深化当前基层纳税评估工作的思考
自2008年4月我省国税系统基层单位成立纳税评估科以来，经过近一年多时间的工作实践，纳税评估工作对加强基层税收部门的税源管理力度，提升基层税务部门的纳税服务层次，提高纳税人自行申报的准确性，有效降低纳税人的税收风险等方面取得了初步成效。作为一名基层从事纳税评估工作的税务干部，在本文提出有一些观点和感受加以表述，与各位同仁共同商榷。
一、当前纳税评估工作存在的问题
1、纳税评估在税收工作中的定位比较模糊。国税总局规程中指出纳税评估是税务机关对纳税人纳税申报的真实性和准确性作出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为。对于基层纳税评估人员来说，独立开展评估工作面对纳税人时，总感觉处境尴尬。因为在向纳税人解释评估工作时，把纳税评估作为税务机关推行纳税服务的一部分，对纳税人缺乏一种说服力，这会导致评估人员辅导纳税人调整纳税申报时，纳税人可能采取对评估人员的建议臵之不理；而把纳税评估作为税务检查的一部分，缺乏一种强制力，评估工作没有像稽查部门那样有法律明确赋予的税务检查权利，而从案头分析得出企业申报信息出现异常，往往更采用推测和估算的方法，这种结果对纳税人必然缺乏强制力；把纳税评估作为税源管理的一部分，缺乏一种亲和力。由于评估工作中会要求纳税人调整申报税款数据，这必然会带来税企矛盾，缺乏通常日常税源管理税企之间的亲和力。纳税评估工作对内到底定位于现行税收管理体制中“征管查”序列中的那个序列，对外如何能成为纳税人认可的角色，目前各地还处在摸索阶段。这种缺乏统一指导下的发展思路必将成为制约纳税评估工作进一步深化的瓶颈。
2、目前评估工作采用的较简单的评估方法与上级各部门对评估工作的高标准要求相矛盾。目前评估人员采取的工作方法较多是进行案头分析，对存在疑问的数据指标进行约谈、无法排除的疑点进行实地核查等方式。各地为了防止纳税评估部门变成“第二稽查局”，对纳税评估人员采用的工作方法采取了一定的限制手段，例如不得使用稽查部门通用的调账、查账以及外调等手段。但我们知道要清楚地了解纳税人纳税申报数据真实准确性，必须了解纳税人整个生产工艺流程中各个环节的投入产出信息，这必然涉及到从纳税人的凭证、帐册中获取纳税人生产经营各个环节数据，并逐一地核实。还有必要获取与纳税人生产经营有相关的业务往来的单位数据信息。外调的工作方法现阶段基本上是由稽查部门实施，评估部门是不能采用的。评估人员假若凭借现在规定的评估方法即案头分析，约谈举证，对评估对象实地核查等较简单的手段最多能够实现核实纳税人申报信息的合理性和合法性，无法落实上级税务机关要求通过纳税评估对纳税人申报的真实性和准确性进行定性、定量的综合评估的高标准要求。
3、在实际工作中，纳税评估和相关职能部门之间存在需要加强协调配合的问题。纳税评估工作的开展必须得到税源管理部门和税收管理员的理解和支持。一旦纳税评估部门针对纳税人做出评估结论须补缴税款或移交稽查部门处理的意见时，必然影响到上级部门对税源管理部门的征管质量考核，这是否会影响到税源管理部门和税收管理员对纳税评估工作的配合和支持力度，是个值得商讨的话题。目前纳税评估工作与稽查工作之间也存在的一些矛盾。在如何处理评查部门如何对待评估自查户、哪些对象应移送稽查、如何检查评估移送稽查的对象、评估后的纳税人是否再可安排稽查、评估后的纳税人如何进行复评等问题上存在着各种认识。因此，出现了重复检查，重复自查及检查不及时、移送检查不规范等问题。部分纳税人会碰到接受完纳税评估后还要面对税务稽查的检查事情，甚至还有一些纳税人接受了税务稽查后也会碰到纳税评估人员要求评估的情况发生，不利于和谐征纳关系的构建，也不利于系统内部关系的处理。
4、评估指标体系指标在实际运行中存在更新不及时、设定不合理、内容不全面等问题。现行纳税评估系统由于财务信息数据不全等原因，只能把税负率作为确定纳税评估对象的唯一指标，并且只能对某户当月的税负异常情况进行预警，对于一些销售产品随市场价格变动较大以及进行季节性生产销售的纳税人，就缺乏一定的科学性。往往是系统认为异常的纳税人，通过评估人员上门核实后属于正常的企业生产经营活动，影响了评估对象的选定准确率。另外，计统部门获取的宏观经济数据，相关业务部门测算出的行业经营利润率、税负率、投入产出比等指标数据时效性较差，并且在实际评估工作中运用时存在一定的误差，难以指导纳税评估人员深入开展纳税评估分析。
5、基层单位评估部门遇到人员素质参差不齐、信息来源渠道不畅等具体的问题。评估人员的业务素质参差不齐，是困绕纳税评估工作开展的难题之一。另外，目前纳税评估所依赖的信息资料，无论是来自税务部门内部还是评估对象。都存在来源渠道少，准确性差，影响了评估的效果。目前使用的纳税评估系统只是采集CTAIS的信息，现在评估人员很难获取金税工程主要业务系统的数据信息，更难以获得国地税间、银行、工商等部门的信息交流与比对数据以及纳税人行业管理部门的信息资料，仅仅能掌握企业提供的财务会计报表上的信息以及申报表上的纳税信息。
二、深化纳税评估工作的思考
