关于涉及环保、消防前置审批 个人独资企业的调研报告
刁镇工商所
一、目前存在的问题
（一）需要提交环保和消防的行业多、不具体。因上级没有一个明文的规定哪些行业必须要办消防和环保前臵，从而使基层局、所在具体办理个人独资企业登记注册中对哪些行业需要提供消防和环保掌握不准。在实际工作中，基层所因个人独资企业注册登记工作向上级工商部门请示的问题中，80%都是关于前臵许可的问题，而当前前臵许可中有一大部分是提供环评手续和消防验收合格手续的。
（二）环保和消防审批许可“关卡”多。按照前期市局培训要求，大部分加工类企业和网吧申请人在到工商机关申请登记注册时，必须提交消防或者环保部门的环评手续和消防验收合格手续。根据国家工商总局《企业登记程序规定》第七条第二款规定：“涉及法律、行政法规和国务院发布的决定确定的企业登记前臵许可项目的，申请人应当提交法定形式的许可证件或者批准文件”。像从事网吧经营，从名称预先核准开始，到申领营业执照正式营业，要跑环保、消防、公安等多个行政部门进行审批。由于每个行政部门都有各自的办事程序、条件，每一个部门、每一个程序都有“否决权”，导致行政许可环节多，审批时间长。尽管各有关部门依法积
1 极办理，但对经营者来讲，申办证照是一个繁琐甚至漫长的过程。有的个人独资企业性质的网吧在年检期间提供年检材料时，消防许可和网络文化经营许可等证件已超期，导致年检无法正常办理。
（三）在前臵审批条件诸多限制的高门槛之下，证照难办催生造就了一批难以通过行政审批的无证照经营户以及无证照经营行为。无照经营不仅仅局限于贫困人群或外来打工一族，就连一些有着一定资金实力的经营者，也常常在行政审批部门有意无意的不予审批通过之下显示无奈之态，不得不违心地无照经营。“不是我们不想办理营业执照、许可证，而是有许多前臵审批程序走不通”，许多企业这样叫苦连天。其实，就目前而言，工商部门的注册登记项目还比较好办，难办的是环评和消防等前臵审批条件，办不下来，就无法去工商部门办理营业执照，就不得不无证照经营、无许可证生产。也许有人会说，办不下来就不要开工经营、生产。但情况往往是这样的：生产经营项目已经谈好，定单也已经签好，员工也已经雇好，谁想到生产经营证照行政审批这么难办。当前在实际操作层面上，环保部门的审批分为三个层次：环评报告、环评许可和环评证明。据办理个人独资企业的申请人讲，办环评报告没有个
2、3万的资金和半年的时间很难办下来，环评许可和环评证明也需要托关系才能办理。例如，辖区内的1个机械加工厂，厂房租好了，员工也
2 已经到位，在办理环境评价时确迟迟办不下来，不是环保部门的工作人员忙就是环境不达标，致使执照也一直无法办理，上万元的订单因为没有营业手续而无法签合同。
（四）工商部门与环保、消防等前臵审批部门间缺乏沟通。长期以来，各行政审查、审批部门各自为政，缺乏必要的沟通联系，已经带来了实际工作的很多不便。一是前臵审批手续的格式问题。像食品流通许可证、煤炭经营许可证等以证照格式出具的前臵手续大家都能正确理解、掌握，但像环评报告和消防验收合格等前臵审批手续基层注册人员大都不知道有没有固定格式，什么样的手续有效。例如，机械加工类的生产企业，在办理执照前需要提供环评报告或者环评许可，但是提供哪种格式的许可却没有一个明确的标准；二是有些环评证明核定的经营范围较为笼统，与工商部门登记用国民经济目录中的表述不同，基层人员非常困惑依据类似的前臵许可，经营范围如何确定。三是前臵有效期问题。法律规定，作为前臵的批准文件应当在批准之日起一个月内办理注册登记手续。但在实际工作中，很多行业的前臵审批部门多、程序多、环节多，另外，新成立企业大多不了解这一规定，到工商部门申请注册时，往往超过前臵手续批准一个月的期限。四是哪一级前臵审批有效问题。不同的企业规模对前臵审批的要求也就不同，比如说环评手续，有的企业县环保局出具即可，有的需要市环保局出具，也有的需要省
3 环保局审批，基层人员对此无从了解。
（五）法律转圈的问题。依据工商部门的规定，新建、改扩建项目必须有环保部门出具的环评手续，但企业到环保部门办理环评手续时，环保部门告知企业需要先到发改委立项，而发改委的规定是批准项目立项必须以工商部门核发的营业执照为前提。三个部门的规定划成一个圆，无法办理，而以办理营业执照为最终目的的企业却将责任完全记到了工商部门工商部门身上。
二、存在问题的原因
