水资源利用可持续发展概论
摘要:当今世界普遍关注水危机问题，20世纪80年代以来，联合国水资源大会曾向世界各国多次警告:由于缺水，全球经济和社会的持续发展，肯定将受到制约，水不久将成为一场深刻的社会危机。世界缺水，中国也缺水。面对21世纪中国的水危机，研究水资源的合理配置，实施可持续发展的战略，使有限的水资源既满足当代人的需求又不危害后代的需求就显得尤为重要。
关键词： 水资源
短缺
合理配置
可持续发展
水资源是一种宝贵的自然资源，是人类生存和发展的物质基础，是生态环境的基本要素;同时，水又是战略性经济资源，是一个国家综合国力的有机组成部分。因此，可以说水是社会、经济可持续发展的基础，做好水资源的开发、利用、治理、配置、节约和保护，实现水资源的可持续发展是我国实施可持续发展战略的必然要求。 一．全球水资源情况
从数量上看,地球上的水量是非常丰富的。地球71%的面积被水覆盖,水的总量估计为1·39×1010亿m3,其中海洋水体约占97·41%,冰帽和冰河水体约占1·984%,地下水约占0·592%,湖泊水体约占0·007%,土壤水体约占0·005%,大气中水蒸气约占0·001%,河流水体约占0·0001%,生物体中水约占0·0001%。但这些水体中淡水总量仅为0·036×1010亿m3。[1]除冰川和冰帽外,可利用的淡水总量不到全球总储水量的1%。这部分淡水与人类的关系最为密切,具有极其重要的社会、经济和环境价值。虽然淡水在较长时间内可以保持平衡,但在一定时间、空间范围内,它的数量却是有限的,并不像有些人想象的那样可以取之不尽,用之不竭。从未来的发展趋势看,由于社会对水的需求不断增加,而自然界所能提供的可利用的水资源又有一定限度,突出的供需矛盾使水资源己成为社会经济发展的重要制约因素。种种迹象表明,水的问题即将或已经成为严重的社会问题。20世纪60年代后期和70年代初期,非洲撒哈拉地区发生大干旱,造成了非洲大饥荒;1976~1977年美国大旱及1988年北美大旱,影响波及美国60%的地区,使人们对水资源的问题有了深切的认识。
目前,印度、中国耗用水量分别达到最大可利用量和安全极限量的70%;阿拉伯地区22个地处沙漠的国家,水资源利用率已超过85%;埃及和以色列基本上已使用了可以利用的全部水资源量。据联合国预测,水将成为本世纪最有争议的城市问题之一。全世界将有10多亿得不到清洁的饮用水,17亿人缺乏起码的公共用水卫生设施。水量短缺严重,供需矛盾尖锐将是全球水资源的主要表现之一。1992年初,有156个国家代表参加的“世界水资源与环境 大会”提出了警告:“水资源短缺已成为当今人类面临的最严峻挑战之一。至本世纪末及21世纪初,此种情况更令人忧虑。”2000年3月17日,国际水问题联合会在荷兰召开了“世界水问题论坛”会议,就水的安全性问题进一步向人们提出警告,各国政府提出了明确的行动纲领。一方面水资源日益短缺,而另一方面水资源浪费现象又特别严重。统计结果表明,从1900年到 1975年,世界人口大约翻了一番,年用水量则由约4×1011m3增加到3×1012m3,增长了约6·5倍,其中农业用水约增加了5倍;城市生活用水约增长12倍;工业用水约增加了20倍。特别是从20世纪60年代开始,由于城市人口的增长,耗水量大的新兴工业的建立,全世界用水量增长约1倍。农业灌溉一直采用粗放式的漫灌方式,严重浪费水资源。随着社会、经济、技术和城市化的发展,排放到环境中的污染物量日益增多,造成水体污染日益严重。水资源污染造成的“水质型缺水”加剧了水资源短缺的矛盾，加剧了居民生活用水的紧张和不安全性。 二． 我国水资源概况
我国水资源并不丰富,水资源总量约为28 124亿m3,其中河川年平均总径流量约为27115亿m3,排在世界第6位,继巴西69500亿m
