新时期完善人民代表大会制度探析
摘要：人民代表大会制度是我国的根本政治制度，这一制度的确立反映了全国各族人民的共同利益和共同愿望，适合我国基本国情，具有中国特色和自身优越性。随着时代的发展和我国政治文明的进步，由于人们的认识因素、制度因素和代表因素等原因，人民代表大会制度还存在一些不够完善的地方，从而影响了社会主义优越性的发挥。充分认识坚持和完善人民代表大会制度的重要性，正确分析新时期我国人民代表大会制度在完善中存在的主要问题和原因，探索完善人民代表大会制度的有效路径，对于发展社会主义民主政治，构建社会主义和谐社会具有重要意义。
关键词：人民代表大会制度；完善；社会主义
人民代表大会制度是我国的根本政治制度。它体现了我国的一切权力属于人民的本质要求，是实现我国社会主义民主的基本形式，适合我国基本国情，具有强大的生命力和极大的优越性。在今后的社会主义现代化建设中必须坚持这一根本制度不动摇。坚持和完善人民代表大会制度，对于加强和完善社会主义民主和法制建设，切实保障人民当家作主，保障我国政治、经济和社会的进一步稳定发展，具有十分重要的意义。
一、人民代表大会制度概述
一个国家的政治制度是由这个国家的国情决定的，都有一定的政治、经济、文化根源。中国共产党领导人民建立了社会主义新中国，在积极探索中形成了具有中国特色的根本政治制度——人民代表大会制度。这一制度的确立反映了全国各族人民的共同利益和共同愿望，开创了我国人民民主的新阶段。
（一）人民代表大会制度的内涵
我国的人民代表大会制度，是根据一切权力属于人民的原则，经过民主选举产生国家权力机关，并由权力机关产生其他国家机关，按照民主集中制的原则，实现人民当家作主的政权组织形式和运行机制。人民代表大会制度的涵义主要有以下几个方面：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督；人民代表大会及其常务委员会实行合议制，集体行使职权，集体决定问题；中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则，在保证国家统一的前提下，实行中央与地方适当分权，发挥两个积极性。另外，国家对聚居的少数民族实行地方民族区域自治，自治地方的自治机关除享有一般地方国家机关的权力外，还享有宪法赋予的自治权，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。
（二）我国人民代表大会制度的特点
作为一种权力配置和运作的形式，与世界上很多国家的代议机构相比，我国的人民代表大会制度具有以下基本特点：
1、由全国人大统一拥有国家最高权力，委托并监督“一府两院”行使行政权、司法权，这是与西方权力制衡模式最显著的不同之处。
2、规模大，一院制，并且在县级和县级以上人大设有两个层次，人大及其人大常委会。
3、除县、乡两级人大以外，县级以上人大均由间接选举产生。
4、共产党执政，不存在党派斗争。
（三）人民代表大会制度的优越性
1、人民代表大会制度保障人民当家作主。现行宪法明确规定了我国的国体和政体，体
现了国家权力的归属问题。人民代表大会制度是根据一切权力属于人民的原则，在普选的基础上选举各级人大代表，组成国家权力机关，由国家权力机关产生其他国家机关。人民代表大会制度彻底否定了中国历史上少数剥削阶级对人民大众的政治压迫，在中国历史上第一次建立起人民大众管理国家、管理社会的国家体制，实现了人民当家作主。
2、人民代表大会制度为中央和地方权力运作奠定了坚实的政治基础。人民代表大会是人民代表大会制度的载体，全国和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保证人民享有广泛的民主、自由和人权，从根本上保证了人民在国家生活中的主人翁地位。
3、人民代表大会制度实行民主集中制原则。
人民代表大会制度按照民主集中制的原则，对国家机构的职权进行划分。按照这种划分，在法律的规定和国家重大问题的决策上，必须由国家权力机关按照民主集中制的原则，充分发扬民主，集体决定问题，以真正集中人民的共同意志，代表人民的根本利益。
4、人民代表大会制度是国家统一和民族团结的制度保障。
在中央统一领导下，应该合理划分中央和地方的职权，充分发挥中央和地方两个积极性。在少数民族聚居的地方实行民族区域自治，民族自治地方的国家机关行使宪法和法律赋予的一般地方国家机关职权，并享有宪法和法律赋予的自治权。这既有利于保证国家的统一，又有利于发挥地方的主动性和积极性；既有利于实现民族平等，保障各少数民族的合法权利和利益，又有利于促进民族自治地方的发展，维护民族团结和国家统一。
二、新时期坚持和完善我国人民代表大会制度的重要性
“坚持”和“完善”是人大制度建设的永恒主题。坚持和完善我国人民代表大会制度是坚持中国特色社会主义政治制度的关键所在；是建设社会主义政治文明的必然要求；是构建社会主义和谐社会的时代诉求；是实现党依法执政的重要举措。
三、新时期我国人民代表大会制度在完善中存在的主要问题
