充分发挥公共财政职能促进经济又好又快发展
胡伟林
党的十七大提出，要“增强发展的协调性，努力实现经济又好又快发展”。这是科学发展观的重要体现，也是今后一个时期财政支持经济发展的基本指导思想。在建设型财政时期，财政部门讲“快”多一些，支持的重点是见效快、对财政贡献大的行业和部门，但对环境保护、资源节约等方面关注不够，对区域发展差距的调控也偏弱。在市场经济和公共财政这一新的历史背景下，必须按照科学发展观的要求，充分发挥财政职能作用，灵活运用财政政策工具，不断深化财政体制改革，切实推进经济发展方式的转变，有效缓解资源、环境压力，着力缩小区域发展差距，努力实现又好又快的经济社会发展目标。
一、大力支持 “两型社会”建设，重点推动节能减排
建立长株潭城市群“两型社会”综合配套改革试验区，是党中央国务院的重大决策，更是我省加快发展的重大历史机遇。各级财政要积极参与改革进程，努力推动改革实践，充分发挥试验区的先导作用。当前，要抓紧研究制定促进“两型社会”建设的财税政策措施。比如，要结合国家投资政策，研究优化政府投资结构的措施，确定长株潭地区基础设施的建设重点和顺序；要从财政政策和资金方面研究建立激励约束机制，引导长株潭地区产业的合理布局，促进产业优化升级和结构调整；要从研究国土、环保、节能减排政策入手，促进资源节约和环境友好的落实；要探索建立区域间的互动机制，同步推动其他地区的经济社会发展。 大力推动节能减排，是长株潭城市群“两型社会”建设的重要组成部分，也是财政部门责无旁贷的工作任务。当前，要重点推进几个方面的工作。一是城镇污水处理。全省目前只有21座污水处理厂，污水处理率仅为21%，远远低于全国平均40%的水平。未来三年，全省将投资建设113座污水处理厂。各级财政要认真做好项目前期工作，落实好项目规划和建设资金，确保尽快动工，顺利完成。二是湘江流域综合治理。湘江由南向北纵跨八市，流域面积占全省面积的40.3%，人口近4000万，占全省的59.1%，流域内工业总产值占全省的81.4%，在我省经济社会发展中具有十分重要的地位。各级财政部门要按照省政府《关于湘江流域水污染综合整治实施方案》的要求，切实强化资金投入和监管责任，确保湘江流域综合治理工作达到预期成效。三是全省造纸企业的污染整治。要像去年开展的洞庭湖治污行动一样，不断强化工作措施，扎扎实实抓好每一项工作，确保全省500家造纸企业的治理工作取得成功。四是淘汰落后产能。要按照国务院和省政府有关文件精神，认真落实电力、钢铁、水泥、煤炭、造纸等行业的淘汰落后产能计划，建立淘汰落后产能退出机制，研究和完善关闭企业的配套政策措施；支持推广节能、替代、循环利用资源和治理污染的先进适用技术，实施节能减排重大技术和示范工程；加快资源价格改革步伐，切实建立起反映市场供求、资源稀缺程度以及污染损失成本的价格形成机制，实行“污染者付费”制度，促进环境友好型、资源节约型社会建设。
二、切实加强主体功能区建设，促进区域经济协调发展
大力加强主体功能区建设，是党中央、国务院提出的明确要求。所谓主体功能区建设，就是根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价体系，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。推进形成主体功能区，就是要引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，促进经济、人口、资源环境的空间均衡，从根本上扭转生态环境恶化的趋势。
在这方面，国外有不少成功的经验。比如斯图加特市是德国汽车工业的摇篮，“奔驰”、“保时捷”等世界名车的总部都在这里，但其3000多平方公里的区域仅开发了20%，其他都是森林和农田，生态环境与经济发展十分和谐，是德国绿色最多的城市之一；而我国的东莞市
虽然经济发展速度很快，但国土面积也开发了40%，如果再开发20%，就会成为一块水泥坪了。又如，日本人多地少，虽然高度发达，但其国土开发面积仅为8%，其中工业用地仅有1600平方公里；我国的工业用地至少有5万平方公里，是日本的30多倍，但创造的工业总产值却和日本差不多。由此可见，我国的国土开发效益还十分低下，与国外存在很大的发展差距。
近几年来，我省也大力实施了若干区域开发战略。比如2004年实施的湘西开发战略，2006年制定的“3+5”城市群发展战略，2007年提出的湘南大开发战略等。在某种意义上说，这些区域发展战略实际上就是对主体功能区建设的积极探索，但也存在不少局限性，有必要按照新的形势任务要求进行全面论证和科学规划，以确保定位准确、不走弯路。比如湘西开发战略确实促进了湘西地区经济社会发展，带动了群众增收致富，增加了财政收入和就业机会，但也存在不少需要改进的地方。一是能耗偏大。2006年，湘西地区每万元GDP电耗1314千瓦时，比全省平均水平高24.96%；二是污染较重。主要是矿产资源开发与加工都比较粗放，因此带来比较严重的环境污染；三是结构趋同。受各种因素制约，目前高科技、深加工、高附加值和出口型的项目较少，产业趋同、资源浪费较严重。如湘西自治州50个项目中就有4个肉类加工企业，怀化市仅市本级就有3个中医药产业项目。由此可见，在下一轮的湘西大开发中，我们必须按照科学发展观要求，正确处理好开发与保护、近期利益与长远利益的关系，结合主体功能区建设，调整产业结构，优化产业布局，严格项目论证，探索建立产业项目的退出和递补机制，努力走出一条又好又快的发展路子，实现环境污染小、能源消耗低、经济效益高的开发目标。
