关于中海油并购优尼科部分股权一案有关美国能源
领域国际投资规范的探讨
2008811168 陈诺亚 商学院
摘要：2005年中海油试图并购美国第九大石油公司“优尼科”的交易是我国能源企业在
国际市场上油价高涨，国内能源需求不断增长的情形下做出的理性抉择。但这项
价值185亿美元的交易最终在美国国会和政府以国家安全为由阻挠下以中海油退
出对并购告终。这是中国企业在并购过程中遭遇的一项重大挫折，其中涉及“国
家安全”的国家安全问题对于试图进行国际投资的能源企业尤为重要；因能源安
全对任何一个国家的重要性都毋庸置疑，而各种不同能源分布和需求的错位以及
我国目前高速的经济发展决定了我国进行能源国际投资的必要性。因此了解他国
在能源投资领域的投资规范，对我国能源企业顺利进行国际投资有很大好处。
关键词：中海油优尼科美国能源领域投资规范
一，案件简介
优尼科是美国第九大石油公司，因经营不善连连亏损在2005年申请破产，挂牌出售。该公司在东南亚，墨西哥湾以及中东均拥有大量油气储备，在美国本土和加拿大的的油气储量相当于5.57亿桶油当量①。中海油②提出的收购方案是对优尼科全部股票进行全现金收购，在05年3月中海油开始与优尼科接洽时该公司市值不超过百亿美元，但随着国际市场原油价格飙升，优尼科公司股价全面上涨。因此在最终的收购要约中，中海油对优尼科公司提出了每股67美元，总市值185亿美元（包括接受其全部债务）的全现金收购计划，并且承诺在收购后不裁员，采取维持员工的退休计划等措施。相比于竞购对手雪佛龙公司在4月提出的对25%股票进行现金（价值44亿美元）收购，对剩余股权进行换股，并接受其16亿美元债务，但考虑在并购后裁员已节约成本的总价值160亿美元收购计划来说，中海油提出的收购计划条件显然更为优越。中海油在收购计划制定上对于收购商业风险（国际油价上涨）的风险没有做好事前准备措施，而与此同时在05年6月其竞争对手的收购要约获得了美国联邦贸易委员会的批准，并获得了优尼科董事会的推荐。尽管雪佛龙在正式收购成功前仍需经过美国证券交易委员会和优尼科股东大会的批准，理论上中海油可以利用这段时间提出更加优越的收购条款，根据美国参众两院通过了能源法案的附加条款，根据该条款，美国政府必须在120天内完成对中国能源状况的调查报告，报告完成21天之后才能批准中海油的收购要约③。这就客观导致了中海油无法在雪佛龙竞购成功之前提出新的要约，因此8月中海油主动退出并购。
① 融资通·中国网站，http://.cn/newshtml/2006626/ns3678.shtml
② 中海油，是中国海洋石油总公司的简称；中海油是中国三大国家石油公司之一, 成立于1982年2月, 是国务院直属大型企业。根据我国《对外合作开采海洋石油资源条例》规定，中海油负责我国对外合作开发石油，天然气；其下属子公司：负责海上油气资源开发的控股企业中国海洋石油有限公司于2001年在香港和纽约成功上市
③ 梁泳：“美国对外国投资的国家安全审查研究—从评析中海油并购优尼科案的视角分析”，载《全国博士生学术论坛国际法论文集》2008年版
二，中海油失败主要原因分析
中海油竞购失败，其中固然有中海油没有明确意识到收购中的国际原油价格突然上涨带来收购成本增加的商业风险，从而导致了在提出收购方案上的延误。但美国参众两院以威胁国家安全为由对能源法案通过的附加条款才是此案中使中海油最终退出收购的关键因素所在。
这次中海油收购案中的美国参众两院的争论焦点主要集中在三方面：该收购行为是否威胁了美国国家安全，中海油“国有公司”的成分性质以及中国政府在收购案是否对中海油进行了国家补贴以及该国家补贴是否已经超出了正常商业收购的范围。