（一）人大代表的选举及其组成结构存在的问题
首先，选举的民主程序还不完善。目前，一些地方在代表候选人的提名、协商、介绍等环节还存在不足，比如过于偏重政党团体的“组织提名”，轻视选民或代表联名的“非组织提名”，这种现象在间接选举中更为突出。
其次，直选层次较低。我国目前人大的选举实行直接选举和间接选举相结合的制度，即县、乡两级人大代表由直接选举产生，县级以上各级人大代表通过间接选举产生。这一制度具有操作简便、提高效率等好处，但是它也存在一些不足。随着时代的发展和人民群众民主政治意识的不断觉醒，这种选举的弊端也不断显现出来。一是多层次的间接选举不能够全面确切地表达民意，二是靠少数代表投票决定当选人，对选举权的普遍性和平等性造成伤害。 最后，代表结构不合理。目前，在人大组成方面，主要存在着三个问题：一是党政机关官员代表比例不断增高，工农代表比例呈下降趋势。二是新生社会阶层代表、女性代表和非党员代表比例偏低。三是代表们的参政议政能力参差不齐，部分人大代表缺乏应有的思想文化素质和参政议政能力。
（二）人大代表的职责与选民关系问题
首先，有的代表履行职责的热情不高。主要表现为：一是有些代表没有出席人大例会，甚至不按时参加一年一度的人代会。二是在闭会期间未能认真履行代表职务，发挥代表作用。其次，有的代表虽然参加人代会，但分组审议时却很少能提出议案和建议。个别代表在审议工作报告时没有发表过言论，甚至一届下来一次也没有发表过意见，没提过一个建议、议案。在会上他们只会“举举手、鼓鼓掌、握握手”，成为“哑巴代表”和“举手代表”，造成民意难反映，民声难表达。第三，不少代表提建议的多，提批评的少。
（三）人民代表大会制度议事规则和立法中存在的问题
近20年来，我国全国人大及其常委会的议事规则和立法越来越完善，越来越严格，全国人大会议的举行也日益规范化、制度化、法律化，但同时随着我国民主法制建设的加强，全国人大议事规则和立法中的一些规定已不能适应现实需要，其中存在着某些需要改善的地方。
首先，关于会议发言。会议发言是充分反映民情，广泛集中民智，提高审议质量的重要途径。现实中，在大会全体会议上，人大代表的发言很少甚至没有。其次关于会议辩论。要使议案尤其是法律议案建立在科学民主基础上，很有必要实行会议辩论。周恩来早在1956年就提出人民代表大会会议应建立辩论制度。共产党人相信真理越辩越清楚，有错误就不怕揭露，要勇于改正错误。可惜这一睿智思想仍未很好地付诸实践。
（四）人大及其常委会的监督制约机制存在的问题
首先，监督权行使不够完整。目前普遍存在的现实是：软性监督手段运用多且流于形式，刚性监督手段运用少甚至从来不用。监督权不能完整行使必然导致人大监督不彻底，震慑力弱，权威性不够。其次，监督程序不够规范。监督法的颁布大大改善了监督程序，但监督程序仍然存在缺失和不规范现象。如监督法规定人大常委会监督情况应当向社会公开，但只是原则上的要求，具体如何公开，公开什么内容，选择以什么方式公开，监督法没有规定。第三，监督机构不够健全。宪法规定人大监督权由代表大会和常务委员会集体行使，但人大一年开一次会，监督工作很难实现，人大常委会立法任务繁重也无暇顾及监督工作。这种专门监督机构的缺失很大程度上导致人大监督功能的弱化。
四、新时期我国人民代表大会制度在完善中存在的主要问题的原因探析
（一）对完善人民代表大会制度的重要性认识不足
长期以来，由于根深蒂固的“人治”思想的影响，人们对加强和完善人民代表大会制度的重要性认识不足，宪法和法律意识不强。
（二）宪法监督机制的不完善制约了人民代表大会制度的正常发展
我国没有建立起完备的宪法实施监督机制和成立专门的宪法监督机构，宪法监督缺乏具体的监督程序、制裁措施和起诉审查方法。事实上，宪法只有具有获得司法化的强制效力，才能进入普通人的生活，而不只是高高在上的最高法。
（三）民主法治传统的缺失
邓小平在1980年回答意大利记者提问时就指出“我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。”民主是人民代表大会制的立政基础，唯有切实的民主，才能确保人民代表大会制度的落实。民主法治传统的缺乏从根本上制约了人民代表大会制度的完善。
（四）缺乏激励和竞争机制
首先，在我国目前人大代表的选举中，竞争因素少之又少。不仅差额选举制度没有很好地贯彻落实，而且有的地方还搞“上面定名单，下面画圈圈”的被动消极选举，严重挫伤了选民的积极性。其次，在人大代表履职中缺乏激励机制。积极履职的得不到奖励，不犯错也不作为的没有罢免，导致干多干少一个样。这必然在一定程度上挫伤人大代表工作的积极性，得过且过。
（五）缺乏制度创新
创新是最好的坚持。实践永无止境，创新也永无止境。随着人大工作的开展，我们既需要制定新制度，也需要对原来的一些制度加以改进。这些工作都需要进行制度创新。但长期以来，我们一直强调“坚持”，而将“完善”停留在口号上，没有实实在在落实到行动中。
五、新时期完善我国人民代表大会制度的基本路径
（一）完善人民大表大会制度必须坚持的原则