3、前苏联65400亿m
3、美国30560亿m
3、加拿大29114亿m3和印尼28113亿m3之后。我国人均占有河川年径流量约2327m3,仅相当于世界人均占有量的1/4,美国人均占有量的1/6,前苏联人均占有量的1/8。世界人均占有年径流量最高的国家是加拿大,人均占有年径流量高达14·93万m3,是我国人均占有年径流量的近64倍。[2] 1．空间分布特征
1· 1降水、河流分布的不均性
我国水资源空间分布的特征主要表现为:降水和河川径流的地区分布不均,水土资源组合很不平衡。北方水资源贫乏,南方水资源较丰富,南北相差悬殊。长江及其以南地区的流域面积占全国总面积的36·5%,却拥有占全国80·9%的水资源总量;西北内陆地区及额尔齐斯河流域面积占全国的33·5%,拥有的水资源量仅占全国的4·6%。按面积平均,北方的水资源量均低于全国平均水平。据水利部水资源调查评价估算,我国各省、自治区和直辖市的水资源量,最多的是西藏、四川、云南和广西等省区,年拥有的水资源量均在1 800亿m3以上;宁夏、天津、上海、北京、山西、河北和甘肃等省市区,年拥有的水资源量均在280亿m3以下,宁夏最低,年水资源量仅10亿m3。 1·2 地下水资源分布的不均匀性
作为水资源重要组成部分的地下水资源量的分布受地形及其主要补给来源———降水量的制约。我国是一个地域辽阔、地形复杂、多山分布的国家,山丘区约占全国面积的69%,平原和盆地约占31%。地形特点是西高东低,定向山脉纵横交织,构成了我国地形的基本骨架。北方分布的大型平原和盆地成为地下水储存的良好场所。东西向排列的昆仑山—秦岭山脉,成为我国南北方的分界线,对地下水资源量的区域分布产生了深刻影响。正是地形上、降水上的分布差异性,使我国不仅在地表水资源上表现为南多北少的局面,而且地下水资源仍具有南方丰富、北方贫乏的空间分布特征。占全国总面积60%的北方地区,地下水天然资源量约260 km3/a,约占全国地下水天然资源量的30%,不足南方的1/2。而北方地下水开采资源约140km3/a,占全国地下水开采量的49%。特别是占全国约1/3面积的西北地区,水资源量仅有220km3/a,只占全国的8%,地下水天然资源量和开采资源量分别为110 km3/a和30km3/a,均占全国地下水天然资源量和开采资源量的13%。而东南及中南地区,面积仅占全国的13%,但水资源量占全国的38%,地下水天然资源量和开采资源量分别为260km3/a和26km3/a,均约占全国地下水天然资源量和开采资源量的30%。南、北地区在地下水资源量上的差异十分明显。 2．时间分布特征
我国水资源受降水影响,其时间分布具有年内、年际变化大,枯水年和丰水年连续发生的特点。许多河流发生过3~8a的连丰、连枯期,如黄河在1922~1932年连续11年枯水,1943~1951年连续9年丰水。我国最大年降水量与最小年降水量之间相差悬殊。南方地区最大年降水量一般是最小年降水量的2~4倍,北方地区则达3~6倍。长江以南地区由南往北雨季为3~6月至4~7月,降水量占全年的50%~60%。长江以北地区雨季为6~9月,降水量占全年的70%~80%。水资源年际变化大,年内分配不均,不仅是我国经常发生季节性缺水,而且是许多河流发生灾难性水环境问题的原因。水资源的上述特点,导致我国国土的大部分地区都出现水资源短缺和水环境问题,并成为制约21世纪中国社会经济持续发展的重要因素之一。因此,认识我国水资源特点,有效地加以调控和保护,以促进水资源与人口、社会、经济和环境的协调发展,是解决21世纪我国水问题的关键。
3．水资源与人口和耕地分布不匹配的特征
