大力发展对外劳务合作 提高对外劳务合作水平
2007-08-16
商务部合作司
一、我国对外劳务合作成绩斐然
对外劳务合作是伴随改革开放兴起的一项事业。经过20多年的发展，我国对外劳务合作取得了可喜成绩，成为我国对外经济合作和实施“走出去”战略的重要内容。
从我国对外劳务合作的发展来看，主要呈现以下特点：
——业务发展速度加快
“十五”期间，我国对外劳务合作营业额年均增长11.5%，高于同期国内生产总值的平均增速。在外劳务人数由2001年底的47.5万人上升到2005年底的56.5万人。
2006年上半年，我国对外劳务合作各项指标均大幅增长。完成营业额22.7亿美元，同比增长13.5%；新签合同额25.4亿美元，同比增长38.8 %。派出各类劳务人员17.9万人，较上年同期增加6.9万人。6月末在外劳务人员63.5万人，较上年同期增加11.1万人。
截至2006年上半年，我国对外劳务合作累计完成营业额378.8亿美元，签订合同额429亿美元，累计派出各类劳务人员364.5万人次。
——市场分布日趋多元
“十五”期间，在巩固传统市场的基础上，开拓新兴市场取得实质进展。我国分别与巴林、马来西亚、毛里求斯、约旦、英国签署了双边劳务合作协定。一些劳务人员成功进入德国、奥地利、挪威、瑞典、荷兰、澳大利亚等国市场。市场多元化进程加快。
2006年6月底，我国对外劳务合作已广泛分布在160多个国家和地区。其中，外派劳务人员人数较多的依次为：日本（13万人）、新加坡（8.3万人）、韩国（5.4万人）、阿尔及利亚（3.5万人）、澳门（3.3万人）、俄罗斯（2.5万人）、香港（2.1万人）、阿联酋（1.8万人）、苏丹（1.2万人）、约旦（1.2万人）、塞班（1.2万人）、中国台湾（1.2万人）、毛里求斯（1万人）。
——行业领域不断拓宽
“十五”期间，我国对外劳务新开辟了医护、花卉种植、肉食品加工、古建、制瓷、木器、家具制造等行业领域。外派中餐厨师、空乘人员等也有较大增长。
2006年6月底，我国对外劳务合作的行业领域主要分布在制造业（21.7万人，占34%）、建筑业（21.5万人，占34%）、农林牧渔业（7.6万人，占12%）、交通运输业(5.2万人，占9%)、饮食服务业（1.8万人，占3%）。其中，建筑、纺织、渔工类劳务人员仍占外派劳务总数的50%以上。此外，也有一些设计咨询管理、科教文卫体、计算机技术服务等高级技术领域的劳务人员。我国已经成为国际建筑、纺织劳务和海员的重要来源地。
——社会效益日益明显
据国内专家测算，目前我国外派劳务每年汇回和带回的外汇收入约20亿美元。300多万外派劳务人员的家庭经济状况得到改善，并带领身边的人一起创业发家致富。2006年6月末，我国在外劳务人数占全国城镇就业人数的比重已超过0.2%。
“十五”时期，在全面总结多年实践经验的基础上，我国对外劳务合作理论建设和管理体制建设取得突破，有效促进和保障了对外劳务合作业务的健康稳定发展。
——逐步形成和完善了具有中国特色的对外劳务合作理论。对外劳务合作是国际服务贸易自然人移动的重要组成部分。根据世界贸易组织（WTO）规则，自然人移动涉及一国的服务提供者短期进入另一国消费者的所在地，为另一国消费者提供服务并获取相应报酬。我国的对外劳务合作就是由经国家批准的对外劳务合作企业受境外雇主的委托，有组织地选派我国各类劳务人员到有关国家或地区为境外雇主提供服务，并通过经营企业对外派劳务人员进行后期服务和跟踪管理，以最大限度地保护外派劳务人员合法权益的一项双边经济合作活动。
——逐步建立和健全了一整套对外劳务合作的国内外管理体制。首先是商务部宏观管理，制订了一系列对外劳务合作促进、保障和监管政策，包括经营资格核准、经营资格年审、外派劳务基地建设和人员培训、对外劳务合作备用金、外派劳务统计和外派劳务人员投诉等制度。其次是各部门协调合作，商务部与公安部门共同完善外派劳务人员出国手续；与外事部门共同建立了境外劳务纠纷或突发事件处理机制；与公安、工商、外事等部门共同整顿市场经营秩序；与财政部门合作制订了外派劳务收费制度等。三是对经营企业实行属地管理，充分发挥地方政府部门的组织领导作用，加强项目审查，监督经营公司依法经营，协调解决对外劳务合作工作中出现的问题。四是行业组织协调自律，建立协调机制, 对经营企业进行协调、指导、咨询和服务；与劳务输入国有关行业组织建立工作机制，协助企业开拓国际劳务市场，维护经营秩序。五是驻外经商机构一线监管,由驻外经商机构对对外劳务合作项目进行确认，协调与驻在国主管部门的关系，加强对外交涉，指导、监督经营企业的工作，协助国内有关省份处理劳务突发事件。六是双边政府间合作，在双边经贸联委会框架下，商务部已与主要劳务输入国或地区建立了政府间磋商机制，并与一些国家签署了双边劳务合作协议。
