浅谈卫星电视地面接收设施的监管与执法
一、我国卫星电视地面接收设施使用管理概况
早在1993年12月，国务院颁布了《卫星电视广播地面接收设施管理规定》(即“129号令”)。其中第八条、第九条规定：单位安装使用卫星地面接收设施的，必须取得《接收卫星传送的电视节目许可证》；个人不得安装和使用地面卫星接收设施。但国家为解决边远山区群众听广播看电视难的问题，在实施广播电视“村村通”工程建设时，允许这些地区的群众通过直播卫星收听收看国内广播电视节目。与此同时，一些非法商家向市场推出价格低廉、质量低劣的卫星地面接收设施（俗称“小耳朵”），为传播不良思想文化、境外反华电视节目传输提供了条件，给国家信息安全、文化安全、政治安全和社会稳定造成不良影响。因此，加强对非法安装、使用“小耳朵”的监管与行政执法工作，是一项重要的政治性任务，要求执法人员既要熟练运用好法律法规，又要讲究办案策略与执法技巧。
二、卫星电视地面接收设施的管理法规与执法范围 我国目前使用的卫星电视地面接收设施管理法规主要有： 1993年国务院发布的《卫星电视广播地面接收设施管理规定》（以下简称《管理规定》）、1994年原广电部发布的《实施细则》(以下简称《实施细则》)以及2009年国家广电总局发布的《卫星电视广播地面接收设施安装服务暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，三部法规对接收设施的管理环节与监管权限都有不同的侧重点。
首先，《管理规定》主要从接收设施的“管理范围、监管主体和准入条件”三个方面进行了界定。“管理范围”涉及生产、进口、销售、安装、使用五个环节；与此对应的“监管主体”分别是：“生产”由电子工业部门负责；“进口”由海关负责；“销售”由工商负责；“安装、使用”由广电(即文化市场执法部门)负责。“准入条件”明确规定了单位设臵卫星地面接收设施必须取得《接收卫星传送的电视节目许可证》，个人不得安装和使用卫星地面接收设施。《管理规定》是文化市场执法部门目前开展卫星地面接收设施监管与执法工作的最高法律文件，也是查处擅自安装和使用“小耳朵”行为的主要法律依据。
其次，《实施细则》是由原广播电影电视部，根据《管理规定》第十三条授权制定的部门规章。《实施细则》与《管理规定》最明显的区别是，对卫星电视节目的接收、使用和管理进行了明确与细化。也就是说，接收设施的监管范畴不仅仅是卫星天线、接收机等硬件，还包括电视节目内容，而节目内容是否符合党和国家的政策要求与法律规定才是对接收设施管理的最终目的。
再次，《暂行规定》于2009年由国家广电总局发布实施，用于规范和管理卫星地面接收设施的安装服务市场，要求从事安装施工活动必须具备《卫星地面接收设施安装服务许可证》。《暂行规定》的出台，填补了安装环节的监管空白，对于文化市场执法部门从源头治理“小耳朵”提供了法律武器。
综上所述，结合日常监管工作，可以将三部法规的运用简单归纳为：《管理规定》查使用、《实施细则》管酒店、《暂行办法》查安装。通过下面对销售市场、安装市场和使用市场的办案要点梳理，可以进一步理解和掌握。
三、销售市场的办案策略 【销售市场的界定】
根据《管理规定》第三条、第五条规定，从1993年起，我国对卫星地面接收设施“实行定点生产”、“专产专营”和不允许进入社会市场流通领域的管理制度。目前，山西省仅“省广播影视科研所”具备国家授权的销售、安装资质，除此之外的市场销售行为均属非法。
案例一: 刘某某擅自批发、销售卫星地面接收设施案。 2008年3月，原市广播电视局接群众举报，****商城一家商户擅自从事批发、销售卫星地面接收设施的违法活动。经查发现，刘某某在该商城以经营有线电视器材为掩护，经过多年的地下经营，已逐渐发展成为***市及周边地区较大规模的“小耳朵”批发商。鉴于当事人涉嫌非法销售，原市广播电视局将案情通报市工商局，随后共同对当事人的经营店铺进行了突击检查，现场查获“小耳朵”***余套，成为至今个案中，查获“小耳朵”数量最大的一起案件。市工商局依法对其做出了没收全部非法设备和吊销工商营业执照的行政处罚。
本案是一起典型的擅自销售“小耳朵”的案件。涉及销售市场的监管权限与执法主体的问题。前文讲过，卫星地面接收设施销售环节由工商部门负责，文化市场执法部门对销售市场仅有检查权，没有处罚权。因此，应联合工商部门共同治理销售市场的违法行为。
