中国如何防控债务风险
摘要：在2013年12月13日召开的中央经济工作会议上，我国第一次把债务风险防控列为下一年度全国经济工作的首要任务。债务风险防控就是要化解和控制政府性债务，严格规范各级政府举债程序，把政府性债务纳入各级财政预算管理；就是要明确政府责任，各级政府要对本级政府的债务负责，更要从思想上纠正不正确的GDP政绩导向。
关键词：政府性债务风险；形成原因；债务风险防控
一、引言
根据中华人民共和国审计署公布的数据，截至2013年6月底，我国各级政府负有偿还责任的债务为206988.65亿元（详见表1）。如这一趋势延续，那必将给我国经济带来系统性风险。
根据国家审计署的数据，从偿债年度来看，2012年、2013 年、2014 年分别有17.17%、11.37%和9.28%的地方政府性债务到期。这意味着我国将进入政府性债务偿债高峰期，对我国政府性债务风险进行有效的防控已经成为迫在眉睫的任务。2013年12月13日的中央经济工作会议上， 我国政府第一次把债务风险防控列为全国下一年度经济工作的六项主要任务之一，充分显示了中央对我国的政府性债务问题的重视。
二、我国政府性债务的来源与形成
我国的政府性债务是国家经济社会发展的财政需求与各级政府财力有限之矛盾所造成的。国家要改善民生，就要发展经济，就需要我国各级政府完成基础性设施建设，也要提供大量的公共产品和服务，进而改善投资环境，推动区域经济持续发展。但由于政府财力有限，各级政府就会实施积极财政，甚至举债完成投资，且我国以GDP为政绩导向的经济增长模式也催生了各级政府举债投资的现象。
从一定意义上来说，负债建设是国家经济建设和社会发展的必然要求，发行国债及各种政府债券在各国具有其合理性与现实性。国债在我国还具有以下经济职能：一是调节宏观经济运行；二是弥补我国财政赤字；三是筹集建设资金、资源配置和稳定经济。国家要发展经济和改善民生，在财政财力十分有限的情况下，必然会借债建设基础设施，改善工商业投资环境和国民生活环境，从而推动经济社会发展，这造成了我国大量政府性债务。
2008年发生的国际金融危机，对我国的出口和经济增长造成了很大的冲击。为减轻这次国际金融危机对国内经济的冲击，尽快帮助我国企业走出危机，我国中央政府采取了增加政府支出的积极财政政策，稳定经济宏观运行和发展经济。于是，我国中央政府提出了四万亿元的积极财政刺激计划，地方各级政府也筹借大量资金。这导致了我国各级政府、金融银行等机构负债率急速上升，政府性债务风险不断上升。
长期以来，地方政府财权与事权不协调也是造成我国政府性债务的主要原因之一。与我国经济快速发展不相适应的行政管理体制，加上政府改革和机制创新的步伐相对滞后，我国地方政府的“财权”并没有随“事权”的增大而同步增加。而地方政府过多依赖土地财政，在土地财政供应有限的情况下，只得靠举债融资，形成了我国大量的地方政府债务，债务风险也随之不断积聚。如果这种债务风险长期得不到有效解决，有可能酿成系统性风险，危及我国的经济安全和社会稳定。作为公共风险的化解者和承担者，各级政府将会面临巨大风险，美国底特律政府危机就是一个例子，所以防控政府性债务风险是我国当前经济工作的重要任务。
三、我国当前经济工作的首要任务是防控政府性债务风险
我国政府性债务上升势头过快。有数据显示，2007～2010年，我国的地方政府性债务年增长率高达31.63%，远远超过我国同期GDP的年增长率。2010年年末，全国地方政府性债务为10.7万亿元。截至2012年年底，我国地方政府的债务余额增长了12.94%。在这次中央经济工作会议上，我国政府第一次把政府性债务风险的控制和化解作为2014年全国经济工作的重要任务来抓，这是中央对我国政府性债务问题的高度重视。中央也藉此加强政府性债务管理，予以规范和化解，着力防范和化解政府性债务所蕴含的可能风险。正如这次中央经济工作会议所指出的那样，要把化解和控制我国政府性债务风险作为以后全国经济工作中的重要任务，着力防控政府性债务风险。
四、化解和防控我国政府性债务风险的对策
债务风险化解和防控需要多策并举、加强防范。债务风险防控需要完善和加强政府举债制度、健全担保机制。债务风险防控需要建立政府性债务责任追究和问责机制，使各级政府自觉防范债务风险的恶化与扩散。
（一）纠正GDP崇拜，落实政府债务责任，防控政府性债务风险
GDP政绩化刺激了各级政府领导借债投资建设的冲动，这是我国各级政府债务规模不断快速高速增长的根源。不正确的政绩观导向加剧了我国政府性债务风险。政府性债务的积累同我国GDP政绩导向有很大的关系。要化解各级政府债务风险，就要改变各级政府的GDP政绩考核方式，通过综合各种政绩考核来确保经济社会健康发展，落实政府经济责任，防控债务风险。
这次中央经济工作会议指出，着力防范债务风险，要加强制度规范，把政府性债务纳入财政预算管理，严格规范各级政府举债程序。各省区市政府要对本地区的政府性债务负责，明确落实各级政府主要领导责任，把债务筹集与相关人员责任联系起来，也要强化教育和考核，从思想上纠正不正确的GDP政绩导向。
（二）重新调整我国中央与地方在财权、事权上的分配，使各级政府事权、财权相匹配
要推动我国财政体制改革，使各级政府在事权上有财权搭配。要推进我国政府投资融资体制改革，完善我国分税制财政体制改革，建立多元可持续的财政资金保障机制。要允许地方政府开辟适当的、匹配的地方融资平台，建立多元可持续的财政税收制度和投资融资制度，增加地方政府财政保障力度，从制度根源上化解政府性债务风险。
（三）加快地方政府职能转变，统一政府融资管理，开放地方公债市场，建立政府性债务风险预警机制，及时化解和防控政府性债务风险
加快我国政府职能转变，减少各级政府对我国微观经济、社会微观事务的过多干预，充分发挥产权的激励和市场的调节作用，强化利益主体的风险自我约束，避免不良债务的形成。凡是政府投资范围内的项目，都应组织专家进行投资与收益分析，确保各个项目的融资、投资建立在科学、可行的基础上，防范政府性债务风险。对具有可见经济效益的收益性投资项目，应坚持“谁借谁还”的融资投资原则，用项目的收益偿还项目投资的债务。
总之，着力防控债务风险，要把化解和控制政府性债务风险作为经济工作的重要任务。着力防控债务风险，要把长期制度建设和短期应对措施结合起来。着力防控债务风险，必须加强制度规范，严格各级政府的举债程序，把政府性债务纳入各级财政预算管理。着力防控债务风险，要强化教育和考核，从思想上纠正以GDP为导向的政绩观，更加注重发展质量、发展方式和发展后劲。只有这样，才能有效地化解和防控我国政府性债务风险，确保我国经济的增长和社会的稳定。
参考文献：
宋凤轩，孙健夫.财政与税收[M].北京：人民邮电出版社，2007.
（作者单位：武汉大学政治与公共管理学院）