1、坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一
党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，是中国特色社会主义民主政治的根本特点，是社会主义政治文明的核心内容，也是坚持和完善人民代表大会制度的基本要求。坚持党的领导是坚持和完善人民代表大会制度的基本前提和根本保证。坚持人民当家作主是坚持和完善人民代表大会制度的本质要求。依法治国，实现国家权力运行的法治化是坚持和完善人民代表大会制度的法制保障。在新时期，发展社会主义民主政治，坚持和完善人民代表大会制度，最根本的就是要把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。
2、坚持民主集中制原则，不搞三权分立
一个国家的政治制度应与该国的国情相适应。邓小平曾指出，“三权鼎立”的原则和制度不符合我国国情，不适应社会主义政权的性质和要求。我国作为一个多民族国家，单一制的传统、各民族的历史状况和民族关系决定了我国在政权组织上必须坚持民主集中制，反对照搬西方的三权分立。只有始终坚持民主集中制原则，才有利于维护国家的独立和统一，促进各民族共同繁荣。
3、坚持中国特色的“一院制”，不搞西方的“两院制”
“一院制”是指国家代议机关只设一个议院行使国家权力的制度。“两院制”是指议会由两个独立并行的机构组成，以不同方式产生，分别开会行使议会职能。我国实行人民代表大会一院制。其内部结构分成两个层次，代表大会下设常委会。一切重大国事都在人民代表大会通过民主讨论投票表决，每个代表享有平等的表决权。然后根据少数服从多数原则来决定议案的通过或否决。这种权力组织在西方是没有的，是我国人民代表大会制度的一个特点，是符合我国国情的，具有极大优越性。
4、坚持走群众路线
人民代表大会制度的先进性和生命力，在于它深深植根于人民群众之中。这一制度的最大优势是密切联系群众，必须把人民群众的根本利益和共同意志，作为人大一切工作的出发点和归宿。只有走群众路线，坚持以人为本，切实做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，使人大工作顺应民心，反映民意，贴近民生，才能使人民代表大会制度永葆青春。
（二）完善人民代表大会制度必须加强人大自身的建设
1、完善人大代表制度，充分发挥人大代表的作用
首先，逐步实现代表专职化。人大代表专职化关系到代表职能的发挥和履行的质量。随着经济、社会的高速发展，人大所议事项的复杂化和专业化客观上要求代表专职化。其次，完善对代表的监督机制。这是推动代表依法行使职权，切实表达民意的重要举措。再次，完善人大与代表、代表与选民或选举单位之间的联系制度，密切人大代表与人民群众的联系，有利于人大代表参政、议政。第四，逐步改善代表结构，有效整合多元利益主体。只有在代表结构上保证代表的广泛性、代表性，才能确保人民民主的广泛性。
2、完善人大代表的选举制度
首先，切实推行竞争、公正的选举。改进人大代表候选人的提名和介绍办法，扩大选民的提名权限，同时实现差额选举。其次，适当扩大直选范围。我们要随着民主政治和经济的发展，逐步扩大直选范围。再次，取消选票效力差异。改变农村和城镇的选票效力差异，变4:1为1:1。选票效力差异使得农民在人民代表大会中一直没有获得与其实际力量相当的政治权力，长期以来牺牲农民利益以促进经济现代化的做法并不可取，应切实维护农民的政治权利。
3、进一步加强和改进立法工作。
立法工作是人大的第一位的任务，在立法方面，是其他任何组织所无法替代的。社会主义法制建设的成效，最直接的就是靠人大的立法工作。首先，加强人大专门委员会的立法权能，保证人大立法权的权威、统一。其次，提高立法质量，进一步实现立法的民主化、科学化和法制化。
4、完善监督制度，加强监督职能
首先加强人们对人大监督的认识。其次，真正确立人大监督的地位。应该改革现行监督体系，转换制约主体。同时按照党政职能分开原则通过立法进一步明确人大监督职能，以保证人大监督形式充分的、有效地发挥在作用。再次，完备人大监督法制。一方面，适当把地方人大在监督工作实践中创造的一些行之有效的做法上升为法律，改变目前的一些监督形式因缺乏法律依据随意性大的状况。另一方面，把宪法和法律关于人大行使监督权的规定更加具体化、系统化。第四，加强监督措施，强化监督手段。充分运用法律手段保证监督权有效行使。把行使监督权和行使决定权结合起来，同时把行使监督权与行使任免权结合起来。并且建立对人大监督事项的督办机制，提高人大监督的质量、力度和效果。
综上所述，我们要坚持人民代表大会制度，就一定要进一步完善和健全人民代表大会制度，这对于发展社会主义民主政治，构建社会主义和谐社会具有重要意义。只有这样，才能充分发挥我们社会主义制度的优越性，加速现代化建设事业的发展。
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