④参众两院关于国家安全提出的议题是，能源领域开发中涉及的技术可用于军事和民用两方面，因此中海油对优尼科的并购会威胁美国国家安全；关于中海油“国有公司”成分性质的争议点在于负责监控外资包括直接投资和证券投资对美国的影响，审查外国公司在美国进行国际投资的机构,美国外国投资委员会（The Committee on Foreign Investment in the United States，下文简称CFIUS）假定所有在美进行投资的中国企业均受中国政府的控制；但实际上由于能源领域的特殊性，各国在能源领域几乎都设置了国家控股的能源公司，并且在其他国家的国家能源公司在美国进行国际投资时，美国并未进行过阻拦；同时美国新闻周刊的评论员申称，中海油在这次收购案中对其进行收购的子公司进行了了25亿美元的无息贷款和45 亿年利率为3.5%的有效期达30年的低息贷款，相当于在这笔交易中对优尼科每股实施了9.5美元的补贴，使得这笔并购交易超出了正常的商业交易范畴⑤。由此看来“国家安全”和“政府补贴”是否进行了是此次争论的焦点问题。
美国在国际投资领域长期奉行的是既不反对外国投资者进入本国投资，也不对外国投资者进行指导的政策，允许市场自行决定投资方式和投资程度⑥。但在能源领域，美国政府从投资范围和投资审批两方面设置了投资限制。由于这次交易主要是金额数量很大的股权收购交易，因此主要涉及的法律规范并不是专门管理能源领域直接投资的《联邦矿物土地租赁法》和《1920年矿物租赁法》以及州级层面上对石油天然开采的规范，而是国家层面上对国际投资的规范。
从投资范围来看，美国政府将国防工业、航空运输业、通信业、研发业、航运、渔业、涉及能源因素的行业、金融业、采矿业和农业等都纳入限制性行业的范围内⑦。在911事件以前，CFIUS对在国防，能源，电信领域的外商投资并购都有着严格规范的限制措施。在911事件之后，CFIUS更是加强了对这几个领域外商投资的审查力度，也让安全部门对这几个领域内的国际投资更加重视。在国际油价上涨，几大重大产油地区（中东，南美，北非）局势持续动荡，诸如中国，巴西等经济增长势头强劲的发展中国家对能源需求不断扩张之时，美国政府对能源领域国际投资的控制力度势必加强。就本案来看，中海油的竞争对手是美国本土企业雪佛龙，美国政府和优尼科更愿意看到本土企业完成这笔交易。
从投资审批方面来看，在2005年之前，美国没有关于专门管理外商投资的法律。CFIUS实践中涉及管理外商投资的法律主要有《1950年国防生产法》、《国际武器交易管理条例》《出口管理法》、《国际紧急经济权力法》及反垄断法等分散法律。1976 年《国际投资调查法》要求总统至少每隔5年进行一次关于美国海外直接投资及外国在美国直接投资的综合水准基点调查；也要求隔年对美国对外证券投资及外国投资者在美国进行证券投资状况的调
④ 同○
3⑤ Allan Sloan: “Lending a helping hand: The Math behind CNOOC’s rich offer to buy out UNOCO”，载NEWSWEEK，2005年7月18日刊，
⑥ 徐喜君：“能源领域国际投资中的准入和风险法律问题”，载中国期刊网，2009年复旦大学硕士学位论文集
⑦ 同○3
查；调查法由美国商务部负责执行。但该调查的情况只用于分析和统计美国对外投资和外资在美投资的情况，结果不能作为对外商投资征税，审查和管制的证据。
1988年通过的艾克森——弗洛瑞奥修正案 (“Exon-Florio Amendment”)⑧中规定了总统有权任何对美国公司的收购或兼并行为威胁到美国国家安全时终止或禁止该行为。但总统只有在一定条件下才能行使这一权利：(1)有可靠的证据表明，行使控制权的有关外国机构可能从事威胁美国国家安全的行为; (2) 并且除“国际紧急经济权力法，之外的法律条款均不能为保护国家安全提供充分及适切的保障。美国拒绝就“国家安全”给出定义。但该法案规定，美国总统以及其指定的机构必须考虑以下几个因素：(1)预期国家防务所需要的国内生产;(2)国内产业满足国家防务需要的力量和能力，其中包括人力资源、产品技术、原料及其它供应品或服务的可能性;(3)外国公民对国内产业与商业活动的控制己影响美国保障国家安全所需的力量和能力;(4)该交易将可能导致军用物品、设备或技术出售给那些支持恐怖主义的国家，或导致导弹技术、化学与生物武器的扩散;(6)该交易会使美国在影响美国国家安全领域中的技术领先地位受到潜在影响。