【几点体会】在日常检查中，发现擅自销售行为时，要注意把握好以下两种处臵方式：一是发现线索后，尽量利用音像等技术手段固定证据，然后将证据通报或移交工商等部门；二是在“在证据可能灭失或者以后难以取得的”情况下，可现场将非法接收设备进行暂扣，然后移交处理；三是在查处销售市场时，要注意排查经销商“小耳朵”的货物存放仓库，从而可以干净彻底地将其捣毁。本案中，正是由于执法人员的严密侦查，摸清当事人的货物存储仓库，才一次性查获非法设备***余套,当事人刘某某此后再未涉足“小耳朵”批发、销售和安装领域。
四、使用市场的办案策略 【使用市场的界定】
使用市场通常指“安装和使用卫星地面接收设施”的行为。需要指出的是，这里的“安装”并非前文所指的安装市场，而是使用者为收看电视节目而设臵并使用接收设备的行为，属于“使用”的概念范畴，而国家对接收设施的使用实行许可制度。因此，按照资质划分，使用市场分为是否具有《接收卫星传送的电视节目许可证》。无证使用接收设备自然属于违法行为，而取得《许可证》的单位，在未经许可的情况下，随意接收《许可证》以外的境外电视节目，同样属于违法行为。通过以下三个案例，可以进一步了解使用市场的监管与查处的方法与程序。
案例二: ***某酒店有限公司擅自安装和使用卫星地面接收设施案例
2011年4月，***某三星级酒店，在未取得《接收卫星传送的电视节目许可证》的情况下，擅自安装和使用卫星地面接收设施，接收和使用凤凰中文台、凤凰资讯台、星空卫星、ChannelV等4套境外电视节目和20套境内电视节目。(笔者注：目前，我们仍将香港和澳门的广播电视节目作为境外电视节目进行管理。) 2011年8月，***市文化市场执法局经调查取证，认定当事人的行为违反了《管理规定》第八条的规定。依据《管理规定》第十一条第三款的规定对当事人做出了没收卫星接收机4台并罚款人民币2万元的行政处罚。
【几点体会】宾馆、酒店擅自安装和使用卫星地面接收设施类案件的查处过程中，要注意把握好案件调查的切入点、询问技巧及需要收集的主要证据，才能使案件查处工作做到程序合法、证据确凿、处罚适当。
一是击中软肋。当执法人员一到现场，有违法行为的当事人往往惊惶失措，这时是案情突破的节点，必须善于掌握机会，学会心理控制。本案中，当执法人员表明身份后，直接询问当事人客房内电视信号的来源，其工程部经理立即表现得非常警觉，吞吞吐吐，表示酒店接收的是合法的有线数字电视信号。当要求检查其电视节目传输机房时，该经理表现得更是语无伦次，一会儿称酒店无机房，一会儿又称机房管理人员因事出差，始终阻挠执法人员进行检查。当执法人员将案例三中当事人王某为该酒店安装卫星地面接收设施一事及《安装合同》呈现在当事人面前时，该经理便知东窗事发，已无狡辩之词，只得配合执法部门逐一检查了电视节目、节目传输机房及卫星地面接收设施，顺利完成了现场调查和证据收集工作。
二是客观记录。《现场检查笔录》是每次办案都要制作的执法文书，其证明效力优于视听资料和证人证言。由于执法检查现场情况复杂，干扰因素众多，需要带队执法的负责人帮助记录人员排除干扰，创造平心静气的心态和氛围；记录人员要冷静、沉着和细致。其它执法人员要积极配合，围绕记录人笔录进度，始终坚持在现场提供与案情密切相关情形，绝对要杜绝结束检查前身边没有其它执法人员，只剩记录员一人在书写、签字的状况，使记录人员孤掌难鸣，草草书写，出现漏缺和错误。
三是图像取证。执法检查比较普遍使用的是现场摄影或录像取证方法，作为固定直观真实的证据，也为案件判断定性提供有力的佐证。执法人员要拍摄好图像证据，除要具备普通的摄影技术基础外，还要注意拍摄时迅速抡占有利位臵，抢拍重要场景。拍摄人员拍摄图像证据是针对性取证，要胸有主题，围绕证据链拍摄，内容要与案情紧扣关联。一般应包括能锁定案发住所地址的场景；有体现取证现场双方人物的远场景，并注意执法人员着装规范和人数，镜头构图要函括现场当事人；有锁定违法行为或物品的近照、特写和当场送达的文书特写及交付场景等。如本案中，通过图像固定了如下证据：1.凤凰中文台、凤凰资讯台、星空卫星、ChannelV等4套境外电视节目的播放画面；2.上述4套境外卫星电视节目的接收机；3.机房内微型前端；4.楼顶1.2米双高频头卫星天线；5.《工商经营许可证》及公安部门核发的《特种行业许可证》；6.送达《行政处罚事先告知书》和《行政处罚决定书》的现场录相；7.执法人员现场调查取证等相关图片。