我国水资源空间上分布的不平衡性与全国的人口和耕地分布上的差异性,构成了水资源与人口和耕地不匹配的基本特征。 3．1 水资源与人口组合特征 北方地区人口占全国总人口的2/5强,但水资源占有量不足全国水资源总量的1/5;南方地区人口占全国的3/5,而水资源量为全国的4/5。北方地区人均水资源拥有量为1127m3,仅为南方地区人均的1/3。在全国人均水量不足1000m3的10个省区中,北方地区占了8个,而且主要集中在华北区;在全国人均水量超过2000m3的13个省区中,南方地区占了10个,而北方地区只有3个;人均水量在1000~2000m3的6个省区中,南、北两方各有3个。在南、北两地区中,北方地区的华北区人口稠密,其人口占全国的26%,但水资源量仅占全国的6%,人均水量仅为556m3,只有西北区的1/5和东北区的1/3强,不足全国人均的1/4,因此该区目前已成为 全国缺水最严重的地区之一;南方地区的西南区人口不足全国的20%,而水资源量却占全国的46%,全区人均水量高达5722m3,是华北区的10倍。 3·2 水资源与耕地组合特征
北方地区耕地面积占全国耕地面积的3/5,而水资源总量仅占全国的1/5;相反,南方地区耕地面积占全国的2/5,而水资源量却占全国的4/5。南方地区耕地水量28695m3/hm2,而北方地区只有9465m3/hm2,前者是后者的3倍。在全国耕地水量不足1500m3/hm2的15个省区中,北方地区占了13个;耕地水量超过30000m3/hm2的11个省区中,北方地区仅有1个;耕地水量为15000~30000m3/hm2的有3个省区,北方地区占了1个。综上所述,我国水资源与人口和耕地组合状况很不理想。尤其是北方地区耕地资源和人口稠密,而水资源占有量低,同时,稠密的人口和社会经济发展带来大量的污染物,造成有限的水资源质量下降。可见水资源是我国许多地区今后社会经济持续发展的主要限制因素,应全面深入开展水资源优化配置和水资源保护规划的研究工作,确保社会经济对水资源的需求。 三．我国未来水资源面临的主要问题
水资源是人类生存和经济社会发展的物质基础,是不可替代的重要自然资源。人口剧增,灌溉农业扩大,工业化和城市化发展,城乡居民生活水平提高,人类社会对水的需求急剧增长。同时由于城乡污水大量排放,地表水和地下水源不断受到污染,可供人类利用的水源日益短缺。部分地区河道断流,湖泊干涸,地下含水层接近疏干,地面下沉,生态环境不断恶化。我国水资源面临着洪涝灾害、水资源短缺和水污染加剧3大问题。因此,水资源的问题已引起全世界的普遍关注。洪涝灾害、干旱缺水、水污染和生态环境恶化,成为我国经济社会持续发展的重要制约因素[3]。
四．水资源可持续发展的概念及涵义
按照可持续发展的含义，本文认为水资源可持续发展可以定义如下:在维护和改善生态环境的前提下，合理有效地配置水资源，尽可能提高水资源的开发利用效率，在满足当代人用水需求的同时，不危及后代人对水资源需要的能力。具体而一言，水资源可持续发展主要包括以下五个方面的涵义和要求: 1.实现水资源与社会经济的协调发展
把水资源与国民经济和社会发展紧密联系起来，进行综合开发、科学管理，按水资源状况确定国民经济发展布局和规划。加快水利事业的发展，努力提高我国抗御洪涝、干旱灾害的能力，减少灾害损失，改善水环境，为工农业生产、人民生活提供足量的、适当水质的水资源，实现水资源、水环境与经济、社会的协调发展。 2.优化水资源的配置