（一）工商登记与行政审批存在体制性矛盾。在目前国家经济政策下，政府及其部门通过发挥宏观调控和市场机制的双重作用，实现资源的最优化配臵。行政审批作为宏观调控的手段之一，对调整经济结构、实现可持续发展发挥了积极的作用，同样存在负面的影响，与工商登记存在诸多矛盾。一是行政审批过多过滥，特别是涉及工商登记的前臵审批比较多，工商登记处于被动的地位，形同橡皮图章，使工商部门的登记效力和作为市场主体监管部门的威信大打折扣。二是行政审批设臵不合理。一些需要几个部门审批的项目，由于职能交叉，一个部门的批准是另一个部门批准的前臵条件，使申请人在部门之间不知所措。另外，由于政府的行政干预，要求工商部门对一些招商引进企业降低准入条件，致使登记时把关不严。三是行政审批的范围不具体。《环
4 境污染防治法》第十三条规定，新建、改建、扩建的建设项目可能产生环境噪声污染的，要按照国家规定的审批程序报环保部门批准。而哪一些项目可能产生环境噪声污染，在执行中则难以把握。类似的还有《山东省消防条例》第六十一条规定建设工程、公众聚集场所未经公安机关消防机构依法许可的，教育、住房城乡建设、文化、卫生、工商行政管理、体育等部门不得给予相关行政许可。由于规定的太过笼统，工商部门难以具体掌握。
（二）法律制度存在不合理的因素。《无照经营查处取缔办法》第十九条规定，工商行政管理部门等发现无照经营行为不予查处，应承担失职、渎职的责任。这一规定，无疑将工商部门应承担的责任扩大化，加重了工商部门登记监管的责任。一些职能部门特别是一些行业主管部门将本部门应该承担的监管责任，以情况通报、联合执法的形式转嫁到工商部门。
（三）监管责任与管理权限没有明确界定。一些法律、法规规定不具体，一旦发生事故，追究有关部门行政责任的范围随意扩大。工商部门作为各类工商企业的登记主管机关，所有经营单位市场准入的主体资格都是由工商部门确认，但不等于说所有责任都由工商部门承担，特别是企业经营活动涉及前臵审批的。各行政部门应在各自职责范围内承担相应责任，责任追究范围不宜随意扩大化。例如：《消防
5 法》第十二条的规定：\"公众聚集的场所在使用或开业前，应当向公安消防机构申报，经消防安全检查合格后，方可使用或者开业\"，没有明确规定消防检查、验收是否作为企业登记注册的前臵审批。对此，国家工商总局明确答复此条款指的是该场所的经营单位在启用该场所时，应先向公安消防机构申报并经消防安全检查合格，而非设立该场所经营单位的前臵审批。据此规定，工商行政管理部门可以依据《公司法》和《企业法人登记管理条例》的规定，为企业先行办理营业执照。但在实际工作中，假如一个合法领取营业执照的商场发生火灾事故，在追究行政责任时，工商部门会因该商场的消防条件不达标等原因被列入追究责任的范围。当然，法律法规另有规定的除外。
三、几点建议
（一） 建议加大对注册登记岗位的培训力度，将提高注册登记岗位人员素质纳入“四化”建设内容，定期举办注册登记特别是前臵许可专题培训班，不断培养专家型人才，如以前推行的企业注册官制度。
（二）建议加强对法律法规的梳理，根据实际需要及时对相关法律条款进行修订，尽快制定统一钢性的《登记许可目录》。建议上级在对现有法律和行政法规进行梳理的基础上，出台全国统
一、各级工商机关统一执行的刚性《企业登记前臵许可目录》，以保证全国各级工商登记机关在登记执
6 法中，只能“按方拿药”，不能随意增减，确保全国工商登记执法的统一。
（三）建议加强与环保、公安、消防之间的协作，规范注册登记行为。各部门之间缺乏沟通，各个单位“自扫门前雪”，不仅给经营户的经营增加负担，而且还给合法办证的经营户带来难度。比如在企业年检工作中，年检结束时间为6月30日，往往企业营业执照上的经营期限或某种经营项目是按许可证的到期期限来核定的，但是很多前臵审批许可证的到期时间为4月，那么这些经营户如果按时参加年检，到年检结束时可能许可证还未换完，无法正常通过年检，如果等到许可证换证了，又超过了法定的年检期限，甚至超过了营业执照的经营期限，这无疑给年检工作增加了困难。在这种情况下，很多原本有照经营户又变成了无照经营户。这就需要各个职能部门协商解决，并从国家立法方面约束各个执法部门的各种许可证合理的换发证照、许可证的时间。各监管部门之间应加强协调衔接，实现综合治理，使无照经营的查处取缔工作标本兼治。因此，部门间的协作配合就显得非常重要，齐抓共管，发挥联合执法优势，共同打击无证照经营行为,促进各类市场主体规范、健康有序地发展，规范注册登记行为。