此外，在加强机制和制度安排，发挥各方面的优势和作用；扩大经营主体队伍，提高核心竞争力；推动企业积极开拓国际劳务市场，增加市场份额和优化业务结构；推行政务公开，提高服务质量和水平等方面，都取得了长足进展。
二、大力发展对外劳务合作面临的形势
随着我国对外经济合作的不断深化和“走出去”战略步伐的加快，对外劳务合作在扩大服务出口、建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会中发挥着越来越重要的作用，必须抓住关键时机，加快发展。
当前形势下，大力发展对外劳务合作，有利于改善劳务人员的家庭经济状况，带动地方经济和国内相关服务行业的发展；有利于拓宽就业渠道，在一定程度上缓解国内就业压力，提高我国人口的综合素质；有利于锻炼和培育一批具有实力的经营主体，增强我在国际劳务市场的竞争力；有利于适应经济全球化深入发展的趋势，充分发挥我国劳动力资源丰富的优势，参与国际经济合作与竞争；有利于增进我国同世界各国人民的了解和友谊，促进同有关国家国的政治和经济关系。
随着经济的迅速发展和教育体制改革的不断深化，我国培养和造就了大批遍布各个领域和行业的专业技术人员和技术工人，特别一些劳动型密集产业人力资源过剩，向境外派出的愿望十分迫切。经过近30年的发展，我国对外劳务合作具备了一定工作基础，积累了比较丰富的经验，在国际市场上占有了一定的份额。在全球经济持续增长、服务贸易迅速发展、区域经济合作不断增强的背景下，国际自然人流动作为服务贸易和国际经济合作的组成部分将更加频繁和活跃，目前世界各国产业结构调整和人口结构变化加剧，在一些领域，国际劳务市场需求旺盛，为我国对外劳务合作提供了广阔的发展空间。
但同时也应看到，我国对外劳务合作发展还存在着一些制约因素。一是受国内需求和外派劳务人员综合素质水平限制，在许多技术领域，我国企业虽然通过积极开拓国际劳务市场获得了订单，但难以招收到符合国际市场要求的外派劳务人员。二是国际市场不确定因素增多，如全球纺织品一体化后，一些国家的纺织企业纷纷关厂，造成我一些劳务人员提前回国等。三是许多国家
出于保护国民就业、维护社会秩序和担心非法移民等多方面的考虑，对引进外籍劳务人员设置了种种限制，特别是对作为人口大国的中国心存警惕，企业业务开拓难度加大。四是对外劳务合作立法滞后，部门间尚未形成应有的合力。五是多渠道外派劳务现象比较严重，外派劳务纠纷和突发事件增多，外派劳务人员合法权益保护工作压力增大。
三、大力发展对外劳务合作的目标和原则
根据对外经济合作“十一五”规划，2006年至2010年，我国累计新派劳务人数合计将达到150万人次； 2010年末，我国在外各类劳务人员将达到72万人。
未来5年，商务部将继续按照党的十六大、十六届三中全会和中央经济工作会议精神，贯彻落实科学发展观，根据国民经济发展和全面建设小康社会的需要，充分发挥我国劳动力资源丰富的比较优势，坚持“以管理促发展”、“改革管理促发展”和“维护外派劳务人员合法权益”的工作思路，进一步完善对外劳务合作的各项促进、管理和保障措施，创新管理方式，优化外派劳务结构，不断扩大对外劳务合作规模，增强对外劳务合作整体效益，提高对外劳务合作水平，促进对外劳务合作在规范的基础上实现可持续发展。
对外劳务合作作为一项涉外经济工作，政策性强、涉及面广、社会影响大。大力发展对外劳务合作，必须从国内和国际的实际情况出发，结合实现可持续发展的客观要求，把握基本原则。
——立足我国国情。根据我国劳动力构成的实际和国际劳务市场需求状况，要继续坚持有组织、有管理的对外劳务合作方式，立足长远，树立中国劳务人员的形象和信誉，积极稳妥地开拓国际劳务市场。
——坚持科学发展。要始终以“三个代表”重要思想指导和推动对外劳务合作业务发展。既要大胆探索，积极开拓，扎实推进，又要加强管理和协调，统筹兼顾社会效益和经济效益，注重创造社会价值，保证业务的规范有序开展。
——坚持“合作共赢”。大力发展对外劳务合作，要坚持“互利合作、共同发展”的原则，既要考虑扩大我国对外劳务合作，又要照顾到输入国对其自身就业压力的关注及希望通过与我合作提高相关行业竞争力的愿望和需要，与东道国和地区和谐相处。
