实行人民银行国库单一帐户集中支付业务的探讨
摘要:国库集中支付改革是我国目前财政国库管理制度改革中的一项重要内容。它在一定程度上规范了财政收支行为,提高了财政资金使用效率。但由于受多种因素制约,一些弊端也逐渐显现。改变目前的集中支付方式,实行由人民银行直接办理集中支付,可以避免目前商业银行代理的许多弊端,更有利于提高财政资金使用效率。
关键词:国库;单一账户;集中支付
一、商业银行代理集中支付业务弊端
这种模式的资金核算方式为:财政部门对代理商业银行下达各预算单位的资金拨付额度,代理行接到拨款明细清单后,按额度垫付资金,向商品供应商汇划资金。之后,再向人民银行国库进行资金清算。
这种模式的资金核算方式为:财政部门对人行国库下达各预算单位的资金拨付额度,人行国库部门在接到拨款明细后,按额度直接向商品供应商汇划资金。
(一)商业银行代理国库集中支付方式存在的弊端
1.代理银行既得利益不明显,服务质量有待提高。一是代理银行手续费收益低廉,积极性不高。实行国库集中支付后,代理银行的业务量成倍增加,但调查发现,忻州市辖内各县市区,财政部门支付的手续费非常少,甚至没有,相反代理银行还无偿提供场地、设备、人员和技术,代理银行并没有得到相应的利益补偿。二是代理银行为规避风险,不
愿意垫付资金。国库集中支付实行由代理银行先垫付资金,然后于日终前与人民银行国库单一账户进行清算的方式,如果当天不能及时与国库单一账户清算,会造成代理银行垫付资金的事实,这既违背了《支付结算办法》规定的先收后付、银行不垫款的结算原则,也使代理银行容易产生垫付资金风险,因此各代理银行都不愿意垫付资金。为了规避风险,代理银行要求财政部门预存定量资金用作保证金或不垫付资金,与改革的初衷不符。三是代理银行为拉客户,难免产生违规操作现象。根据改革办法规定,零余额账户日终不能留有余额,因此代理银行根本得不到可用资金,并无利可图。而调查发现,各商业银行又在激烈地争夺代理权,原因是财政存款乃各商业银行的主要存款来源,代理银行更多考虑的是通过与财政建立合作关系来拉到财政支付保证金或其他财政专用资金存款,出于这种原因,必然影响到代理服务的质量。
2.代理银行零余额账户使用不规范,“零余额”要求难达到。零余额账户的设立和使用是集中支付改革的关键环节。根据改革的资金支付管理办法规定,财政部门在代理银行开立了相应的零余额账户,但是零余额账户使用不规范。一是原预算单位基本存款账户未停用。从调查情况看,多数预算单位把零余额账户,作为与原基本存款账户清算的过渡户,形成了财政部门两个零额账户并存的局面。二是零余额账户不为零,不是真正的零余额账户。财政部门为了保证代理银行日常支付,有意在代理银行账户上预留部分资金,作为代理银行直接支付的保证金或预算单位零余额账户清算的备付金。例如某县财政部门与代理
银行达成协议,在代理银行开设了一个专用账户,从预算内拨付资金500万元,作为零余额账户支付的保证金。三是零余额账户垫付资金无法当日清零。由于县级人民银行没有开通实时清算,每天只有一场手工清算,代理银行在错过当天清算时间后垫付的资金无法在日终前与国库进行资金清算,因此零余额账户难以实现“零余额”。
3.代理支付资金清算环节增多,资金流动速度减慢。实行集中支付后,财政资金拨付过程较以前更加复杂,环节增多,一笔拨款至少要通过四道环节才能最终到达用款单位账上。财政部门月初向国库提交财政直接支付汇总清算通知单、财政授权支付清算通知单,向代理银行提交财政授权支付通知单,拨款时向代理银行传递财政直接支付凭证、财政授权支付凭证,代理银行办理支付后,要填制代理银行申请划款凭证及其附件、申请财政资金划款汇总清单、申请财政资金划款清单,并传递到国库部门,国库部门清算资金后将回单提交给代理银行,代理行记入财政部门或预算单位零余额账户。其间手续复杂、交接繁琐,影响该笔资金的及时拨付且容易出现差错。另外,票据传递人员每天往返于财政部门、国库与银行之间,疲于凭证、清单的传送、交接,资金随票据来回往返,流动速度减慢,使用效率降低。
(二)商业银行代理方式使国库监管职能被削弱,不利于国库资金风险的控制
1.国库角色被弱化,监管职能受损。实行国库集中支付后,按照现行操作程序,先由代理银行垫付资金,然后与人民银行国库单一账户进行资金清算,形成了事实上的代理银行经理国库,人民银行却由主动划
拨变成了被动清算的角色,国库监管形同虚设,这与《中国人民银行法》赋予人民银行经理国库的职能相背离
2.资金运行程序颠倒,国库无法实时监管。一是国库资金先用后批,国库审核监督难。国库部门在办理日常支付业务时,只有财政部门的支付额度作为依据,在代理银行办理资金支付后向国库申请划款时,对拨款的政策依据、合法性以及当天是否实际支付等方面无从审核,造成国库对财政资金监管的边缘化,甚至是代理银行垫付资金后,倒逼国库清算资金。二是国库被置身事后,实时监督难。代理银行听命于财政支付指令,只能提供支付服务,无监督管理职权,人民银行有监督职权又处于支付事后,实时监督作用无法有效发挥。如果出现非法拨款,资金已经流出,造成了事实的风险,代理银行也因已垫付资金而产生资金损失。
