国企改革再定位的思考
2013-11-07 14:16 来源： 价值中国 作者： 卫祥云
据报载，由国资委牵头草拟的《深化国有企业改革指导意见》已基本成型。该意见将“明确国有企业改革的路线图，还会对国有企业进行分类，实行分类指导，并结合其所处行业特点推进改革，在战略定位的基础上形成新的国资监管体系，设定推进改革的时间表。”
当华夏时报某记者向国资委求证时，国资委相关人士回复称“并不了解改革方案最近进展情况”，并同时表示：国有企业改革指导意见不是一个单项方案，不仅涉及到国资委各个司局，还涉及到其他部委。由此看来，国企改革的许多问题确实需要国家高层和政府有关部门认真做好顶层设计了。同时，也需要认真吸收政府研究机构和民间智库的理性建议。而不是由目前的国资委搞一个指导意见就能够解决的。 国有企业从1979年国务院宣布扩大企业自主权开始，至今已有24个年头。从起初的“自主经营，自负盈亏”，到1993年十四届三中全会正式提出建立现代企业制度，把产权关系明晰作为现代企业制度的第一特征，国有企业改革思路经历了又一次飞跃，也为国有企业的深化改革奠定了基础。
1996年，由国务院前总理朱镕基主导的国有企业“抓大放小”改革，则是国有企业调整战略布局的重大改革。通过改革，一大批亏损、甚至资不抵债的国有中小企业退出市场，尤其是竞争性领域的国有企业大面积退出；虽然其间不免国有资产流失和一大批老职工付出了改革的代价，但这是不得已的被动选择，亦是顺应时势和潮流的正确决择。现在看来，如果不是当时的审时度势，今天将交更多的学费或付出更加高昂的代价。
国有企业改革最后阶段的起点应该是2012年国家发改委发布的“十二五”发展规划，规划中明确提出对国有企业进行分类改革，按照“公益性与竞争性”的原则进行分类管理。我认为这句话具有四两拨千斤的作用，即牵住了国有企业改革的牛鼻子。因此，我曾发表多篇论文并出专著阐述“国企改革新思路”。提出国有企业应该分为公益性、自然垄断性和竞争性三个领域，认为“国有企业的分类管理应该成为国企改革的基本思路”，并明确提出“国有企业必须退出竞争性领域”。当然，退出的时间和路径可具体分析和研究，前提是在广泛征求各方意见的基础上，认真做好顶层设计。
最近，国企改革确实再度成为舆论关注的焦点，也引起了政府主管部门和广大学者及经济学家的广泛讨论。我在对此现象感到高兴的同时，认为有必要对国企改革的再定位问题阐述一点观点和看法，以引起关心国企改革的同仁们和专家、学者的认真思考并提出理性的改革建议和意见。
一、关于国有企业改革目标的四个维度问题。
部分业内人士和经济学者认为国有企业有四个维度的目标：一是作为一般企业的目标，即绝大多数的国有企业都应该是真正的企业，即自主经营、自负盈亏，以盈利为经营目标。要达到这个目标就必须建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，使企业有活力和创新能力。二是作为国有企业的目标。即国有企业的主要任务是提供公共产品和服务，包括国防产品、基础设施、社会保障、基础研发活动等。三是作为社会主义企业的目标，即国有企业改革应该达到分配合理、职工收入差距不大、民主管理、保障职工权利、企业盈利和全民共享等要求。四是作为社会主义初级阶段国有企业的目标，即既要表现在发展生产力上，在改进经营管理、促进技术进步上起到表率作用，也要表现在社会主义的发展方向上，在合理分配、民主管理、承担社会责任上起到模范作用，并引导其他企业逐步增加社会主义因素。
从以上关于国企改革目标的四个维度的主要精神和内容来看，显然是经济学者的一厢情愿和美好愿望而已。如果是针对某国有企业而言，四个维度具有不可置疑的正确性。但如果作为国有企业改革的再定位而言，按照这四个维度改革后的国有企业一定会成为“四不像”，在实践中也难以具体实施和操作。无法指导国有企业的进一步深化改革。
二、关于国有企业分类管理与改革的问题。
从2011年起，国资委陆续派出8个工作组赴央企调研，涉及到央企改革重组52个课题，参与调研的人员来自社会各个方面，不仅有国资委的官员，也有政府智库的专家和研究人员及法律界人士。
