目
录
摘要„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„（1）
一、乡镇政府行政管理体制改革存在的主要问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„（2）
（一）税费改革的目的„„„„„„„„„„„„„„„„„„（2）
（二）建设社会主义新农村的背景„„„„„„„„„„„„„（2）
二、乡镇政府行政管理体制改革存在的问题„„„„„„„„„（3） (一)乡镇政府职能存在的主要问题„„„„„„„„„„„„„（3） (二) 乡镇政府法定职权的缺失„„„„„„„„„„„„„„（3） (三)乡镇政府职能履行面临的主要问题„„„„„„„„„„„（4） (四)乡镇政府提供给农村的公共产品短缺„„„„„„„„„„（4） (五)乡镇政府财政危机的严重性„„„„„„„„„„„„„„（5）
三、乡镇政府行政管理体制改革的现状及对策„„„„„„„„（6） (一)乡镇政府要更新管理理念„„„„„„„„„„„„„„„（6） (二)乡镇政府要合理划分事权„„„„„„„„„„„„„„„（7） (三) 乡镇政府要理顺财税管理体制„„„„„„„„„„„„（7）
（四）不断推进乡镇政府行政管理体制改革„„„„„„„„„（8） 参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(11)
浅谈乡镇政府行政管理体制改革
【摘要】随着我国经济的快速发展，农村的农业税费已经取消，农民工大量进城务工，使得农村的经济与文化生活发生了巨大的变化，乡镇政府行政管理体制改革能否妥善解决关系到我国能否建设社会主义新农村。本文通过对我国乡镇政府行政管理体制改革进行深入的分析，探索乡镇政府行政管理体制改革的目标。文章首先分析我国当前乡镇政府行政管理体制改革存在主要问题及原因，接着分析我国乡镇政府行政管理体制改革存在的问题，然后探讨我国乡镇政府行政管理体制改革的现状及对策。要解决我国乡镇政府行政管理体制改革所出现的问题,必须规范我国乡镇政府行政管理体制改革。
【关键词】乡镇
行政管理
体制改革
乡镇政府是我国行政管理体制中最低层次的地方政权组织机构，但乡镇政府在我国行政管理体制改革中占有重要地位，它与广大农民群众有着密切的联系。农业、农村和农民的“三农”问题是关系到我国经济的发展的重要问题，它对乡镇政府的行政管理体制提出了新的要求。如何适应新形势发展的需要，提高乡镇政府的公共管理水平，建设社会主义新农村，是当前最迫切需要解决的问题。
我国是一个农业大国，农业、农村和农民的“三农”问题是关系改革开放和现代化建设的重大问题。党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，全面体现了新形势下农村政治、经济、文化和社会发展的要求。如何建设社会主义新农村是一项系统而伟大的社会工程，需要各级政府的大力支持。但当前农村取消农业税使乡镇政府财政收入更加困难，以致一些乡镇政府几乎不能正常运转，作为一名乡镇工作人员，对此深有体会。乡镇政府行政管理作为最基层的行政管理，具有不完整性、直接性和执行性等特点。由于这些特点与我国实行市场经济体制的新形势不相适应，完全暴露了当前我国乡镇政府行政管理体制中存在的突出问题，主要表现在：职能行
1
使偏差、法定职权缺失、公共产品供给短缺、职能界定不够明晰、财政危机的严重性和普遍性等等。
一、乡镇政府行政管理体制改革存在的主要问题
我国免除农村的农业税费与逐步深入建设社会主义新农村，使得农村各项工作发生了巨大的变化，对乡镇政府也提出了一系列新的挑战。
（一）税费改革的目的
