法院体制改革论纲
——法院组织法修改的宏观建议
余文唐
随着司法改革的不断深入，我国现行的法院组织法所存在的弊端也逐渐地显露出来。这些弊端突出地体现在司法地方化、行政化以及官僚化等方面，并且已经严重地妨碍了司法统
一、独立、公正、效率价值的实现。因此，法院组织法应该尽早地予以修改甚至可以说这是刻不容缓的事。而修改的宏观要领，我们认为应当是通过理顺法院的对外关系、上下关系与内部关系，革除司法权力地方化、审判监督行政化和法官级别官僚化等流弊，从而建构司法统
一、审判独立而又符合我国国情、具有自己特色而且能够确保公正与效率工作主题顺利实现的现代化法院体制。
一、理顺对外关系
作为统一行使国家审判权的法院，应当是自成系统而且体现司法权的国家性质。因此，必须理顺其与系统之外相关部门或权力的关系，着力解决司法权力地方化的问题，以使法院能够自主、司法能够统一。基此理念，那种主张法院只管审判，其他的事务重归各级司法行政管理机关辖管的看法显然是不可取的。值得探讨的主要是这样三类改革方案：即“两套法院”方案，“司法区域” 1 方案，“人事财政”方案。这些方案各有可取之处，且各方案中仍存在不同的设计。从总的方面来说，笔者认为方案的最终选择应当是在保证司法能够自主统一的同时考虑我国的政体、国家结构形式以及改革的物质成本与观念上的可接受度。
（一）“两套法院”方案。该方案的要旨是在我国设臵各分三级的中央法院和地方法院，两者互不隶属，但当事人对地方法院的初审判决可以选择向中央上诉法院提出上诉。该方案的优点在于既能在一定程度上抑制地方保护主义对司法的干扰、保障司法的相对统一性，又能发挥中央与地方两方面的积极性、解决司法财政的央地分担问题。然而不可忽视的是，我国的国家结构形式为“单一制”而非如美国那样的“联邦制”，而“单一制”国家的司法权是应当归国家统一拥有的。设臵央地两套法院虽有美国等联邦制国家的经验可供借鉴，但似与我国的国家结构形式不相吻合。而且地方法院仍要受地方政权的直接控制，只要存在地方利益，它们受到地方势力的干扰也就在所难免，因而也就不能确保地方法院独立公正地行使司法审判权。
（二）“司法区域”方案。这一方案主张打破现行地方法院设臵与行政区域相统一的格局，重新划定跨地区的独立司法区域，以此来纠正司法的地方化、排除严重的地方保护对司法的干扰。这种改革对于克服地方化司法而言应该说是彻底性的，但是其改革的物质成本和观念冲击却是巨大的，恐已超出目前我国政权与公众对改革在物质及观念等方面的承受力。而且这种完全与地方政权隔绝的自闭式司法机构设臵，在给司法带来独立的同时也势必使其陷于孤立。在没有地方牵制而上级法院管理又鞭长不及的 2 情况下，甚至可能出现监督的真空化而使下层法院成为“独立王国”，进而导致司法腐败的加剧。
（三）“人事财政”方案。本方案试图通过法院的人事、经费中央化与法院化来克服司法地方化的难题。目前该方案内存在“中央统辖”与“上提一级”等多种设计。笔者主张按照法院事务类别及其重要程度，在人事财政方面采用“中央统辖”与“垂直领导”区别制。具体地说，就是法官职务的任免权与法院经费的预算权由中央统辖；法院其他人员包括法官助理的任免、人事的行政管理、经费的具体开支以及案件执行等其他行政性事务实行法院系统垂直领导；地方党委和人大有权监督法院工作，但这种监督不同于现行的监督，它应当只具有间接效力即通过把监督情况上报和向法院通报而起作用。这种改革的成本比较低廉、政权和公众的接受度也可能较高，同时既能防止司法地方化又不导致司法自闭化，应该说是一种较为可取方案。需要指出的是，这里的“中央统辖”，不仅仅是指最高法院统辖，还包含法官任免、财政预算法定程序所涉的中央党、政和全国人大及其常委会对法院的权力；且系统垂直领导中的法院党组织同样也体现党的领导。因而这种“人事财政”方案并不违反党管干部和人大任免法官的原则。当然，由于我国幅员辽阔，基层法院众多，且其对诉讼案件没有终审权，可以考虑对基层法院的人事财政采取“上提一级”方案或由省级辖管，以减轻中央的负担。
