security system while a relatively independent and comprehensive Supplemental Security part。
Key words: five-guarantee system ； collective mutual； national relief ；Social relief system