3.代理银行无法代理监管,资金风险控制无保障。代理银行作为企业,以利润最大化为经营目标,能够代理国库集中支付却无法代理国库监督职能。既无权监管,也不会对预算单位利用零余额账户套取资金等不合规行为进行严格监督,而只会尽量满足预算单位的要求,甚至为了自身利益而不惜违规操作,形成资金风险隐患。
二、人民银行直接办理集中支付的可行性
(一)人民银行直接办理集中支付已具备了条件
一是人民银行国库部门经过多年的实践,已建立起严密、完善的内控制度体系，积累了丰富的工作经验，且专业人员素质较高，完全有可能把国库集中支付办好。
二是人民银行是金融系统资金清算的组织者，而国库作为人民银行内设职能部门，是大额支付系统的直接参与者,又有同城票据交换席位,具备先进的资金汇划渠道。预算单位零余额账户的核算利用国库会计核算系统,将国库单一账户及“预算单位零余额账户”设立在一套核算系统中,实现了资金清算简单、快捷、方便和安全。人民银行办理零余额账户业务,既解决资金汇划中出现的各类问题,还能避免由商业银行办理预算单位“零余额账户”发生的资金垫付问题,同时也杜绝了以往存在的挤占、转移和挪用财政资金现象的发生,可确保财政资金的完整性。三是随着人民银行职能转换,基层人民银行人员充足,完全有能力直接办理国库集中支付业务。
(二)人民银行直接办理集中支付,可为中央银行经理国库职能的发挥开辟新天地
支出信息是财政信息的重要组成部分,支出信息大量分散存储在商业银行,不利于对信息的归纳、整理和运用。不利于对财政资金支出的预见性的掌握和财政资金管理水平的提高,也不利于国库现金管理的实施。随着国库信息网络和处理系统的建设发展,人民银行国库部门办理财政所有支付业务后,大量分散在商业银行的支出信息将得到充分、有效利用,对于加强财政资金管理,提高财政资金使用效率发挥着重要作用。同时,国库部门可以结合财政、货币政策,深入开展国库资金收支的统计、分析和预测,发挥国库促进两大政策工具协调配合的职能作用,为中央银行经理国库职能的发挥开辟新的天地。
(三)人民银行办理国库集中支付方法
一是成立专门的国库集中收付结算机构,具体负责办理国库集中支付。在人民银行设立国库集中收付结算中心,与国库合署办公,实行一块牌子两套人马,业务人员可从相关业务科室抽调组成。二是重新设计国库单一账户体系。在人民银行国库开设三类账户,即“国库单一账户”、“财政零余额账户”、“预算外资金专户”,在商业银行开设二类账户,即“预算单位零余额账户”、“特设专户”用于与国库单一账户清算。三是采取国库直接支付清算方式。所有财政资金支付通过国库单一账户直接支付。即,财政部门根据预算计划将财政直接支付凭证传递至人民银行国库集中收付结算中心,人民银行国库集中收付结算中心根据要求审核后,通过财政零余额账户将资金直接拨付到商品、劳务供应商或收款人账户上,业务日终前将“财政零余额账户”与“国库单一账户”进行清算。对于预算单位小额零星支付,财政部门可以授权其支付额度,财政部门于每月月底前将次月的预算单位用款额度以汇总清算额度通知单的方式,通知国库集中支付结算中心,并附各单位月度用款明细清单,当预算单位提出用款申请时,由财政部门出具财政直接支付凭证,或通过电子方式发出支付指令,并传递至人民银行国库集中收付结算中心,人民银行国库集中收付结算中心经审核无误后,将资金直接拨付到“预算单位零余额账户”。
三、实行人民银行国库集中支付需要解决的问题 (一)加强制度建设,健全和完善相关法规制度
根据集中支付改革的需要,修订《预算法》和《国家金库条例》,
赋予人民银行国库部门对征收机关、财政部门和预算单位开立非法过渡性账户的处罚权,以及对财政库款支拨的监管权。同时,进一步完善财政国库管理制度改革方案,尽快制订适应基层的《国库财政资金清算办法》、《国库集中支付财政资金支付管理办法》,为国库集中支付实施提供可操作依据。
(二)完善法律法规,加快部门预算推进进程
部门预算是实行国库集中支付的基础。目前部门预算的滞后性已成为集中支付有效实施的障碍。一是要制定相关的法律法规,为部门预算改革提供法律保障,改变目前预算编制难、出台迟的现象;二是要细化预算编制,科学、合理地反映财政收支活动,为顺利实施国库集中支付创造条件。
(三)转变国库监管思路,发挥监管职能作用
国库部门要及时调整监管思路,转变监管方式。一是要完善财税库协调机制。加强与财政税务部门的联系与沟通,定期召开财税库联席会议,研究解决国库集中支付过程中出现的矛盾和问题。二是加强预算外资金管理。将所有预算外资金纳入人民银行国库管理,切实加强预算外资金的收缴和使用管理。三是加强对财政及预算单位的账户管理。对财政下属职能部门的资金专户全部撤销,或纳入国库单一账户体系管理,对预算单位只保留一个零余额账户。四是转变监管方法。通过手工和电子的方式进行监管,建议建立国库电子信息审核系统,增加对支付业务逐笔和批量的自动或手工干预功能,将重点审核与全面审核相结合,从而提高监管效率。
