政治体制改革
自1980年8月18日邓小平发表《党和国家领导制度的改革》讲话以来，已经30年了。30年来，我国政治体制改革与经济体制改革一样取得了一系列重要成就。譬如，执政党地位的加强和巩固，社会主义基本政治制度的加强和完善，“人民公社”体制的彻底废除，领导职务终身制的基本终止，依法治国方略的有效实施，“一国两制”的成功实现，尊重和保障人权写入宪法，等等。正是通过这些改革，进一步彰显了社会主义政治制度的优越性，为实现党和国家的长治久安、人民的幸福安康提供了政治和法律保障。因此，那种认为中国政治体制改革并没有什么进展的说法和认识是站不住脚的。
但是，我们又不能不承认，同经济社会发展的新形势相比，同保障人民民主权利、维护社会公平正义的新要求相比，同人民群众政治参与的积极性不断提高相比，现行政治体制还有许多不适应的地方，甚至有的方面还存在着十分明显的差距，需要进一步改革和完善。胡锦涛在党的十七大报告中指出：“政治体制作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性相适应。”因此，我们要在科学总结30年来政治体制改革实践经验的基础上，进一步深化政治体制改革，发展社会主义民主政治，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。
而要深化政治体制改革，首先就必须对政治体制改革性质有一个科学的认识。以前围绕着政治体制改革问题的争论和分歧，不同程度上都与对政治体制改革性质认识上的偏差有关、
一、政治体制改革是社会主义制度的自我完善和发展
邓小平在提出政治体制改革任务之后，在不同场合多次强调政治体制改革的性质是社会主义政治制度的自我完善和发展。党的十三大至十七大的历次代表大会也都指明了政治体制改革是社会主义政治制度的自我完善和发展。 “我国政治体制改革是社会主义政治制度自我完善和发展，必须坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持社会主义政治制度的特点和优势，坚持从我国国情出发。我们需要借鉴人类政治文明有益成果，但绝不照搬西方政治制度模式。我们要始终坚定不移地发展社会主义政治文明，深化政治体制改革，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，壮大爱国统一战线，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，更好保证人民当家作主，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。”[2]
之所以要反复强调政治体制改革是社会主义政治制度自我完善和发展，是因为如果不能从理论上和实践上准确把握政治体制改革的这一性质，就会产生或“左”或右的错误认识，影响乃至放弃政治体制改革。
从本质上讲，政治体制改革是社会主义政治制度的自我完善和发展；从形式上讲，政治体制改革是社会主义政治体制的创新和优化。因此，要使社会主义政治制度获得源源不断的发展动力，就必须积极稳妥地推进政治体制改革。
根据政治体制改革性质的要求，我们大致可以将政治体制改革的原则概括为以下五个“有利于”：第一，必须有利于增强党和国家的活力；第二，必须有利于保持和发挥社会主义制度的特点和优势；第三，必须有利于维护国家的统
一、民族的团结和社会的稳定；第四，必须有利于充分调动人民群众的积极性和创造性，切实保障公民的民主权利；第五，必须有利于促进生产力发展和社会全面进步。这五个“有利于”的原则，是一个相互联系的整体，缺少哪个方面都会出现问题。只有严格遵循这些原则，积极、稳妥地推进政治体制改革，才能真正建立起一个既体现社会主义政治制度的本质要求，又反映社会主义市场经济发展的内在需要的、充满生机和活力的新的政治体制。
总之，政治体制改革是一项复杂的系统工程，是牵一发而动全身的改革。从某种意义上讲，政治体制改革是较之经济体制、文化体制和社会体制改革更困难、更艰巨的改革。同时，政治体制改革是社会主义政治制度的自我完善和发展，它不是要改变已经建立的社会主义基本政治制度。因此，政治体制改革不能采取全方位推进的、剧烈的方式，而只能采取渐进式的、逐步推进的方式。