搞好水资源的优化配置，处理好水资源与社会经济发展和生态环境的关系，使水资源在整体上发挥最大的经济效益，社会效益与环境效益。一方面对天__上水、地表水、地下水，主水、客水，跨地区跨流域调水等统筹安排，在开发上实现水资源的优化配置:另一方面对工业、农业、生活、环境、生态等不同的用水需求，区别对待，保证重点，在使用上实现水资源的优化配置，从而使水资源满足社会经济可持续发展的全面要求。 3.提高水资源的利用效率 加强科学研究，依靠科学进步，最大程度地提高水资源开发利用的综合效率，开源节流，提高用水的效率。大力提倡并推行节约用水，努力建立节水型农业、节水型工业、节水型社会。充分体现水资源的价值，促进水利企业的产业化进程，促进水权交易，加快水市场建设，构建科学规范的水价体系，实现水资源开发利用和水利经济的良性循环，逐步实现不同空间区域公平用水以及在时间上水资源永续利用的目的。 4.保护和改善水环境
按照人与自然和谐共处的要求，处理好水质和其他水环境有关的问题，协调好生活、生产与生态用水。采取切实措施保证生态环境用水，特别是生态脆弱地区的生态用水。加强水资源保护，对地下水严重超采地区实行地下水限采或禁采;对污染严重的江河湖海进行重点治理;对重点污染源实行达标排放;实施排污许可证制度;改进水环境监测手段，分清污染责任，按“零污染”(上游不对下游造成任何污染)的原则，对河流的污染实行有效的防治。搞好城市河湖水系的综合治理，为广大人民群众提供优美的水环境。在对水资源开发、利用、治理的同时，要更加注重对其的配置、保护，使水资源得到优化配置和良好保护，使水环境符合生态要求。
5.更新观念，创新管理，健全保障机制
水资源的可持续发展，要求人们学会运用综合的观点、系统的观点、经济的观点来统筹思考水资源的问题。要建立、健全、完善与水资源可持续利用相关的法律、法规、政策体系，建立可持续发展的水资源信息系统，逐步形成一个完整的全国水资源信息网络;建立综合决策系统，实现水量、水质、水能的统一配置、统一调度、统一管理;注重公众水资源可持续发展意识的提高。
五．我国水资源可持续管理的主要对策
1． 树立节水观念和可持续利用水资源的观念
在传统观念中，水一直被视为是大自然赐给人类的取之不尽、用之不竭的资源，人们据此而未能对水资源进行有偿的、有计划的、合理的开，发和利用，保护水资源的观念极其淡薄。江泽民总书记一记在关于我国水资源问题的重要批示中指出:当今水资源为世界各国所关注，我国水资源大为短缺，我们过去的认识很不够，必须引起全党的十分重视，要认真做好水资源开发和利用工作，在全民上下形成珍惜水资源的新观念。 2.改革水资源管理体制
为对我国的水资源进行有效的管理水资源管理体制改革势在必行从机构设置来看，一是必须要有一个国家级的统一管理机构。目前，欧洲许多国家和美国都建立了国家水资源管理委员会，或者有的委托中央有关部门统一管理。我国目前是由国家委托水利部行使水行政权。“水利”一词是中国的一个特有名词，在英文中很难找到一个可以与之相匹配的词。追其根本水利着重于水量的调控、利用和开发，而水资源的管理包括水量和水质两方面，且不可分割。这样由于国人对于水利的传统理解不可能在短期内改变，水利部门的决策专家也在短期内不能调整其专业知识背景、部门利益倾向和决策惯性，使其决策并不能导致水资源整体的实际有效管理。因此，有必要成立一个国家水资源管理委员会，该委员会应由水利部和国家环保局以一个合理的比例参与决策规划与管理。二是分级、分工管理须赋予新的含义。由于我国长期以来实行高度集权的计划经济体制，因此，分级、分工管理很容易被理解为按行政区、分部门管理，事实上我国目前的水资源管理确实是这样的现状。然而，在新形势下，分级、分工管理应当是按水系、流域或地理区域划分的行政区和部门之间的协调、分工与合作。这样的机构设置应该是，在国家水资源管理机构中设立国家流域管理委员会，在七大流域下设七个一级区的流域管理机构，然后，在一级区的流域管理机构下，再设其各自分区的流域管理机构，各流域所涉及的地方行政区和水资源相关的职能部门在这些流域管理机构的制约下开展各自的工作。这些流域管理机构的主要职能应该包括:制订、实施规划，监督、保护，状况分析，设计方案，审核、检查，控制排污以及提出诉讼等。