——坚持“以人为本”。人是对外劳务合作发展的决定因素。大力发展对外劳务合作，必须把维护和保障外派劳务人员的合法权益放在首要位置，健全和完善境外劳务纠纷或突发事件的应急处理机制，完善国内投诉和救助体系，加大领事保护力度。
——注重宣传引导。对外劳务合作是按照双边经济合作项目进行的，合同到期后劳务人员即返回中国，不会给当地造成就业和移民压力。中国是负责任的大国，完全有能力通过自身的发展解决本国人民的生活和就业问题，不会推给国际社会。要通过积极的正面宣传，避免给劳务输入国造成不必要的误解和疑虑。
四、大力发展对外劳务合作的具体政策措施
（一）加强组织领导，创造性地开展工作
在国务院领导下，加强各有关部门的协调配合，充分发挥各自优势，形成合力，统一政策，统一管理，统一对外，实现对外劳务合作的可持续发展。
推进属地化管理，充分发挥各级人民政府主观能动性，加强组织领导，提高指导、服务和管理水平，鼓励各地结合本地区实际，大力开展对外劳务合作，发展劳务经济。
（二）加大劳务资源开发投入，提高外派劳务人员素质，探索对外劳务合作新方式
推动建立能够满足国内外两个市场需求的人力资源建设、培养和管理体系，提高劳动力综合素质，整合劳动力供求信息资源，为扩大国际劳务合作做好人力储备。
鼓励外派劳务基地建设和中外联合办学，培养高技能人才和高素质劳动者，提高外派劳务人员适应国际市场需求的水平和素质，逐步改善我国外派劳务人员的结构，提高我国外派劳务的竞争力。
鼓励经营主体与国境外相关机构开展合作，成立中外合资、合作公司，强化主体优势，借鉴其他劳务输出国的成功经验，探索对外劳务合作的新方式、新途径。
（三）加大政策支持力度，完善政策服务体系
建立和完善由社会各方参与，面向外派劳务人员和劳务合作企业的社会服务体系，从金融、财税、法律等各方面，为对外劳务合作事业的发展提供政策支持和制度保障。
按照涉外经济体制改革的要求，巩固行政审批制度改革成果，完善资格资质管理，简化外派劳务人员手续，加快对外劳务合作便利化进程。
推进电子政务，加强网络信息建设，提高服务水平。
（四）加强协调监管，完善机制建设
建立和完善对外劳务合作的法制环境，积极推动相关立法工作，将对外劳务合作纳入法制化轨道，明确经营主体、劳务人员及政府相关部门的权利、责任和义务。
推进诚信体系建设，创新管理体制，逐步打破外派劳务的国别和地区限制，创造平等竞争环境，鼓励守信行为，惩戒失信行为。
充分发挥行业中介组织作用和各类中介组织的桥梁和纽带作用，打造交易平台，组织国内外对接和洽谈。
加强驻外经商机构“信息、服务、协调、调研、交涉、保护”的方针，为企业提供及时、准确、丰富的信息，帮助企业开展对外劳务合作。
（五）充分利用多双边经贸合作机制，创造良好环境
积极参与世贸组织服务贸易项下的自然人移动谈判，为我劳务人员进入国际劳务市场争取尽可能宽松的市场环境。
充分利用双边经贸联委会、混委会和自贸区谈判等经济合作框架及平台，要求有关国家对我开放劳务市场，取消相关壁垒和歧视性做法，增强人员往来便利化，加强资质互认。
积极签署双边劳务合作协定，构建市场框架。
（六）有针对性地制定对外劳务合作市场导向政策
亚洲是我最主要的外派劳务市场，亚洲国家大多与我关系友好，文化相近，人员往来频繁，
应深度挖掘。
非洲主要是发展中国家，对我关系友好，但发展水平及工资待遇偏低，应重点派遣高级技术管理人员帮助其发展经济以及通过对外投资办厂、对外承包工程、境外资源开发、对外援助项目等带动劳务外派。
欧美有市场潜力，尤其是对高级技术劳务需求量较大，但对外籍劳务的技能和语言要求也很高，应巩固和继续开拓我有优势的中餐厨师、海员、医护和空乘人员市场。
对大洋洲主要通过自贸区谈判，促其向我全面开放普通劳务市场。
港澳地区主要按照“有利于特区经济发展和社会稳定、有利于特区政府施政”的原则，为其提供所需各类劳务人员。
台湾地区和未建交国家市场主要出于对台工作大局和涉台外交的需要考虑。
（七）加强外派劳务人员权益保障工作
加强对外派劳务人员安全保卫宣传和教育工作。完善涉外安全保卫信息跟踪、报送制度。切实加强对外派劳务人员的保险保障措施。健全外派劳务人员安全工作预警、防范和处理机制。完善外派劳务人员援助机制。
各部门、各地区建立专门机构和协调机制，统一处理国外各种涉及劳务人员安全的突发事件。大力规范市场经营秩序，保护外派劳务人员正当利益。
（八）做好宣传引导工作
加强对外劳务合作的正面宣传，营造良好的社会氛围，争取全社会的理解和支持。
扩大中国劳务人员在国际上的影响，宣传中国对外劳务合作的管理和协调体制，引导和支持国境外雇主与中国开展劳务合作。