乡镇政府行政管理体制改革的基本目的是为了减轻农民的负担。农业税费取消以后，乡镇政府从过去直接下乡催收税费的工作中得以解脱，但由于旧体制中机制运行的惯性作用，加之改革成本投入不足，税费改革完全暴露了农村许多深层次的问题和矛盾。乡镇政府管理职能还没有摆脱出计划经济的影子，导致乡镇政府无所不包，无所不管。乡镇政府机构臃肿导致办事效率不高，随之而来的是乡镇政府财政的短缺，乡镇政府债务无力偿还，导致我国农村基础设施建设滞后的原因。因此，乡镇政府配合税费改革的同时要进行乡镇政府综合配套改革，还要处理好农村公共基础设施建设等问题。
（二）建设社会主义新农村的背景
自从我国改革开放以来，农村经济和农业生产取得了巨大的成就，农民的生存和温饱问题已基本解决。目前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的和谐发展阶段，初步具备了加大对农村和农业支持保护的条件和能力。但农村的精神文明、民主政治建设和社会事业等方面却相对滞后，这已经明显制约着农村经济的发展，制约着全面
2
建设小康社会的进程。因此，党中央在十六届五中全会上作出了如何加快建设社会主义新农村的重大战略举措。乡镇政府系统有效的实质性改革将对统筹城乡发展、建设社会主义新农村的前景产生重大的影响，因此，乡镇政府必须在反思已有实践与理论的基础上再探讨新时期改革的方向问题。
二、乡镇政府行政管理体制改革存在的问题
乡镇政府行政管理体制改革为我国农村经济的发展作出了重要的贡献，但是随着农村经济的发展和各项改革的不断深入，特别是农村税费改革以及社会主义新农村建设工程的实施，我国乡镇政府行政管理体制还存在着许多的弊端，这些弊端严重地阻碍我国乡镇政府职能的发展，影响了我国社会主义新农村建设工程的实施。
(一)乡镇政府职能存在的主要问题
当前大部分乡镇政府的工作千头万绪，在实施公共管理过程中遇到了许多的问题。只要有事情发生，就有乡镇政府来承担责任，乡镇政府成了万能的政府。此外，市政府对农村工作作出的有关决定或政策，市政府经常下派临时性任务，使得乡镇政府的公共管理职能有很大的随机性，造成乡镇政府职能错位。
(二) 乡镇政府法定职权的缺失
乡镇政府的法定职权和机构设置应具备自主性、完整性和自治性。但乡镇政府的政权在实际运作过程中，其很多职能部门只是市政府职能部门在乡镇政府设立的派出机构。这些权力性职能部门被从乡镇政府行政隶属关系中分离出去，必然造成乡镇政府职能被分解，拥
3
有的行政权力和手段受到限制，在乡镇政府工作中造成部门与部门之间的不配合和不协调。因此，削弱了乡镇政府职能，导致其履行公共服务职能水平降低。
(三)乡镇政府职能履行面临的主要问题
乡镇政府对乡镇卫生、文化、教育、经济及各项社会事业的发展，负有服务、协调、指导、规划的责任，但当前我国乡镇政府还存在着计划经济条件下的管理方式，已超出自身的职责范围。比如说乡镇政府干预过多，直接插手生产经济活动，有的部门运用行政权力介入竞争性领域。大部分乡镇干部给上级机关办事，依靠上级的指标工作，未能认真履行好所应承担的公共职责。此外，乡镇政府不具有行政执法主体资格，但在涉及计划生育、征地拆迁、农业税征收等问题，单纯依靠上级政府职能部门无力完成，于是上级政府便以领导讲话或文件等形式，责令要求乡镇政府完成下达的任务。在这种压力下，乡镇政府为了完成上级政府下达的任务，不惜一切代价使用不规范的公共权力手段，导致违法执法、越权执法等现象时有发生，从而破坏干群关系，严重影响乡镇政府的形象和威信，降低了乡镇政府的公信力。
(四)乡镇政府提供给农村的公共产品短缺
乡镇政府是农村公共产品的主要提供者，也是政府职能的重要体现，但由于过去以农补工政策等诸多因素的影响，使得我国农民急需的一些公共产品供给严重不足。主要表现有以下几点：
1、公共基础设施建设与农民生产生活和农村经济发展的需要不能相适应。有不少地方农村公路睛通雨阻，路况较差，大部分地区人
4
畜饮水困难，基本生活无法保障。同时，由于农田水利基础设施老化失修，导致抵御自然灾害的能力不断减弱。因过度砍伐和不合理的开采建设导致水土的流失，从而引发了许多洪涝灾害、泥石流、农田被毁等问题。
