关于农民宅基地退出模式探索及农民权益保护机制构建
调查报告
摘要：为维护农村居民的合法宅基地权益，提升农村宅基地管理水平，促进农村土地节约集约利用，统筹城乡一体化发展，根据中共、省、市相关会议及文件精神，全国已逐步建立农村宅基地退出补偿机制，通过实施易地扶贫搬迁或移民搬迁鼓励有条件的农民放弃农村宅基地，到中心村庄、到城镇、到县城居住，有效统筹推进新型城镇化建设进程，也为旧宅基地腾退复垦和新增户宅基地划拨创造条件。
因此，此时，探索不同类型宅基地有偿使用、退出奖励等制度势在必行，在此基础上，探索建立以激励机制和补偿机制为核心的宅基地退出机制更是迫在眉睫的政治任务和历史使命。
关键词：农村宅基地 退出模式及政策 权益保护
一、农村宅基地退出的背景、模式及治理方式 我国在工业化、城镇化快速发展的进程中，耕地面积日益锐减，严重威胁到国家粮食安全，为此，国务院提出了“十八亿亩”耕地保护红线，依靠占用耕地来满足建设用地需求受到国家层面的制约。面对严格的耕地保护和城镇建设用地供给不足的矛盾，中央政府制定了城乡建设用地增减挂钩政策。由于宅基地承载着农民的庭院农业经营、农民的生存居住保障、低成本的生活方式。在我国社会保障还不健全的背景下，农村宅基地被大部分农民视为最后一道生存保障屏障。
因此，在推进宅基地退出中始终遵循农民“自愿”、“有偿”原则，科学利用原则，统筹推进原则。对于退出的农村宅基地，应当按照“宜耕则耕、宜园则园、宜林则林、宜建则建”的方式合理利用，并优先复垦为耕地。
同时，农村宅基地的退出结合美丽乡村建设、水库移民搬迁、易地扶贫搬迁等工作统筹协调推进，实现退地农民安居乐业。
目前，我县农村宅基地采取无偿、有偿两种方式退出。
（一）对属于下列范围内的农村宅基地实行无偿退出： 1.“一户多宅”的多宅部分；
2.非本集体经济组织成员除继承之外未经批准在农村占用和使用的农村宅基地；
3.其他经集体经济组织或村民事务理事会认定，并经乡镇人民政府审核同意无偿退出的。
（二）对属于下列范围内的农村宅基地实行有偿退出： 1.颁发了农村集体土地使用权证或有其他合法来源手续的；
2.符合“一户一宅”建房条件的；
3.因继承或经依法批准的其它方式在农村占有和使用宅基地，自愿全部退出的；
4.已进城入镇落户自愿全部退出宅基地的; 5.其他经农村集体经济组织或村民事务理事会认定，并经乡镇人民政府审核同意有偿退出的。
二、不同宅基地退出模式下农民权益损益情况分析 尽管探索讨论了很长时间，同时也制定了相关宅基地退出模式和办法，然而，在当前宅基地退出实施过程中，农民作为宅基地退出的主体，其权益并没有得到有效的保护，权益受损问题普遍存在。目前，该问题引起了各级政府高度重视，己经成为影响我国新农村建设与城镇化发展的关键。
因此，研究宅基地退出中农民权益保护问题，无疑对维护农民权益和农村社会稳定，推动工业化、城镇化发展都要重要的意义。
采取农村宅基地退出机制，农民可以在三个方面获益。
（一）有利于农村土地的节约集约利用。大量农村宅基地可利用可发掘的潜力较大，充分利用好农村宅基地资源，拓展农村的用地空间，是缓解经济发展的用地需求与建设用地总量控制这对矛盾的重要途径。 农村宅基地的退出不仅能使荒废的老基地得到复垦，增加了耕地面积，提高土地利用率，同时提高了农民可利用的耕种面积和条件，改善种植种类、耕作方式，提高农民作物产量，增加农民收入。
（二）有利于推进社会主义新农村的建设。新农村建设的进程，真正实现“以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展”的战略目标，就必须大力清理整顿农村宅基地，较好处理农民合法取得的、空置的或多余的宅基地。宅基地退出基地的建立，农村土地进行统一规划，合理布局创造条件。新农村建设是农村的服务体系城市化、消费城市化、居住城市化、就业城市化先决条件，也是实现城乡统筹发展奠定基础。
（三）有利于统筹城乡发展。农村宅基地退出，是统筹城乡发展、推进城乡一体化的重要举措。通过宅基地退出，把分散居住的农民集聚起来，并且能促进农民进城居住和农村土地的流通，促进了城乡资源互动，提升了城市辐射的吸收功能，进一步加快了农村新社区建设步伐。同时也改善和提高了生态环境质量和农民的居住条件，也为农村剩余劳动力向城镇转移创造条件。
农民宅基地退出实现集中居住，极大地改善了农民的住房条件和居住环境，在经济状况、居住状况、保障状况、心理状况等伴随着农民居住方式的改变，都在发生变化，在此过程中农民的经济权益、社会权益、保障权益都不同程度地受损。尤其是经济权益和社会权益受损更严重。
