着力推进职能转变 加快建设服务型政府
——绥阳县乡镇机构改革综述
一、基本情况
绥阳县地处黔北腹地，距遵义市区35公里，自然条件优越，文化底蕴深厚，享有“中国诗乡”、“中国辣椒之乡”、“全国文化先进县”的美誉。
全县幅员面积2566平方公里，辖12镇3个乡，总人口53万人。县内北部多为山地，南部以平坝山陵为主，平均海拔 米，年将雨量 m³，年平均气温 °，森林覆盖率 %。肥沃的土地加上适宜的气候和充沛的雨量，使境内山清水秀，物产丰富。是全省重要的粮食生产基地，畜牧养殖基地，主要经济作物有辣椒、烤烟、油菜籽和蔬菜。县内旅游资源十分丰富，有双河洞国家地质公园、宽阔水国家级自然保护区、水晶温泉等众多集洞林山水为一体的自然风光。
近年来，县委、县政府抢抓西部大开发机遇，紧紧围绕“绿色产品基地、旅游休闲新区、发展新型工业、跻身经济强县”的目标定位，锐意进取，开拓创新，扎实苦干，经济社会得到快速发展。2010年全县完成地区生产总值34亿元，是“十一五”期末的1.91倍，年均增长13.8%，人均国内生产总值突破1000美元。完成财政总收入，地方财政收入30.2亿元和1.65亿元，分别是“十五”期末的2.9倍和2.5倍，年均增长22.99%和20.47%。农民人均收入 元，是“十一五”期的 倍，年均增长 %。
二、改革背景
2006年以前，尤其是九十年代和二十一世纪初期，乡镇承担了极其繁重的农村社会管理和公共服务任务，在没有上级财力的强力支持下，乡镇运转举步维艰，在此情况下，乡镇工作的重心主要摆在：围绕税源抓经济，围绕税费抓征收，围绕计生抓罚款、结扎和引产。工作方法是强迫种植，强制增收，强行罚款，强行结扎。“几强”的背后是乡镇人员的大量增加。老百姓不堪重负，恶性事件频频发生，党群干群关系极度恶化，党在农村的执政地位受到严重挑战。在此情况下，党中央审时度势，果断实施农村税费改革、“多予少取”的政策措施，免除了农业税费。至此，农民和乡镇干部背负的沉重负担得到了彻底释放。
税费改革后，正当全县上下苦苦探寻在新的历史条件下，乡镇“干什么，怎么干”的关键时节，我县被省委、省政府确定为全省10个首批乡镇机构改革试点县，为此，我县紧紧抓住这一难得的历史机遇，在中央精神的 ，按照省市的统一要求和部署，于2006年启动实施了乡镇机构改革，在取得初步成就的基础上，又于2010年进一步深化完善，目前，已基本建立起适应农村经济社会发展的乡镇行政管理体制和运行机制。
三、主要做法
（一）准确定位乡镇职能，创新运行机制，改善服务方式，建设服务型政府
科学定位职能。根据中央精神和省市要求，顺应农村经济社会发展的新形势和农民的期盼，我县把乡镇政府职
2 能定位在四个方面：一是促进经济发展，增加农民收入，提高农民的物质文化生活水平。二是加强社会管理，维护农村稳定，为农民营造安居乐业的生产生活环境。三是强化公共服务，着力改善民生。四是推进基层民主，构建农村和谐。这一职能定位，充分体现民生民权至上，为农民的生存和发展提供优质服务，保障农民的合法权益是政府义不容辞的职责，政府必须从“管理型”向“服务性”转变，这是大势所趋，人心所向。
创新政府运行机制，改善服务方式。各镇（乡）均设立了党务政务综合服务中心和社会治安综合治理服务中心，各村（居）设立了党务政务和社会治安综合治理服务站，集中开设服务窗口，采取“一站式”，“代办制”、“首问负责制”、“限时办结制”服务方式。极大的方便了群众办事，深受群众好评。
（二）优化机构设置，严格控制人员编制
党政办事机构综合设置5大办。即：党政办、经济发展和社会事务办、计生办、社会治安综合治理办、党建群团办。县城所在地的洋川镇和5万人以上的旺草镇增设一个办事机构。事业机构统一设置为“一所四站四中心”，即：财政所、人口和计划生产技术服务站、水利站、林业站、安全生产监督管理站、农业服务中心、人力资源和社会保障中心、科技宣教文化服务中心、村镇建设服务中心。以上机构设立充分体现精干高效原则和为“三农”提供最直接有效的服务这一特点。
严格控制人员编制。行政和事业编制实行总量控制，
3 不得突破。乡（镇）内事业编制在总量内根据实际情况可在内部做调整，乡镇领导职数不得超过9名，实行党政交叉任职。行政事业人员全面实行竞争上岗，下大力气分流超编人员和清退临时人员，共清理临时人员160人。分流行政事业人员141人，其中：办理退休78人，自动放弃15人，调离乡镇47人。至目前，我县乡镇事业编制882名。实有人员871人，空编11名。行政编制544名，实有行政人员449人，空编95名。实现了中央提出的“五年内乡镇机构编制和实有人员只减不增的目标”，较好的巩固了农村税费改革成果，从根本防止了农民负担反弹。