要充分认识政治体制改革是社会主义政治制度的自我完善和发展，就有必要澄清在政治体制改革问题上的一些似是而非的争论和分歧。综合30年来政治体制改革的实践，人们在政治体制改革问题上争论和分歧的核心，还是邓小平所说的“姓资姓社”的问题。18年前，邓小平在视察我国南方的讲话中尖锐地指出：“改革开放迈不开步子，不敢闯，说来说去就是怕资本主义的东西多了，走资本主义道路。要害是姓‘资’还是姓‘社’的问题。判断的标准，应该主要看是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合实力，是否有利于提高人民的生活水平。”[3](P372)在政治体制改革已经取得重要进展的新形势下，要进一步深化政治体制改革，首先必须破除长期以来存在的“姓资姓社”的思想禁锢，明确政治体制改革不是要改变社会主义政治制度的性质，而是社会主义政治制度的自我完善和发展。
关于我国政治体制改革，中央领导集体在强调它是社会主义制度的自我完善和发展的同时，曾经反复阐明了三个方面的要求：其一，必须充分发挥社会主义政治制度的优越性；其二，必须大胆借鉴人类政治文明的有益成果；其三，必须通过改革创新社会主义政治体制。这就是说，政治体制改革本身是有利于社会主义政治制度的发展的，社会主义政治制度正是通过不断改革不适应经济社会发展的政治体制而彰显其优越性的。
本来，政治体制改革是有利于党和国家的长治久安的，但是有的人片面地看待前苏联和东欧国家政治改革的教训，认为搞政治体制改革就会像前苏联和东欧国家一样亡党亡国。这种思想认识既是对政治体制改革性质的误解，也是高看了前苏联的政治体制改革。
我们知道，政治体制改革不同于政治革命，它是在坚持基本政治制度不变的前提下进行的，政治体制改革的性质是社会主义政治制度的自我完善和发展。真正意义上的政治体制改革，都是在坚持社会主义基本政治制度不变的前提下进行的。因此，这样的改革，无论怎么改，都不会改变社会主义基本政治制度的性质，而是给社会主义政治制度增添生机和活力，是社会主义政治制度强身健体的工程。
二、政治体制改革是制度、人事与文化的协同变革
以往人们对于政治体制改革性质的理解，似乎都只是注意到制度和体制本身的层面，没有或较少关注到与其相关的其他层面。其实，政治体制改革是一个系统工程，是一个制度、人事和文化协同变革的过程。长期以来，我国政治体制改革欲改难行、步履蹒跚，其中的原因之一就是没有实现制度、人事、文化三者的协同变迁，在一定意义上讲可以说是人事和文化拖了制度的后腿。换句话说，是改革的理论设计和实践没有“为自己创造革命所必需的出发点，创造唯一能使现代革命成为真正革命的形势、关系和条件。”[5]
毫无疑问，在政治体制改革中，制度和体制具有特殊的重要意义。对于制度和体制的重要性，可能经历过“文化大革命”的非制度化劫难的邓小平的认识最具有权威性。他在提出政治体制改革之初，就明确地提出要从制度和体制上解决党和国家的长治久安问题。他说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”，“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[6](P333)
制度固然重要，但是人事和文化也不可或缺。从三者关系来说，制度是人事和文化结合的产物，人事是制度之父，文化是制度之母。因此，要有效地推进政治体制改革必须从理论和实践上廓清制度与人事、文化的关系，促进三者的协同变革。