三、不断完善政策措施，努力促进农业生产
近段时期以来，CPI指数已成为经济生活中最热门的辞汇，特别是粮食已成为全世界最关注的重大问题，一些国家因粮食和能源价格上涨等甚至引发了骚乱，如海地总理下台，就是粮食涨价引发的。一些国际研究机构的数据显示，自2005年以来，全球主要粮食产品的价格已经上涨了80%，仅去年一年就上涨了40%，目前的大米价格是19年来最高的，小麦价格是28年来最高的。我国从去年以来，粮、油、肉、蛋、奶以及钢材等产品也都出现了持续的结构性价格上涨，特别是猪肉价格至今仍处于高位运行，给人民生活带来很大影响。努力防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀，是今年宏观调控的两大任务之一，其中促进粮油生产是防止粮油价格进一步上涨的根本措施。
“粮猪安天下。”作为粮食和生猪生产大省，湖南在全国粮食和农产品安全战略中具有举足轻重的作用。各级财政部门必须按照党中央、国务院和省委、省政府的要求，认真贯彻落实支农惠农的政策措施，努力促进粮食、生猪等农副产品生产，稳定市场供应。当前，要针对以下突出问题，深入开展调查研究，努力为党委、政府和上级主管部门完善粮食生产的政策措施当好参谋，提供支撑。一是对种粮农民直接补贴问题。几年来，粮食直补和综合直补政策发挥了巨大作用，但局限性也越来越大，激励效果在明显递减。首先，补贴是按农业税计税面积进行的，因此如果种了非农业税计税面积的田土，就难以得到补贴；其次，补贴不分早中晚稻都是一个标准，不利于防止“双改单”，影响粮食增产增收；第三，由于土地流转，现在许多实际种田的农民并不是第二轮的土地承包户。由此可见，改进目前这种以计税土地为基础的普惠式的补贴方式，让补贴真正落实到种粮农民头上，以提高农民种粮积极性，防止土地抛荒，促进粮食生产，确实是一个值得深入研究的重要课题。二是产粮大县奖励问题。对粮食生产大县予以奖励，有效缓解了基层财政困难，全国的财政困难县由三年前的791个下降为去年的27个，但在促进粮食生产方面的效果却不尽如人意，有必要予以适当调整，比如存量资金继续用于缓解地方财力，增量部分则专项用于促进现代粮食产业发展，并与粮食生产、油料生产等挂钩，从而促进粮食生产，实现政策初衷。三是完善粮食最低收购政策问题。要通过建立一个科学、公开、透明的粮食收储机制，既促进粮食的多销、快销，又确
保这部分粮食的安全。四是完善农业保险政策体系问题。目前农村保险实行的都是灾害性补偿保险，可以考虑采取国际上的一些做法，对产粮大户进行某种收益性保险，确保其在受灾或粮食价格剧烈变化时也能获得稳定的合理收益。
四、着力创新投资管理体制，加快交通事业发展
兵马未动，粮草先行。交通运输产业在经济发展中具有举足轻重的基础性作用；大力推进交通基础设施建设，是各级政府的重要职责。2006年7月，省政府连续下发了两个关于交通建设的文件（湘政发[2006]20号、湘政发[2006]32号），推动了全省交通事业的发展。但目前我省的建设任务依然非常艰巨。一是通车里程少，公路密度低。2007年末，我省高速公路通车里程为1765公里，只相当于河南省的38.06％、全国的3.33%，同时农村公路的乡镇通达率、通村率在全国和中部地区的排位均比较靠后。二是资金缺口大，资金筹集难。根据最新统计，“十一五”期间，我省交通建设需完成投资2245亿元，资金缺口近700亿元，筹资压力非常大。三是贷款额度大，资金偿还难。据统计，截至2007年底，全省交通基础设施建设贷款余额达500多亿元，在不新增贷款额的前提下，到2010年，年均还贷额为60多亿元，每年还贷缺口达20多亿元，还本付息压力极为沉重。
我省交通建设的滞后状况，除与经济发展水平有较大关系外，还有一个重要的原因是投资管理体制不顺，特别是事权不清，责任不明，导致地方从事交通建设的积极性不高，建设压力主要集中到了省级。因此，要加快全省交通事业发展步伐，必须认真贯彻落实省委、省政府关于加快发展交通事业的决策和部署，进一步创新我省交通投资管理的体制机制。一是进一步明确责任主体，重点强化市州和县市区政府在干线公路和农村公路建设中的主体责任，确保投入和管理到位。二是积极开展交通管理体制改革试点，按照“分级负责、分级管理”的原则，下放人财物，明确责权利，充分调动地方政府的积极性。三是大力推动投融资体制创新，广泛应用招商引资、资产证券化、BOT等方式筹措交通建设资金，形成多元化投资格局，打破资金瓶颈，突出市场主体地位，降低政府投资风险，推动交通事业快速发展。 （作者系湖南省财政厅党组成员、副厅长）