国资委副主任邵宁曾提出将国企分为“功能性”和“竞争性”两种类型。“十二五”规划中将国企明确为“公益性”和“竞争性”。而我提出的观点应该是三个类型：即公益性、自然垄断性和竞争性；其理由是“自然垄断性国有企业”是客观存在，与公益性目标有重合的地方，但不完全一致，因此应该单列为一类有利于分类改革。在国企分类改革上，广东省已先行一步，把国有企业分为竞争性和准公共性两大类。以上三种分类方法，虽表述不大相同，但实质并无大的差别。实际上，功能性、公益性两种叫法必然包括自然资源垄断性国有企业；而准公共性也必然包括公益性和自然资源垄断性国有企业。因此，关于国有企业的分类虽然有各种建议和意见，但“殊途同归”，分歧不大，只是需要进一步研究准确表达而已。
据说，参与国资委指导意见讨论的人士提议将现有国有企业分为四类。即公益性、竞争性两类有其合理性，且与国家“十二五”发展规划相一致。而所谓的公益为主、市场为辅或市场为主、公益为辅两类则非驴非马，存在着较大的不确定性。如果是这样分类，还不如“十二五”规划中的表述更为合理，更利于具体改革目标和措施的实施。我们应该明确的是提出国有企业分类管理，不是为了分类而分类，分类只是手段，目的是通过分类对症下药，提出更有针对性的改革措施和办法，而不能把手段当作目的。
三、关于国有企业退出竞争性领域的问题。
国有企业退出竞争性领域的问题，本是一个无需争议的问题。
中共十五大和十五届四中全会早已提出“有进有退”的国企改革战略方针，而改革开放的实践和国有企业脱困的现实也无疑证明了国有企业退出竞争性领域的正确性。
虽然，目前我国仍有三分之二的国有企业和40%的国有资产分布在一般加工生产行业和商贸服务行业，但这不是继续留在竞争性行业的理由。根据国务院发展研究中心张文魁研究员的研究表明：过去几年，国有企业在营业收入、营业利润、总资产、净资产等方面的增值速度，都远不如私营企业；国有企业的市场表现远不如民营企业和外资企业，其效益指标也远逊于民营企业。我也计算过国有企业和民营企业的资产利润率，两者相比至少相差50%。
目前，对于国有企业不应该彻底退出竞争性领域主要观点有三。一是个别竞争性领域的国有企业还有利润；二是全部退出竞争性领域可能会引起经济社会混乱；三是给外资企业乘虚而入的机会。殊不知，这不过是“半夜看三国，替古人担忧”之虑。针对上述三个观点我的意见是：一是目前个别企业有利润不等于今后会有好的发展，个别不能代表一般；二是全部退出竞争性领域是一个较长时期的战略决择，可以设计退出的时机和路线图；三是盲目认为国内民营企业竞争不过国外私营企业的观点经不起推敲，存在崇洋媚外之嫌；不给国内民营企业的机会何以判断其竞争力不如外企呢？
国资委副主任邵宁在谈到分类推进国有企业改革时提出：“对竞争性国企而言，需要依托资本市场进行公众公司改革，它们的最终体制模式将是干干净净的公众公司，完全按照资本市场的要求和规划运行。”邵副主任讲得很好，但国企改革的实践证明，要做到“干干净净的公众公司”谈何容易？举目四望，环顾全球，还真难找到在竞争性领域搞得好的国有企业。再看看国内上市公司，信手拈来真不乏在竞争性领域造假的国有企业。如果说过去部分国有企业靠行政垄断、价格保护、贷款优先和官商勾结还能够得以存活的话，今后难道还要让这些企业继续拿国有资产交学费，重复“捣乱、失败，再捣乱、再失败，直至灭亡”的老路吗？难道“过去的路已经错”，今后还要再错十年、二十年吗？难道国企脱困的历史教训还不够深刻吗？
当然，关于国有企业退出竞争性领域的问题，我认为有主动退出和被动退出两种退出方式。如果说，过去我国国有企业的大面积退出是不得已的被动退出，现在则已经有些“好了伤疤忘了疼”。因此，我们现在是应该明确主动退出的时候了，因为我们实在找不到国有企业在竞争性领域存在与扩张的好处是什么？当然，退出的方式方法和时机要认真做好顶层设计，分步实施，逐步解决。
四、关于国资委的再定位问题。
国资委是国务院委托的对国有资产进行监督与管理的特设机构，是在产权所有人缺位的情况下，代表国家对国有企业的生产经营与改革进行管理和指导。在现行的管理体制中，国资委既代表政府履行出资人职责，是国有企业出资的股东（部分国有企业资产）；也履行国务院“直属特设机构”的行政管理职能。所以，新任国资委主任蒋洁敏提出理直气壮地壮大国有经济没有错，保增长也无可非议，符合“屁股指挥脑袋”之原则。因此，在没有建立“国民权益基金”前，国资委实际上承担了不能承受之重。国有资产的保值增值和深化改革双重任务使国资委步履维艰，负重前行。况且，金融证券类国企和文化类国企等领域还未纳入国资委统一出资和管理。这都是国企改革再定位需要认真研究解决的问题和新课题。