四是淡化询问。虽然询问调查有规定格式，但生硬照搬法语反而使被询问人产生紧张和抵触情绪。如果询问前已了解当事人从业背景，递上一杯水，营造宽松和谐的氛围，恰当运用语言技巧，引导换位思考，使其感受到执法人员对其人格的尊重，不但达到理性配合的效果，也使格式化的身份确认和告知等基本要点溶入在轻松的谈话之中，使其不知不觉中已切入问案主题，甚至可以得到现场调查之外的涉案环节。本案中，执法人员正是通过上述人性化询问，使当事人交待出通过技术手段，私自解调有线数字电视信号，而后与卫星信号整合后传送至客房的违法行为。该环节是现场调查之外的重要证据，其行为已触犯《最高人民法院关于审理破坏广播电视设施等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释[2011]13号)第一条之规定，可以破坏广播电视设施罪处三年以上七年以下有期徒刑。在当事人了解到已触犯刑律之后，对执法工作的配合更加主动，以争取从轻处理。本案正是基于当事人积极配合的态度及危害程度轻微，对其做出没收非法设备并处人民币2万元的行政处罚，未追究其刑事责任。
案例三: 超越《接收卫星传送的电视节目许可证》载明的接收内容，接收和使用卫星电视节目案例
2011年4月，查当事人某假日酒店在***市历下区某路某号，超越《接收卫星传送的电视节目许可证》载明的接收内容，擅自接收cineMAX境外电视节目，违反了《实施细则》第十一条的规定。市文化市场执法局向其下达了限期整改通知书，并对酒店相关管理人员进行了诫勉谈话。
【几点体会】
一是要熟悉法规，了解超范围接收卫星电视节目的含义。《实施细则》第十一条规定“持有《许可证》的单位和个人，必须按照《许可证》载明的接收目的、接收内容、接收方式和收视对象范围等要求，接收和使用卫星电视节目”。也就是说，取得《许可证》的单位和个人，只能接收《许可证》范围以内的卫星电视节目，不能随意增加或改变节目内容。比如，某三星级酒店《许可证》载明的接收范围是：“凤凰中文台、NHK和HBO”三套境外电视节目，而酒店私自接收“法国时装”节目，“法国时装”就属于违规接收的电视节目；
二是要关注政策动态，了解国家管理境外电视节目的手段。国家广电总局每年公布一批境外卫星电视节目清单，在行业内称作“经批准在我境内落地的境外电视节目”，清单以内的境外节目由国家专门的管理平台统一集成、发送。持有《接收许可证》的单位只能接收平台内的境外节目，严禁私接乱传，防止境外反华及不良信息电视信号进入公共场所。
三是要掌握技术监管手段，鉴别境外节目是否合法。平台以内的境外电视节目，在电视屏幕右下角，以“白色磨砂圆点”作为合法接收的标志，社会流通领域销售的“小耳朵”接收的电视节目则不会出现这种标志。因此，“白色磨砂圆点”是检查卫星电视节目是否合法的重要手段。
案例四: 对个人擅自安装使用卫星地面接收设施的处臵方式近年来，由于种种原因，个人安装和使用“小耳朵”的现象有所漫延。如果不加强管理，会为传播不良思想文化、境外反华电视节目传输提供了条件，给国家信息安全、文化安全、政治安全和社会稳定造成不良影响。笔者认为，对个人安装和使用非法接收设施，应以宣传、教育、告诫为主，增强群众抵制非法接收设施的自觉性，将会使执法工作起到事半功倍的作用。如2008年开展的集中清理整治行动，经普查，仅市内四区就发现300余个“小耳朵”，如果进行逐一拆除，不仅费时费力，还可能激化矛盾。为此，我们组织开展了送法进小区活动。首先，通过普法讲座、张贴公告和发放宣传单，让群众了解国家关于卫星地面接收设施的管理政策与法规；其次，向私装用户下达限期整改通知书，规劝群众自行拆除“小耳朵”,在随后的复查中发现，有70%的群众自行拆除了“小耳朵”；最后，对逾期未自行拆除的用户实施强制拆除。类似“先礼后兵”执法方式，采取对当事人权益损害最小的方式，赢得行政相当人的理解和配合，使“小耳朵”清理整治专项行动顺利开展并取得较好效果。
五、当前管理工作中存在的主要问题
查处非法安装、使用卫星地面接收设施是一项政治性强、业务性强而且比较繁重复杂的工作，涉及面广，牵扯的人员复杂，用户的守法意识缺乏。经过我们不懈的努力，多次执法，但是违法现象仍然存在，因卫星地面接收设施费用低廉、不需上缴月租费，使用方便，用户安装和使用现象仍呈日益增加的趋势，治理的形势依然严峻。主要表现以下几个方面：