例如，农业收入、非农收入、日常消费支出、人均居住面积、住房结构、住房质量、人均耕地面积、就业机会、社会保险的提供情况、治安状况、卫生状况、交通出行情况、教育设施、医疗设施等方面都存在着不同程度的受损。收入上就不能够得到有效保障，以前在农村可以自己耕种田地，每年可以利用收获的粮食解决日常的生活需要，蔬菜、瓜果基本上都是自给自足，不需要额外的支出；但是，搬迁到集镇或者县城以后，如果没有基本的收入，每天的生活所需就成了大问题，况且县城的消费水平更是明显高于农村，一瓶水、一粒粮全部都要购买，所以没有固定收入的农民在入城后根本无法保障日常生活所需求的开支。
三、不同宅基地退出模式下农民权益受损原因分析 农民权益受损的主要原因有：
1、制度不完善。现行的土地管理法律、法规与政策主要是偏重于对新增宅基地的审批管理，而对闲置宅基地如何退出缺乏具体的实施细则。宅基地置换、复垦、整理政策配套不健全，宅基地所有权主体不明确、农村居民享有的宅基地产权不完善， 尽管现行国家有关政策法规明确提出加大推进宅基地置换、复垦、整理工作，但相关的配套制度建设明显滞后。
2、地方政府的行为缺乏有效的约束和监督。在没有任何约束和监督的情况下，由于自身拥有特权以及身份的多重性，往往会考虑整体性规划建设，未能周全考虑到农民们切身利益和实际生活所遇到的现实困难而致使农民权益受损。农民缺乏维权意识和维权能力。地方政府凭借其政策制定的“优先权”，往往首先抛出实现自身退出收益最大化的方案，然后视农民的反应做出政策调整。在中国现行的政治体制和权力架构下，农民在政治上处于弱势群体的地位，同时由于文化程度低下致使他们维权意识和维权能力不足，造成农民土地权益的受损。
3、宅基地退出机制缺失。现行土地管理法律法规缺失农村宅基地退出机制，很多农民不愿意退出。原因是部分长期在城镇稳定就业且暂时不居住在农村的人员，尽管农村住宅处于空置状态，但是随着年龄增加，因跟随子女生活不变需要回到原农村宅基地，加之退出机制不健全，农民们保留宅基地的观念和意识更加强烈，以防止在退出过程中损害自己的切身利益。
4、管理工作薄弱。农村长期以来没有编制村镇规划，村民建房缺乏村镇规划指导，建房选址随意性较大。其结果是村落内部布局零乱，结构分散。农户退出宅基地以后建房完全失去主动性和选择权，在建房期间连基本的临时住房都难以保证，工期和建房的质量、规划设计不能完全按照自己的意愿和设想进行个性化的随意建造。
四、农村宅基地退出中农民权益保护机制构建和政策建议
农户是宅基地退出的权利和义务主体，所以在建立农村宅基地退出机制时必须在保障农户的合法权益的前提下，引导有条件的农户主动放弃现有的宅基地。 另外，政府在宅基地退出过程中也要起到引导和监督的作用。因此，建立农村宅基地退出机制的设想就是要建立引导农户退出宅基地的引导机制、促进农户主动退出宅基地的激励机制。
（一）引导机制。
引导机制的建立是要在编制好乡镇规划和村级土地利用总体的基础上，结合新农村建设，通过建立农村宅基地流转机制和实施农村宅基地整理、置换、复垦，引导农户退出宅基地。
编制村级土地利用总体规划，建立和完善农村人均用地标准，合理确定宅基地的数量、布局和用地规模。依据土地利用总体规划和村镇建设规划，因地制宜选择新农村建设中心村地址，规划中心村建设，完善中心村配套设施，使之真正成为具有吸引力的农村建设示范村，让农民主动自觉向中心村集中建房。
（二）激励机制。
建立宅基地退出激励机制，要既有利于保护农民的财产的合法权益，又有利于调动农户主动退出多余住宅的积极性。可通过福利政策安排和补偿使农户主动退出宅基地后所享受的福利略大于或不小于宅基地申请及保有的福利，从而激励农户自愿放弃申请宅基地和退出宅基地。
1、建立农村宅基地有偿退出制度。
建立宅基地退出补偿制度，能有效减少农村宅基地的闲置的低效率配置现象；还能盘活农村存量建设用地，为农村新增建房提供存量建设用地，从而减少新占耕地，更能扩大退宅还耕。本着鼓励农民将空闲宅基地退出的理念，制定合理的宅基地补偿标准。对于放弃宅基地的土地使用者，如果在没有住房的，可以在有社会住房保障的条件下为按规定置换住宅；如果在城镇已有住房的，可以按换房的市场价格进行补偿。让退出宅基地的农民在宅基地复垦和房屋拆迁中能得到合理补偿，调动他们的积极性。
2、完善社会保障政策。
建立起农民基本的社会保障体系，解除其后顾之忧，是失地农民实现其身份转变的一个立足点。因此，应尽快把失地农民纳入医疗、失业、养老、最低生活保障等方面的社保机制，及时跟进和落实失地农民的就业等问题，逐步完善我国的社会保障机制。
参考文献：略