⑨1991年老布什总统曾援引该法案这一条款阻止了中国航空技术进出口公司对一家美国航空公司的兼并交易。1991 年, 美国财政部发布了执行《埃克森——佛罗里奥修正案》的实施规则。该规则明确了财政部各部门与CFIUS的协作职责，即财政部长指定其下属国际投资办公室主任担任CFIUS 秘书长，受理并购当事人的申报并向CFIUS各成员机构发送申报材料，协调实施个案审查。1993年《国家防务授权法案》第873(a)段又对此作了进一步的补充，它要求政府在以下情况下对收购方和与该收购案有关背景进行调查:收购者受到外国政府的控制，或者代表外国政府进行活动;收购“可能导致在美国进行跨州商务活动的个人被控制，这种控制可能影响美国国家安全”。假如在调查后总统认定存在国家安全的威胁，可以禁止并购方完成并购，如果并购己完成，总统可以要求外国投资方进行剥离。就本案而言在CFIUS眼中“中海油”是被外国政府控制收购者，这成为此次并购案失败的关键因素。但这几部法律中都没有明确将并购方经济安全问题（国家控股权和补贴多少）纳入考虑因素的范围内，这也暴露了美国此次恶意将收购案否决的意图。这次进行收购计划的缺乏收购实际经验的中海油在这次收购中遭受的挫折给其他试图在美国进行海外投资的企业特别是在电信，能源等敏感领域投资的企业上了生动的一课。
三，2005年以后美国涉及国际投资领域法律的新发展
此后随着外国投资者在美并购交易规模的逐渐扩大，在2007年7月美国颁布了《外国投资与国家安全法》，该法案是对《艾克森——弗洛瑞奥修正案》做出的进一步修订，扩大了政府对外国公司投资涉及核心基础设施和关键技术等经济和技术领域时国家安全审查权限。明确了政府在不同情况下应做出的应对措施和并购者的申报义务。
对外国投资者自身申报义务而言，美国法律中没有明确规定外商投资的审批程序，但投资者有明确的申报义务。其中涉及“国家安全”问题的《外国投资与国家安全法》要求财政部在该议案生效之日起90日内发布一项规定, 要求所有外国政府对涉及国家安全的核心基础设施的并购必须申报, 否则将承担法律后果。⑩
根据《埃克森——佛罗里奥修正案》实施规则, 并购交易申报应当准确、完善、详细地说明以下信息: 并购信息(并购各方当事人地名称、地址、拟完成交易或交易实际完成的日期、被并购资产过去三年来与负责国防事务的有关政府部门签订的仍在有效期内的合同、过
⑧ 1988 年《综合贸易及竞争法》 中5021节, 该修正案是美国第一部有关外资并购专门立法, 表现出了美国加强对外资监管的倾向
⑨ 同○6
⑩ 胡盛涛：“寻求投资开放与国家安全的新平衡—美国境内外资并购的国家安全审查制度及其对中国立法的借鉴“，载《国际经济法学刊》第14卷第1期（2007）, 北京大学出版社2007年版,第16-23页
去五年来涉及机密信息的仍在有效期内的合同。同时, 还应说明被收购美国公司是否是国防部的供应商, 是否拥有受出口管制或国际规则约束的产品或技术资料。
新颁布的《外国投资与国家安全法》明确了并购案进入强制审查程序，政府在以下情况时必须进入对并购交易的调查：
1、经CFIUS审议认为有充分证据显示交易可能损害国家安全，且无法通过由CFIUS提议的“清危”磋商得到解决的交易
2、交易由外国政府控制的交易
3、导致外国人控制核心基础设施, 经审议交易可能损害国家安全且无法通过CFIUS提出的“消危协议”磋商得到解决的交易
4、在申报撤回后重新申报的交易。
《国家安全外国投资改革与加强透明度法》也就进入强制审查程序的条件作了明确：1，经CFIUS初步审议认为交易威胁国家安全且在审议阶段未能达成”消危协议”的交易；2,交易由外国政府控制的；3,国家情报局主任认为涉及威胁国家安全的特别复杂的情报问题, 且CFIUS 未能提出令人满意的“ 消危协议” 的；4,审议阶段中 CFIUS 唱名投票时至少有一
⑪票不同意批准交易的。以上两部法律是提出改革CFIUS审批程序的代表性议案，在议案中试