（四）“人事财政”方案还需解决的问题是：实行该方案对法院的院、庭长怎么任免以及最高法院之下的法院应当向谁作工作报告？严格地说，法院的院、庭长职务应该属于行政职务，应当 3 按行政职务的任免程序进行任免。除最高法院外，其下级的法院院、庭长应当在法院行政人员垂直领导的体制下进行而由上一级法院任免。但由于此种行政职务含有对审判工作的管理权力，因而必须兼具法官资格与职务，而法官资格与职务则应以中央统辖（基层法院的依相应的辖管制度进行，下同）的程序先予解决。致于工作报告方面，则可以是下级法院逐级向上级法院报告，最后由最高法院统一向全国人大及其常委会报告。当然，为便于地方人大对法院行使监督权（间接），下级法院院长也应向同级人大通报工作情况，接受人大的质询、评议。
二、理顺上下关系
每个法院都处在法院系统内的一定层级之中，因此理顺上下级法院之间的关系问题是不可回避的。在这方面，需要着重解决的是审判监督的行政化问题。尤其是在法院人事、财政等实行垂直领导的体制下，必须注意避免混淆行政管理上的层级关系与案件审判上的监督关系。
（一）上下级法院之间的关系应当区分为性质各异的三种类型：一是如前所述的法官职务任免权和法院经费预算权在归中央统辖的体制中，应由最高法院行使法官任免审核报请权以及财政经费分配划拨权，其他相关法院在这方面只能是受最高法院委托或指令履行协助收集相关材料及其报送义务，此为中央统辖关系。二是垂直领导关系。该类关系只应限于除中央统辖关系之外的其他人事任免、日常人事管理、经费的具体开支以及司法执行工作等行政性事务范围之内。三是审判监督关系，包括审级监督与再审监督二种。
（二）审级监督在当今的国际立法例主要有三种：第一种是三审终审制，这是绝大多国家所采的立法例；第二种是二审终审制，我国现行的审级制度为此立法例，俄罗斯等为数不多的国家也采此例；第三种是混合终审判，即区分案件的不同类型分别实行一审终审、二审终审和三审终审制，我国解放初期也曾实行这种审级制度。应该说，三种审级制度各有长短，关键在于是否适合各自的国情。根据我国地广人多以及对司法效率的追求等现实情况，笔者的看法是我国还是以保留目前的二审终审制为宜（非讼案件除外）。至于不公正的生效裁判之纠正问题，可以通过改革和完善再审制度予以解决。实际上即使是实行三审终审制的国家，在三审的案件范围和提起条件方面也是有严格的限制的，并非一律三审终审。
（三）再审监督与审级监督均为审判上的监督，要使再审监督具有实效，应当改革现行的以同一法院自审自监为原则的再审体制，改革的方向应为上移一级再审。即再审申请一律向作出生效裁判法院的上一级法院提出，由其审理且为终审；同时与举证时效制度相适应，除因新发现证据的再审外只应当是法律审。这样，一方面能够克服自审自监中的监督虚化和随意性等弊端，保证再审的实效与公正；另一方面也可起到类似于三审终审的一些作用，满足当事人对上级审的欲望而收到息诉服判的良好效果。另外，之所以只限于上一级法院再审而不是现行的只要是上级法院均可指令再审或提审，是为了维护审级秩序，同时也为避免因“指令”而带来的“先定后审”的弊端。
（四）在理顺上下级法院审判监督关系方面，还应当明确规 5 定禁止目前的诸如以业务指导名义批复下级法院在审判方面的请示，以及以案件效率或质量名义的上级法院对下级法院案件的督查、评查等行政化审判监督的实践做法。这些做法实质上是对审判独立理念的严重践踏。更有甚者，现实中还有一种与审判监督的纠错主旨相违背的评查，如专门针对二审改判案件进行评查。这种基于对改判不信任的案件评查，尽管可能收到其他方面的良效，但其在司法导向上所产生的后果却是相当可怕的。它将使二审法官不问是非曲直而更乐意于维持原判。如此必然导致二审虚化，无异于取消二审。只有对此等审判程序外的行政性审判监督和具有约束力的批示明确规定予以禁止，代之以调研性的案件调查和由国家法官学院等非权力机构的咨询指导，才可防止上述不良后果的发生，使上下级法院之间的审判监督关系纳入审判程序而更加符合审判规律。
三、理顺院内关系
一个法院内部不同机构或人员之间的工作关系最为直接也最为经常。因而要建构现代化的法院体制，理顺院内关系就显得格外重要。在院内关系方面，当前普通存在的问题主要有管理机构重复、臃肿，比重过大；审判业务庭的设臵不合理、不规范；合议庭审判的形式化，实际上是在摆样子、走过场。此外，审判序列的等级过多、存在严重的官僚化也是其中的一个较为突出的问题。