一是源头缺乏监管，查处困难。个体不法商贩走巷入户，销售、安装卫星接收设施形成一条龙服务，由于其流动性大，隐蔽性强，给我们的执法、管理工作带来很大的压力。根据相关法规规定，广电行政执法部门只能对已安装并使用的非法卫星接收设施进行监管，对于生产、销售的监管是其他职能部门的职责，如果不从源头上治理卫星电视广播地面接收设施的生产和销售，光靠在安装和使用环节上封堵，工作量非常大，而且治标不治本。
二是科学技术不断进步和我们的执法手段原始所形成的矛盾越来越突出，给我们的执法工作带来新的困难，现在的卫星接收设施越做越小、越精致、越隐蔽，很难及时发现。还有，广电执法人员没有入户检查资格，使我们深入到居民家中了解具体情况造成了较大的困难。
三是由于执法手段和设备的局限，对于高层住户，特别是二楼以上的住户，在执行行政处罚（强拆没收）过程中，由于楼层过高，没有设备，无法拆除。室内接收机由于无法入户，造成无法没收。即使从外面把天线和高频头强制拆除，当事人再花几十元钱就可重安上天线和高频头。对个人处以五千元以下的罚款，执行起来也难度很大。
四是文化市场行政综合执法需要有一支相对稳定的执法队伍和足够的经费、执法车辆、执法设备的保证，常年深入到各个街道小区执法，常抓不懈。需要政府依据中央综合治理办制定的《境外卫星专项整治工作评价标准（试行）》，把此项工作列入社会治安综合治理，在经费投入上予以保障。
六是在整治工作中，对居民小区进行整治,需要业主委员会、物业管理部门的积极配合，协助执法部门搞好宣传、摸底工作。但是有些物业管理部门不积极配合，甚至提出其他附加条件（如有偿配合），造成前期工作无法进行。
六、对下一步整治工作的建议和意见
（一）针对非法安装使用卫星接收设施的住户、小商小贩，非法销售卫星接收设施的商家的监管。
1、建立卫星地面接收设施专项整治工作的联度会议制度。各部门综合治理，互通信息。
2、根据中央综合治办、国家广电局《关于对非法卫星电视接收设施问题加强综合治理的通知》，将整治工作纳入社会治安综合治理，把非法安装、使用“卫星锅”作为基层安全创建活动的基本目标。
3、社区管委会、居民委员要充分发挥基层组织的作用，对住宅小区、辖区内住户进行入户宣传，调查摸底。如发现擅自安装使用卫星地面设施的，要求其自行拆除，
4、物业管理站要对小区内住户进行宣传教育，在居民拿钥匙入住时，可否采取一定措施，一律不准住户安装和使用非法卫星地面接收设施。各个小区在整治清理后，物业管理部门要起到监督作用，以防反弹。
5、坚持打击与防范，教育与管理相结合，加大宣传教育力度。新闻媒体要参与积极宣传、把集中宣传活动与日常性宣传工作相结合，让群众知道私装“卫星锅”是违法行为。
6、建议同有线数字公司进一步协调（1）对商品住户初装费优惠等形式进行拆“锅”入有线，以优惠形式去臵换“卫星锅”和其机顶盒。（2）对安臵住宅小区，在原先初装费全免基础上，再适当给予优惠。如优惠有线收视费，适当降低有线机顶盒压金。（3）对一些特殊群体，如贫困户、下岗职工要特殊对待。
7、在整治工作中，建议协调有如消防、路灯管理部门等有关部门，借助高空作业设备进行拆除。
8、对销售环节由工商部门加强监管。对“安锅”小广告加大打击力度。
9、对整治工作在经费上予以保障。
（二）针对各大宾馆、饭店、洗浴中心等服务场所非法安装使用卫星接收设施等现象的监管。尤其是三星级以上设外宾馆饭店非法安装使用卫星接收设施，擅自设立机房擅自截传、干扰、解扰广播电视信号的重点整治。多以通过正常手续申请若干个有线数字节目（机顶盒），再使用数字电视改造技术进行截传、解扰，并自设前端与卫星接收电视信号整合从而形成各个房间电视信号共享。针对这种现象，与有线数字公司协商，在其一年数字信号即将到期续费时，我执法队对其下达整改通知书，到期不整改的，数字有线公司不予给其续费，停止其下个年度有线数字收视，这样主观上就遏制了各大宾馆、饭店、洗浴中心等服务场所擅自设立机房擅自截传、干扰、解扰广播电视信号。为了防止客源流失，其必须续接有线信号（有线数字公司从始到终不受任何损失）。因此其接下来就得整改，增加客房有线数字机顶盒数量，从而有线数字公司也增加了经营创收。