（三）理顺县乡职责关系，创新乡镇站所管理体制，增强乡镇政府履职能力
责任如“西瓜”，权力似“芝麻”，这是对乡镇责权的深动描述。解决好乡镇责权问题十分复杂，需要不断的探索实践。在本次改革中，我们一方面把乡镇的职责明晰细化，把乡镇无承担的农村公共服务划归县级政府承担。如义务教育，公共卫生和基层医疗。把部分乡镇履行社会管理职能所必经的行政管理权限通过授权方式赋予乡镇，如安全生产。另一方面，重点是创新乡镇事业站所管理体制和运行机制，增强乡镇对经济社会发展的统筹协调能力。其主要做法：
一是把直接服务于农村经济发展，农业公管性事业和农民的公共服务类型的机构明确由乡镇直接管理。使乡镇直接管理的机构由原来的4个增加到9个。具体是林业站、水利站、安监站、财政所、农业服务中心、人力资源和社
4 会保障服务中心、村镇建设服务中心、科技宣教文化服务中心、人口和计划生育服务中心。
二是凡是上级政府部门设在乡镇的机构，均实行双重领导，双重管理的体制，并明确乡镇履行日常工作的管理和考核的职责权限，上级业务部门履行业务工作的指导和考核的职责权限。对单位领导的任免和干部职工调动必须经乡镇党委政府签字同意。这从根本上解决了长期以来“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题。
三是凡设在乡镇的机构，其运转经费和人员工资由县财政统一预算，由乡镇监督管理。乡镇各单位要使用经费，必须细化支出方案，并向镇乡政府写出书面报告，经乡（镇）长审批后实施。
四、取得的成就
我县本轮乡镇机构改革历经5年，效果明显主要表现在以下几个方面。
一是农村经济快速发展，农民收入稳步提高。2010年全县农业总产值和农民人均纯收入分别达到 亿元和 元，同2006年相比增长 %和 %。在经济快发发展的背后，是乡镇政府的大力推动和引导。一是加强规划和示范引导，各镇乡根据辖区资源禀赋和区位条件，充分发挥比较优势，按照一乡一村，一村一品的思路规划产业布局，大力实施农业产业化经营，如北部乡镇的优势烤烟，坝区乡镇的优势大米、蔬菜和生猪养殖业，郑场镇的辣椒，小关乡的金银花等。二是帮助指导农民组建各种专业合作社，提高农民的组织化程度。如蒲场镇就组建了蔬菜、生猪养殖和营
5 销、农机服务等8个协会。这些协会把农民组织起来，提升了农民的生产技术水平，增强了农民抗市场风险的能力。三是加大对农民的技能培训，拓宽农民的就业渠道。全县共培训输出农村剩余劳动力12万人，实现劳务收入30亿元。
（二）农村生产生后环境得到极大改善
一是农村基础设施极大改善，实现了乡乡通油路，村村通公路，通过“一事一议”奖补政策的实施和“四在农家”活动的开展，90%以上的村民和70%以上的院落通了公路，甚至相当部分是水利路。农田水利基础实施大为改善，保灌田达70%以上，人畜饮水全部解决，户户通电通自来水。
二是农村沼气建设 口，农村危房改造 户，县有黔北民居风格的农家住房散落在青山绿水之间，与田园风光交相辉映，十分美丽。
（三）农村公共服务和公益事业得到较快发展，农村义务教育全免费，农村公共卫生和基本医疗等到应有保障，农村合作医疗参保率达97%，农村困难群众等到救助，电视广播村村通全覆盖。
（四）农村社会管理得到加强。各镇乡都建立了镇、村、组三级调解网络，基本实现了小纠纷不出组，大纠纷不出村，疑难纠纷不出镇的目标。农村群体性事件和治安刑事案件大幅下降。最容易引起矛盾纠纷的计划生育工作，通过利益导向机制，提供优质服务和依法行政等人性化的管理，使计划生育步入良性发展轨迹。
（五）农村民主法治进程加快。乡镇科学执政，依法
6 执政，民主执政的意识和水平逐年提高，党务政务公开越来越规范化、制度化，村民自治制度日趋完善。乡镇行政管理与村民自治的良性互动正在形成，构建农村和谐社会已经具有坚实基础和有效的制度保障。
总之，通过实施乡镇机构改革，解决了我县长期以来政府越位、错位和缺位的问题，理清了政府的职能定位，改善了政府的运行机制和工作方式，通过近几年的不懈努力，农村经济社会实现了跨越发展，农民得到了实实在在的好处，党群干群关系极大改善，党在农村的执政基础和执政地位更加牢固。