关于制度的特点，可以从不同的角度加以归纳。钱穆认为，要把握制度的精神，必须注意如下要点：第一，要讲一代制度，必先精熟一代的人事。若离开人事单来看制度，则制度只是一条条的条文，似乎干燥乏味，而且制度已是明日黄花，也不必讲。第二，任何一项制度，决不是孤立存在的，各项制度间必然互相配合，形成一个体系，否则制度个个分裂，既不能存在，也不能推行。第三，制度虽已勒定成文，其实还是跟着人事随时有变动。某一制度的创立，决不是凭空地创立，它必有渊源，早在此制度创立之先，已有此项制度之前身，然后渐渐地创立。某一制度之消失，也决不是无端忽然地消失了，它必有流变，早在此制度消失之前，已有此项制度的后影，渐渐地在变质。第四，任何一项制度之创立，必有其外在的需要，也必然有其内在的用意，否则它不会存在。但任何一项制度，都有一个逐步完善的过程，我们不能因为时过境迁而忽视其当时的实际需要和真正的用意。第五，任何一项制度，决不会绝对有利而无弊，也不会绝对有弊而无利。所谓得失，即根据其实际利弊而判定；而所谓利弊，则以当时所发生的实际影响而判定。第六，讨论一项制度，固然应该重视其时代性，同时又要重视其地域性和国别性。在这一国家、这一地区，某一制度是可行的，但并非在其他国家、其他地区也是可行的。因为制度是一种随时地而适应的，不能推之四海而皆准[7](P4-7)。
制度的生命力是深藏于社会环境之中的，正如拉斯基在《美国总统制》中所说：“制度是有生命力的。其奥秘并不是简单地在书本上所能阐明的。这并不是说，制度本身神秘，而是因为产生制度的环境如果发生变化，则制度本身也就发生变化。另一方面，制度也可以根据运用制度的人物如何经常发生变化”，“重要的制度并非单凭一纸法律就能形成，它其实是传统、成规和惯例的结晶。这些传统、成规和惯例，虽不见于法律，却具有不亚于法律的影响力。”[8]对此，我们在研究政治体制改革性质时不仅要充分注意到，而且要把它具体运用到制度和体制生成条件的分析之中。
就我国的现实情况来看，经过改革开放30余年的发展，虽然人民的生活水平有很大提高，但是与现代化所需的人文素质和人格品性，尚有较大的差距。特别是我们的政治精英队伍，既缺乏系统的政治知识和政治专业训练，又缺乏献身国家和民族的公共理性和公共精神，致使我国政治体制改革和政治发展步履维艰。对于人的因素对改革的阻碍，邓小平也是深有感触。他说：“只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。事情要人来做，你提倡放权，他那里收权，你有什么办法？从这个角度来讲，我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”[3](P164) 任何一个国家的制度都是该国文化的固有组成部分，体现并反映了该国文化的总体特征与演化趋势，在中国这种具有古老文明的国度里尤其如此。
三、政治体制改革是扬优、借鉴、创新结合的变革过程
社会主义政治制度的自我完善和发展，是前无古人的事业，在前苏联的社会主义政治制度发生变化以后更是如此，没有现成的可以照搬的模式。因此，需要我们在坚持社会主义基本政治制度的前提下，大胆借鉴人类政治文明的优秀成果，不断推进政治体制创新，增强社会主义基本政治制度的生机与活力。
展开而论，政治体制改革是政治发展的永恒课题，因为任何政治制度都需要通过积极有效的政治体制改革才能逐步发展和完善起来。由于政治体制改革不同于政治革命的性质，在政治体制改革过程中，通常需要把握好三个方面的关系：
其一是“扬优”，即充分发挥基本政治制度的优越性。因为政治体制改革的目的是要维护现存的基本政治制度，因而只有通过政治体制改革使基本政治制度的优越性和长处充分展示出来，基本政治制度才能得到巩固。一个国家的核心竞争力，经济和科技的因素固然重要，但关键还在于政治制度和政治体制的优势，只有当政治制度和政治体制具有了比较优势，才能保证政治局面的稳定和经济社会的可持续发展。
为了有效地推进政治体制改革，邓小平、江泽民和胡锦涛曾经多次指出政治体制改革所要坚持的基本原则。邓小平曾经提出：“我们判断一个国家的政治体制、政治结构和政策是否正确，关键看三条：第一看国家的政局是否稳定；第二看能否增进人民的团结，改善人民的生活；第三看生产力能否得到持续发展。”江泽民明确提出了我国推进政治体制改革必须坚持的六个原则：一是，改革党和国家的领导制度，不是要削弱党的领导，而是为了加强和改善党的领导。要有利于巩固社会主义制度，有利于巩固党的领导，有利于在党的领导和社会主义制度下发展生产力。