从决策机制来看，水资源管理应采取伞型的决策方法并积极促进公众参与。水资源涉及到洪涝干旱防治、基建发电、水质检测、污染防治、农田灌溉、水土保持、森林涵养等多学科的综合性知识，其决策往往需要不同专业知识背景的专家协商合作，但这不仅仅是这些专家决策的简单复合，而是在专家决策共事基础上的创造集成，就如同一把伞，它由不同的辐条支撑，但它在此基础上又有自己的支撑主轴，因此，可以形象地称之为伞型决策。
从协调机制来看，我国目前迫切需要加强协调机构的集中统一管理。在这种背景下，要逐步实现城乡水务协调管理一体化，以归口协调和管理水资源的开发和利用。水务局协调管理体制的兴起，就是为适应这种形势的改革产物。从职能来看，水务局具体负责以下十个方面的工作:统一法规、统一政策、统一规划、统一监测、统一调度、统一治理、统一制定水定额、统一制定水价、统一发放和吊销取水许可证、统一征收水资源费。 3.构建科学规范的水价体系
随着水资源供需矛盾的加剧，水资源的有限性、稀缺性和商品性逐渐被人们所一识，于是，改革水费制度，建立科学合理的水价体系，已成为各国实施水资源可续管理的重要措施。论是发达国家还是发展中国家，其水费政策和水价标准都图利用经济手段进行需求管理，并相应制订了“基本水费”和“超量水费”制度，行“基本水价”、“累进水价”和“高峰水价”等价格政策。许多国家把制定水费策和水价标准同水资源管理、调节水的供求关系联系起来，在他们颁布的水资源规中，都规定了对用户收取水费的章程和条款，建立了有区别的水费政策和水费准。他们不仅依据成本，在定价上对工业、农业和居民生活用水等有不同的标准， 且还考虑到地区、时间差异，拉开差价，并实行超额用水累进收费的制度。 4.健全法制保障
必须建立完善的水资源管理法律体系，通过健全的法制体系保障水资源的可持续发展。法制保障建设包括水的立法、水行政执法和水行政司法三个方面。在水资源管理的立法上要制定自然资源综合法，从整体上协调各种自然资源的开发、利用和保护:要制定流域管理机构法，以法律的形式规范流域管理机构的职能、工作程序，赋予其行政、经济方面的权力，以保证统一管理与分级、分工管理相结合;要设立专门的地下水保护法，连同地表水法以及《水法》构成完整的水法体系;要设立公众参与法，对我国公民参与环境管理的程序、规则给予规范;对现有的法律法规要适时进行条款的补充、增加和删减。如随着我国市场经济的发展，对于水质、水量引起的边界冲突处理，给水、排水的收费管理，水服务质量的管理 等方面，还应进一步完善现有法律;有些法律法规只涉及到原则，不够具体，缺乏可操作性，需要加以修订。要借鉴发达国家的成功经验，建立有效的水环境监测标准体系，并使之成为一项重要的法规细则，对水环境质量定期进行监督和评价。要加大执法力度，开展多种形式的执法监督，并结合多种有效手段，真正做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，切实运用法律武器保障水资源的可持续发展。 六．总结
面对21世纪的竞争，我国水资源管理在其改革发展过程中必然会遇到各种各样 的问题和挑战。但是只要从可持续发展的战略高度出发，更新观念、改革体制、创 新机制、健全法制、加强宣传，就可以逐步解决其中的问题和矛盾，实现水资源的 可持续发展，从而达到保障我国社会、经济可持续发展的目的。
参考文献：
1.马克·德维利耶著.严维明译.水迫在眉睫的生存危机.上海:上海译文出版社，2000 2.《中国水利快报》
2002 3.刘昌明,陈志恺.中国水资源现状评价和供需发展趋势分析[M].北京:中国水利水电出版社,2001.