2、当今农村义务教育的现状不容乐观。近几年，农村税费改革试点工作取得了显著成效。由于在农村贫困地区试行义务教育“一费制”，使当地农民的教育费用负担有所减轻，但目前义务教育费用较高，农民根本无法接受。此外，农村教师队伍的建设令人担忧，大多数小学的骨干教师由于工资、住房等原因，从而选择离开教学岗位，因此，农村教师队伍难以形成，导致教学质量下降。
3、社会保障体系陷入困境。目前农村社会保障仍是我国社会保障体系中最薄弱的一个环节，虽然各级政府采取各种各样的措施，比如说农村低保、优抚安置、教育救助、五保户供养等，但目前医疗保险和农村低保只在一些地方起步，农村社会保障的覆盖面还很低，根本解决不了农村贫困的现状。
4、农村推广机构处于瘫痪的状态。农业推广体系不够完善和推广资金投入不足，严重制约着推广进程。基层推广队伍中整体知识水平较低，而且对现代农业新技术的操作能力和熟悉程度不够，从而影响了农业新品种、新技术的推广应用，根本无法适应当前现代高效农业发展的需求。
(五)乡镇政府财政危机的严重性
乡镇政府的负债和财政赤字是全国性的焦点问题，在不发达的地
5
区极其严重，有些乡镇政府已经影响到基层政权的稳定，已经出现难以支撑政府部门有效运作的困境。经济落后是造成乡镇政府负债的根本原因。
1、乡镇政府预算管理中支出过高。乡镇政府的预算形同虚设，普遍缺乏预算意识，缺乏降低成本的激励机制，在管理效率和效益上考虑较少。很多乡镇政府公务消费如迎来送往的通讯费、接待费、交通费、干部培训费等支出较高。乡镇干部在追求个人利益过程中导致行为的失范，挤占乡镇政府财政的公共支出。
2、乡镇政府财政职责过重。乡镇政府的财政能力减弱，但承担的各种公共服务、管理事务并没有减少，许多本来应该由中央、省、市承担的公共产品和服务都由乡镇政府来承担了，而乡镇政府在财政分成方面又处于极为不利的地位，难免造成乡镇政府财政的困难。社会救济是带有收入分配性质的职能，属于全国性公共产品，本应该由中央政府承担。但完全依靠乡镇政府的财力为农村提供良好的公共产品是根本办不到的。
三、乡镇政府行政管理体制改革的现状及对策
乡镇政府既承担着建设社会主义新农村的各种任务，又承担着贯彻落实党和国家方针政策的任务。当前乡镇政府行政管理存在的问题已经严重地影响了社会主义新农村建设，因此，要完善乡镇政府行政管理体制具有重要的意义。
(一)乡镇政府要更新管理理念
乡镇政府的合法性建立在两个条件的基础之上：一是人民对政治
6
权威的服从。二是乡镇政府决策必须体现大多数人的意志。乡镇政府工作人员必须树立正确的政府管理理念，摆正自己与群众的关系，正确对待手中的职权，由包揽一切的全能管理转变到满足社会公共需要的公共管理，由直接管理转变到间接管理,确立现代公共管理的思维模式和管理模式,从而更大限度地谋求社会公共利益。
(二)乡镇政府要合理划分事权
从我国乡镇政府的社会发展的实际情况来看，乡镇政府必须提供公共产品，主要包括公共生产服务产品、公共生活服务产品、公共安全产品、社会发展产品和管理服务产品等。因此，现阶段乡镇政府应当承担的主要职能是：直接提供公共安全产品中的环境治理、防病减灾、公共治安等，公共生活服务产品中的公共卫生，公共生产服务产品中的公共土地、水利设施、科技信息服务等，以及社会发展产品、公共管理服务产品。这些产品中有的是跨地域性或全国性的公共产品，比如说环境治理、水利设施、防病减灾、社会发展产品、公共管理服务产品等，中央、省、市应通过专项转移支付的政策作保障，委托乡镇政府提供，以确保提供的有效性。其他产品则可由中央、省、市政府及职能部门提供，或通过市场化、民营化的形式提供。市级以上政府应强化对农村公共产品的投入，切实解决公共服务的城乡失衡的问题，弥补历史的欠帐。
(三) 乡镇政府要理顺财税管理体制
社会主义市场经济要求乡镇政府建立公共财政制度。作为乡镇政府，必须建立健全独立的乡镇政府财政管理体制。一要完善分税制。