二是，改革的目标是要始终保持党和国家的活力，克服官僚主义，提高工作效率，扩大基层民主，调动基层和工人、农民、知识分子的积极性。三是，坚持不懈地加强和完善党内民主，以不断促进人民民主的发展。四是，改革是否成功，关键看国家的政局是否稳定，看能否增进各族人民的团结，改善广大人民的生活，看生产力能否得到持续发展。五是，不能丢掉我们社会主义制度的优越性，不能搬用西方那一套所谓民主，要根据我国自己的实践、自己的情况来决定改革的内容和步骤。六是，政治体制改革很复杂，每一个措施都涉及千千万万人的利益，要分步骤、有领导、有秩序地进行[15]。胡锦涛在党的十七大报告中特别强调：“深化政治体制改革，必须坚持正确的政治方向，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家的活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家；坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务，管理经济和文化事业；坚持依治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益；坚持社会主义政治制度的特点和优势，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障。”[1]
邓小平、江泽民和胡锦涛所说的这些原则和要求，集中起来有一个核心的指导思想，这就是政治体制改革一定要充分发挥社会主义政治制度的优势，而不是放弃这些优势去照搬别国的政治制度模式。
其二是“借鉴”，即借鉴人类政治文明的优秀成果。因为之所以要进行政治体制改革是由于原有政治体制存在诸多弊端，因而不能只在原有体制中打转，而需要借鉴其他政治文明的优秀成果。
人类政治发展史反复证明了一条真理：一个国家实行什么样的政治制度，走什么样的政治发展道路，要与本国的国情相适应。同时，一个国家的政治制度的发展和完善，总是离不开借鉴别国的经验和教训，政治制度和政治体制的借鉴是政治制度发展和优化的必经之路。而且，政治制度的优势和活力就在于其借鉴和吸纳其他政治文明的能力。因此，要推进中国政治发展就必须大胆借鉴人类政治文明优秀成果。
学习和借鉴人类政治文明的有益成果，是马克思主义的应有之义。列宁曾经主张苏维埃政权和管理组织要同资本主义最新的东西相结合，他指出：“我们不能设想，除了以庞大的资本主义文化所获得的一切经验为基础的社会主义以外，还有别的什么社会主义。”[16]毛泽东在社会主义建设时期也指出过：“我们的方针是，一切民族、一切国家的长处都要学，政治、经济、科学、技术、文学、艺术的一切真正好的东西都要学。”[17]周恩来甚至说过：“西方议会的某些形式和方法还是可以学的，这能够使我们从不同方面来发现问题。”[18]邓小平也指出：“社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果，吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式、管理方法。”[3](P373)
其三是“创新”，即通过更新原有政治体制使之充满生机与活力。政治体制改革的最终目的是要实现政治体制的更新，只有创新政治体制，才能从体制和机制上巩固基本政治制度。
政治发展是政治生活的文明化过程。衡量政治生活文明化的标准可能有许多层面，但其中最重要无疑是政治体制的文明化。所谓政治体制的文明化，其实就是政治体制适应社会发展要求不断创新的过程。这也就是说，政治体制创新的过程其实就是政治发展的过程。因此，任何国家的政治发展都是以政治体制的创新为基本标志的。不仅如此，政治体制创新还是政治体制活力的源泉，能否及时地实现政治体制创新是政治体制是否充满生机与活力的重要体现。政治体制创新能力是政治体制的生命力之所在。