1、摸索新型征管工作模式下，开展纳税评估工作的切入点。在现行征管模式和法律法规框架下，我们认为推行评估部门和税源管理部门联合办公的工作制度能够部门解决纳税评估适用法律问题。现在的纳税评估工作实质上涵盖了征管法中税务检查部份日常检查的内容，而对于纳税人的日常检查也是税源管理部门的日常工作职责之一。评估部门和税源管理部门联合办公可以充分发挥税源管理部门日常管理资源优势，结合评估人员的税收业务和数据信息分析优势，达到优势互补，最大限度提高工作能效。在评估工作中，单纯的数据分析方法不能达成评估工作的目标，需要结合采用日常的税源管理手段。但如以纳税评估的名义会引起一些异议，而以税源管理名义、采用日常管理手段，可以有效减少纳税人的抵触情绪，拓展纳税评估的手段，提高评估工作效率。进行辅导、调查、谈话、辅导查阅帐证账册，纳税人更容易接受。管评人员结合通过专门数据分析，发现问题更深。在数据分析的基础上进行纳税辅导，显然对纳税人更有说服力。评估部门和税源管理部门合理分工，税收管理员进行下企业辅导、调查管理服务，而评估人员进行案头的数据分析，并在此基础上进行辅导自查自纠。形成既相互分工又密切配合的联合管理模式。我们认为这种模式只是当前为了有效开展纳税评估工作的一种权宜之计，如果能够条件成熟时在法律法规上明确纳税评估的检查地位，势必更有利于纳税评估工作的长效发展。
2、建立管评查联动机制，协调好“管、评、查”三者关系。要处理好评估、管理和稽查的关系，有必要建立一种新的税收管理工作机制。要将评估部门工作和日常税源管理相结合，利用评估部门和税源管理部门联合办公的工作制度,把好一般纳税人转正资格认定关，对于经过评估部门认定能达到要求可以真实提供的财务会计资料和财务会计报表的纳税人才能予以正式认定一般纳税人资格，避免现在税源管理部门在一般纳税人转正时，审核纳税人编制财务报表能力时的流于形式和走过场。另外，还要把好一般纳税人注销登记关，要求办理注销登记的一般纳税人必须经过税务部门的纳税评估才能予以办理，查清纳税人在经营期间内的纳税申报行为是否真实、准确，防止纳税人通过办理注销逃避纳税义务。协调好纳税评估和稽查的关系，确立稽查的一般性案源主要来源于评估部门，纳税评估作为税务稽查的第一道“关口”，为稽查案件提供案源，稽查为纳税评估提供后盾和保障运作模式。这样既能减少稽查部门每年都要盲目大面积的确定稽查日常检查对象的情况，又能减少评查之间的矛盾，使稽查部门能够集中精力查处大案要案，提高了查处案件的效率。在日常工作中，遵循评估在前，稽查在后的原则。这样就有效的避免了对一个企业同时多头重复检查的现象，消除了对纳税人正常生产经营活动的干扰。另外，为了提高纳税评估的效率，构建和谐征纳关系。评估和稽查部门可以采取联合评查的模式，形成“稽查借评估之名，评估用稽查之势”的工作方法，共同协助企业规范财务会计业务，提高纳税人对税法的遵从度。
3、科学评价纳税评估工作，正确发挥评估的职能。现在纳税评估工作考核往往以补税多少作为主要指标进行考核，衡量评估成效。应当说评估工作的重点是为纳税人提供有针对性的辅导服务，减少差错。当前不少地方存在以补税多少论英雄现象，偏离了工作目的，容易导致评估部门为了完成任务私下与纳税人做出协商补税的不良工作行为。我们日常工作发现从纳税评估补缴税款的类型，通常分别是迟后销售，很多企业在我们要求他们当月补税后，纷纷将商品或货物做销售处理开具专用发票，这就使得我们评估补税结束后，要帮助纳税人次月调减申报表销售收入信息，因此那种以补税多少来论英雄的考评模式是不可取得。我们认为要建立纳税评估管理长效机制，对纳税评估的考核应注重评估案例各项数据的是否真实性，是否能通过评估典型案例，总结提炼出行业纳税评估办法，来掌握不同行业生产经营的内在规律，做到“评一户，管一片”的效果，真正实现推行纳税评估工作的目的。
4、分行业、分税种及时发布评估指标参数，不断丰富评估分析指标体系。在对纳税人涉税信息全面收集整理、抓好评估基础指标测算的基础上，对纳税人正常经营状态下的销售额、销售成本、流动资产等指标进行纵横对比分析和综合测定，摈弃现行按月测算税负率为基础的较为简单的纳税评估对象确定方式，合理利用预警参数，较为准确地确定评估对象名单。测算预警值时，应综合考虑地区、规模、类型、生产经营季节、税种等因素，考虑同行业、同规模、同类型纳税人各类相关指标的若干年度的平均水平。在充分调查的基础上，科学有效地确定预警值，为确定纳税评估对象，进行重点分析提供科学的参考依据。
5、加强培训提高评估人员的综合素质，拓展信息来源渠道，健全管理体制保证纳税评估工作有效运作。要大力开展干部教育培训，加强对评估人员的更新知识的培训力度，定期召开经验交流会，典型案例分析会等形式进行交流和探讨，努力建设富有战斗力的评估队伍。上级部门牵头拓展信息来源，到电力、用水部门采集用电、水信息，到医保办采集药店刷卡信息，到政府砂石办了解砂石拍卖信息，还有到其他政府部门了解土地资源，林业资源，矿产品资源使用信息等等，这些第三方信息如何获取也希望上级部门统一协商，为评估拓展第一手数据，方便基层评估部门核实纳税人的产销信息。