7
按照财权和事权相对称的原则，进一步规范分税制。适当扩大乡镇政府的税权，以增强乡镇政府组织财政收入的能力。二要加大财政转移支付的力度。从目前我国农村的状况来看，如果没有上级政府的转移支付，要依靠乡镇政府的财力为农村提供良好的公共服务是根本办不到的。要通过理顺财税管理体制，使农村公共产品供给由以农民为主转移到以政府为主，缩小城乡差距，统筹城乡发展。三要调整预算编制方法，健全支出监控新机制。要实行综合的财政预算，把乡镇政府的各种收入统一纳入财政管理，细化支出预算编制，强化预算的约束力，提高预算的管理水平。
（四）不断推进乡镇政府行政管理体制改革
乡镇政府机构改革后，工作运转机制需要重新确立，要重视各个部门的实用功能，从而强化乡镇政府公共服务、维护稳定和社会管理的职能，建立高效运转、管理规范的新型运作机制。一是建立统一的科学民主决策机制，明确党政职责。确定乡镇政府的最高决策机构是乡镇党委会，乡镇政府所有的重大事项均由乡镇党委会决策，镇委书记在抓全面工作的基础上，侧重抓计划生育、党务和维护社会稳定的工作；镇长在主持乡镇政府全面工作的基础上，侧重抓财源建设、发展经济和社会服务工作。二是建立乡镇干部新的工作责任制。镇领导干部要明确职责，明确工作任务，明确职权范围，做到人人有事干、事事有人干，每项工作明确第一责任人，体现利、责、权相一致的原则。三是建立重点工作目标管理考核的激励机制。市政府要确立十项重点工作分解到各个乡镇政府，市委、市政府与乡镇政府签订目标管
8
理责任状，而乡镇政府又将其重点工作分解到每一个乡镇干部，同时实行职责挂钩的责任追究制度，结合乡镇干部的工作目标和岗位职责，进行严格考核。建立正确的干部导向机制，对业绩突出的乡镇干部给予提拨、奖励、表彰重用。从而使乡镇政府工作效率提高、合力增强、思路清晰，从而农村经济和社会事业得到全面的发展。强化管理，提高效率，把提升服务水平、转变乡镇政府职能作为乡镇机构改革的出发点和落脚点。
推进乡镇政府行政管理体制改革，必须遵循务实管用、积极稳妥、循序渐进的原则，以有利于管理、提高行政效率、促进经济社会的发展、提高服务质量为根本目的，并结合自身实际来进行。根据上述原则和目标，应从合理设置乡镇政府党政机构、合理划分乡镇政府行政区划、合理划分乡镇政府行政职能、加强乡镇政府机构编制管理、整合乡镇政府行政资源、建立健全科学民主的管理决策机制、压缩乡镇政府财政供养人员降低行政成本等方面入手，推进乡镇政府行政管理体制改革。乡镇政府行政管理体制的改革，要着眼于建设社会主义新农村的进程，形成有利于转变经济增长方式，促进全面协调可持续发展的机制。这是一项政策性和政治性都很强的工作，必须大胆创新，从实际出发，在实践中大胆探索，积极稳妥地前进。
社会主义新农村建设是一项系统工程，具有复杂性和长期性。乡镇政府不仅是社会主义新农村建设政策的实施者，又是社会主义新农村建设的组织者和引导者。因此，乡镇政府行政管理是一个较长时期的工程，需要多方面的共同努力。因此，要全面推进农村综合改革，
9
必须巩固和发展税费改革的成果。农村综合改革的重点，是推进乡镇政府机构、农村义务教育管理和乡镇政府财政管理体制改革，逐步建立精干高效的行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度。
10
参考文献：
1、徐旭川：《公共财政体制框架下的乡镇政府职能转变》，农村财政与财务，2005。
2、李燕华：《我国乡镇政府负债的成因》，统计与决策，2007。
3、寇凤超：《深化乡镇行政管理体制改革的思路与对策》，集团经济研究, 2006。
4、包宗顺、徐志明：《乡镇财政的困境与解困对策》，农业经济问题.，2006。
5、夏永祥、邵华：《转变乡镇政府职能与机构改革》，农村经济问题.，2006。
6、左 然：《乡镇行政管理体制需创新》，瞭望新闻周刊，2006。