政治体制改革需要调整各方面的政治关系，但其直接的目标则是政治体制的更新，也就是新的制度安排。通过新的制度安排，才能改革旧的制度建构，推进政治发展。因此，如果没有政治体制的创新，政治体制改革就失去了其初始意义。表面上看，政治体制改革主要是对原有政治体制的调整，而在深层次上看，政治体制改革的性质是现有基本政治制度的自我完善和发展。因此，政治体制改革与其说是“破坏”不如说是“建设”，即对现有政治制度的维护和加强。政治体制改革的这种性质决定了只能采取“立字当头，破在其中”的改革策略——即通过政治体制创新来带动政治体制改革，推进政治发展。
在深化改革过程中，政治体制性障碍已经成为人们的普遍共识。同以往的30年相比，我国现阶段政治体制创新的现实需求比以往任何时候都要迫切得多。譬如，实现经济发展方式的转变，首先在于通过政治体制创新，实现经济运行机制由政府主导向由市场主导的转变，为市场在资源配置中发挥基础性作用提供体制保障；推进以民生为重点的社会建设，重要的是通过政治体制创新，确立政府在公共服务供给中的主体地位和主导作用，以强化政府的公共服务职能，提高政府的公共服务能力；解决腐败问题，重要的在于通过政治体制创新，从制度上制约权力与资本的结合，解决体制性、机制性的腐败问题，以使权力正确行使；统筹中央地方关系，其实质是通过政治体制创新形成一个合理的中央地方权力和利益格局，并建立与此相适应的财政税收体制和官员考核机制；行政管理体制改革的实质性突破，取决于能否通过政治体制创新，形成一个决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，由此奠定公共治理结构的制度基础和制度保障。不仅如此，政治观念的变革更新也要求政治体制创新。观念是体制的先导，体制是观念的体现。没有体制创新，观念更新就是空话。近些年来，在思想解放的旗帜下，中国的政治观念变革有很大进展。如党的十七大明确提出了三大政治理念：民主法治、自由平等、公平正义；又如温家宝多次讲到要使正义成为社会主义国家制度的首要价值，等等。明确提出这三大政治理念，是对传统社会主义政治理论的重大突破。然而，如何才能使这三大政治理念落到实处呢？关键就在于通过政治体制创新，使现有的政治制度和政治体制如何蕴涵这三大政治理念的基本精神，也就是温家宝所说的，要使这三大政治理念成为社会主义国家制度的首要价值。
就扬优、借鉴、创新三者关系而言，“扬优”是前提，因为基本政治制度如果不能得到巩固，政治体制改革就失去了其初始意义；“借鉴”是途径，因为新的政治体制不会从空中掉下来，也不可能是原有制度中所固有的，只能根据本国的实际情况从其他政治文明中有选择地学习和借鉴过来；“创新”是目的，因为“扬优”也罢，“借鉴”也罢，都是为了实现原有政治体制的更新，使之能够适应经济社会发展的新要求和人民群众的新期待。“扬优”不是固守原有政治体制不变，“借鉴”不是照搬别国的政治制度模式，“创新”不是放弃现存的基本政治制度。只有通过“扬优”和“借鉴”，找准本国政治体制改革的突破口和主攻方向，实现政治体制的自我更新和发展，才能从根本上巩固既成的基本政治制度。
胡锦涛在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上的讲话中指出：“世界上没有放之四海而皆准的发展道路和发展模式，也没有一成不变的发展道路和发展模式”，“我们既不能把书本上的个别论断当作束缚自己思想和手脚的教条，也不能把实践中已见成效的东西看成完美无缺的模式。我们要适应国内外形势的新变化、顺应人民新期待，坚定信心、砥砺勇气，坚持不懈地把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节，继续推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革创新，加快重要领域和关键环节改革步伐，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，促进现代化建设各个环节、各个方面相协调，促进生产关系和生产力、上层建筑与经济基础相协调，不断完善适合我国国情的发展道路和发展模式。”[2]这应该成为我们深化政治体制改革的基本取向，也是对政治体制改革性质再认识所得出的基本结论。