图对“国家安全”做出一定程度上的解释和说明。
《外国投资与国家安全法》没有对“国家安全”这一概念做出单独规定，但规定了“核心设施”的概念：对美国具有重大意义的任何有形或无形系统或资产，一旦这些系统或资产遭到破坏或损坏，就将对包括国际经济安全和国家公共卫生或公共安全在内的国家安全带来破坏性影响。⑫整部法律对涉及“核心设施”的并购交易在CFIUS的审查程序和国会报告制度等环节上都做出了限制性规定。该部法律规定CFIUS在审批时必须考虑如下因素
1、交易对核心基础设施, 包括重大能源资产的潜在影响
2、交易对关键技术的潜在影响
3、涉及军事产品、设备和技术被转移至国防部认为对美国利益存在潜在军事威胁的国家之交易的潜在影响
4、美国对能源及其他重要资源、原材料来源需求的长期规划、并购方母国安全性的排位情况。
《国家安全外国投资改革与加强透明度法》则规定CFIUS在审批并购案时，除了依照《艾克森——弗洛瑞奥修正案》的规定外，还应考虑下列因素：1，交易是否对核心基础设施产生安全影响2， 交易是否为外国政府控制3，总统或其授权代表认为应该考虑的其他因素。
四，综述
中海油并优尼科的失败无论对计划到美国进行国际投资的企业还是对美国政府和立法机构来说都有很大的影响，美国在进行并购案的审批程序时临时提出《艾克森——弗洛瑞奥修正案》的附加条款暴露了美国自身在审核外资并购方面法律的不足，对美政府和立法机构的信誉也有一定程度的破坏。上文中2007年颁布的《外国投资与国家安全法》和《国家安全外国投资改革与加强透明度法》可以看作是美国对这次事件的反思和补救措施。这两部法律的颁布同时对计划在美国进行并购兼并特别是在能源领域和其他敏感领域进行国际投资的企业而言降低了其交易的风险。
就这起交易本身而言，优尼科石油产量仅占美国石油储量的0.76%，因此对美国的能源安全和全球计划没有很大的影响。且中海油在收购计划中提出了剥离关键敏感技术的条款，因此美国担心中国将优尼科公司技术转移给恐怖主义国家以及收购影响了美国的能源战略等国家安全问题无疑是比较勉强的。
学会如何应对在能源领域这一特殊投资领域中处理好涉及到国家安全的投资审批问题，是我国能源企业“走出去”的过程中必须学习的一课。在事前深入对方国际投资的法律领域和以往投资成败案例，才能在并购过程中让我国企业尽量降低投资风险和投资成本，顺利得
⑪ 同○10，第32-38页
⑫ 同○3
完成并购计划完成的战略目标。
参考文献：
1.融资通•中国网站，http://.cn/newshtml/2006626/ns3678.shtml；
2.中海油，是中国海洋石油总公司的简称；中海油是中国三大国家石油公司之一, 成立
于1982年2月, 是国务院直属大型企业。根据我国《对外合作开采海洋石油资源条例》规定，中海油负责我国对外合作开发石油，天然气；其下属子公司：负责海上油气资源开发的控股企业中国海洋石油有限公司于2001年在香港和纽约成功上市；
3.梁泳：“美国对外国投资的国家安全审查研究—从评析中海油并购优尼科案的视角
分析”，载《全国博士生学术论坛国际法论文集》2008年版；
4.同3
5.Allan Sloan: “Lending a helping hand: The Math behind CNOOC’s rich offer to buy out
UNOCO”，载NEWSWEEK，2005年7月18日刊，
6.徐喜君：“能源领域国际投资中的准入和风险法律问题”，载中国期刊网，2009年
复旦大学硕士学位论文集
7.同3
8.1988 年《综合贸易及竞争法》 中5021节, 该修正案是美国第一部有关外资并购专门
立法, 表现出了美国加强对外资监管的倾向
9.同6
10.胡盛涛：“寻求投资开放与国家安全的新平衡—美国境内外资并购的国家安全审查
制度及其对中国立法的借鉴“，载《国际经济法学刊》第14卷第1期（2007）, 北京大学出版社2007年版,第16-23页
11.同10，第32-38页
12.同3