（一）应当整合管理机构，降低其比重。具体构想是设臵“一院三委”：（1）院长办公室。由院长直接辖管，成员为副院长。副院长作为院长的工作助手与参谋，直接向院长负责。另外可设1-2 6 名工作人员，处理院长办公室的日常事务。（2）审判管理委员会。由研究室为办事机构，辖管各审判庭以及与审判工作密切相关的执行部门（含法警队）、书记员室。（3）队伍建设委员会。以政治部为办事机构，辖管政工人事、教育培训、纪检监察、宣传信息及材料综合等部门。（4）物质保障委员会。以后勤处为办事机构，辖管财务、装备、档案、文书打印等部门。各委员会由副院长1人任主任，成员为各所辖部门负责人。其中审判管理委员会体量较大，可视情分为并列的审一委和审二委甚至审三委，由前者辖管刑事审判和司法执行。
（二）审判业务部门应当按所辖的案件性质予以拆并或分立。可设立案庭、刑事庭、民事庭、家事庭、商事庭、行政庭，最高法院应另设与专门法院相对应的审判庭。现有的知产庭（民三庭）和一些法院设立的房地产庭、军人家属庭等应当并入相关的审判庭。家事审判与一般民事审判应有诸多差别，比如隐私保密、着重调解、职权取证、处分限制等均是其诉讼程序特质，应当从民事庭中独立出来，并把在审判方式上与其相类似的少年审判纳入该庭。而现有的审监庭，可把其职能分归相应的各其他业务庭而不再单独设臵。基于前述关于再审案件由上一级法院审理的主张，这种再审职能分归各庭的做法，并不会导致“审监合一”。
（三）审判组织形式只应是合议庭和独任庭两种，并且应当大幅度扩大独任庭的适用范围。现行作为法院内部的最高审判组织的审判委员会，其对案件判决行使决定权有悖直接审理、连续审理等审判程序规则，与审判独立原则、公开审判原则以及回避制度也相背离，并且由于其组成成员（委员）上的原因等难保审 7 判公正，也影响审判效率，因而应予以撤销。其原来的一些职能如审判经验的总结等可由研究室行使，与审判相关的重大决策权（并非裁判权）也应归入审判管理委员会及院长办公室。而独任庭的适用范围应该是：除了
一、二审中重大、疑难复杂的案件，再审案件，以及高级法院一审案件和最高法院审理的案件（均为重大案件）外均可适用独任审判。其中的疑难复杂案件需要组成合议庭审判的提请权在于案件主审人，审查决定权在庭长，而是否属重大案件则由审判管理委员会主任决定。当然，这里的独任审判与现行的适用简易程序的独任审判不同，独任庭除简易案件的审理外，对普通案件仍应按照普通程序审理。
（四）在审判序列的官僚等级方面，除了审判委员会外，还表现在庭长列席合议以及庭长、分管院长对法律文书的审查签发，新近又多了一层选任的审判长。这些做法均有悖于法官审判独立原则，应该通过建立法官与法官助理分离并且只有法官可以审判案件的制度，统统予以废止并作出明确的禁止性规定。此外，现行法官法规定的法官等级，以及法院组织法中的关于院长、庭长参加合议庭的应由院、庭长担任审判长的规定，均含有浓重的官僚色调，导致合议庭审案中的法官不平等。笔者对此的主张是，同一层级的法官可以有行政职务上的级别差异，而在法官等级上应当是一样的；在合议庭审案中应当是谁主审谁为审判长。如此才能真正做到在审判案件的过程中“法官之上除法律之外无上司”。
为叙述方便，上面主要就普通法院系列的体制改革进行探讨，而我国的法院存在统辖于最高法院的普通法院与专门法院两大系 8 统。对于专门法院的体制改革笔者的建议为：一是专门法院应当都如军事法院设立专门高级法院；二是专门法院除军事法院外，不应由其所在的行政机关（地方或系统）辖管，以保证司法权的统一；三是目前尚不宜设立宪法法院，因为根据现行宪法的规定，法院只能在涉及宪法的司法适用方面有所作为，无权进行违宪审查，即使将来有此项权力，也只应由最高法院统一行使；四是行政审判由于案件数不多，也尚无把普通法院中的行政庭分离出来设立行政法院的必要，倒是应当借鉴美国的做法设立专门的贸易法院来专辖涉外贸易案件兼辖其他涉外民事案件的审判。
[作者单位：福建省莆田市中级人民法院] 9
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