大陆反恐警力配置检讨
一名身穿带有“东突”旗帜标志衣服的青年，腰里别了把手枪在北京一家网吧上网。十分钟后，当地辖区的警察赶了过来，询问一些基本情况后，例行查看身份证、搜身，没想到竟然摸到一把枪。警察愣了一下，下意识往后退了几步，然后终于反应过来，把这名青年摁倒在地上。青年连连说：“自己人，自己人。”这时，外面又进来了几个人，对那名已经吓坏了的警察说：“我们是公安部测试小组的，如果今天是真的暴徒，现在你已经死了。”
几天之后的4月14日，中办、国办联合发文，要求加强社会治安防控体系建设，严防针对公共场所等重点部位的暴力恐怖袭击和个人极端事件。
从法国《查理周刊》总部遭血洗到肯尼亚校园被屠戮，近期全球各地频遭恐怖主义侵袭。而随着IS组织的兴起，以及全球范围内极端思潮的泛滥，中国亦难置身事外。据英国经济与和平研究所数据，中国恐怖主义指数已连续5年保持高位。
3月24日，在“3?01”昆明火车站暴恐案中砍杀无辜民众的3名罪犯被依法执行死刑。“3?01”昆明火车站暴恐案曾震惊全国。被警务系统无数次复盘的那一夜之后，为应对日益频发的暴恐事件，大陆警方将集中封存管理了11年的枪支正式启封。同时，中国公安部在全国范围内开展了枪械训练，训练重点针对一线警员。
但一年之后，就在3月6日，广州火车站再次发生砍人事件。据本港《明报》报道，尽管广东当局已提早收风，但仍未能阻止暴徒行凶。
中国的反恐斗争，已经不仅仅局限于新疆这个主战场以及广东、广西、云南等“通道”。其所面临的形势与挑战，更远远超乎警方普通“案件侦查”这一专业所能驾驭。上述观点来自中国安全部门一位官员的判断。他表示，“鉴于反恐形势日益严峻，中国职业反恐警察的专业技能、专业意识及专业水平，正迫切需要与国际接轨”。
此外，有分析人士指出，中国目前反恐力量薄弱、反恐立法滞后与*任公安部部长、中央政法委书记的十年间法治倒退有莫大关联。反恐是一项立体的工作，需要有立体的防御和打击体系。在这个体系中，立法显得尤其重要。而大陆之前有关反恐的法律规定零星散见于个别部门法及行政规章之中，且内容过于笼统，也缺乏相应的配套制度，存在明显的缺陷和不足。如，立法规定过于单
一、国内立法与国际立法尚存差距等。
十八大后，大陆打击暴力恐怖活动不断升级，反恐立法也提速。首部《反恐怖主义法》（草案）已于去年10月、今年2月两次提交全国人大常委会审议，并有望年内出台。
一线反恐能力亟待提高
2015年全国两会期间，新疆自治区书记张春贤在代表团开放日证实，确实有人越境参加了IS极端组织。他透露，最近新疆破获的一些暴恐案件，发现有些人是参加IS以后回疆策划暴力恐怖活动的团伙成员。
曾在美国洛杉矶警察局任职7年的战术专家范昕认为，目前中国这种情况跟其他国家之前的情况十分类似，这意味着中国的恐怖主义活动已经逐渐国际化并与世界同步。“9?11”后的一个共识，各国面临的主要问题就是恐怖主义。恐怖主义的典型特征，当一件事发生，会连带类似的事件接续发生，而且会从一个地区扩展到另外一个地区，甚至在全球范围”。
比如IS，吸收来自中国的分裂分子，再把他们派往中国境内搞恐怖袭击。“这在世界范围内并不陌生，属于一种通常的模式。不过，这也意味着，中国的安全部门要应对恐怖主义袭击的话，有许多国际上现成的经验可借鉴”，范昕说。
目前中国的恐怖袭击，一般有如下类型。一种是随意性的个体袭击。因为个人对社会的不满，或者对某些群体、某一个机关的不满，甚至是对一个个人的不满，采用一种发泄式的报复以引发社会舆论关注。还有一种是有组织性的，而一些有组织性的，还可能再变成国际化的。
不同类型的恐怖袭击，要求执法部门的应对方式也有所不同。范昕认为，对于个人行为，作为执法部门来说，不需要去考虑恐怖事件的成因，只需要考虑恐怖分子可能出现的地方，以及怎样去应对。“也就是说这个人搞恐怖袭击的时候，作为执法部门没有必要也没有时间去了解他究竟有什么委屈，在生活中遇到什么问题，只需迅速处置应对就可以了”。
但对于组织化甚至国际化的恐怖袭击，中国的执法部门必须要做一些过去大家呼吁但一直没有做的事情。“最迫切的是一线警察，就是社会各个角落都能看得见的那些普通警察的能力必须提高。”范昕说，一个大都市有上万名警察，需要让这上万名警察都具备基本的组织能力、战术能力等基本反恐技能，第一时间应对各种突发事件，而不是培养几支一两百人的精英队伍。
警力设置缺乏层级性
大陆目前的反恐警察有两类。一种是普通警察，一种是专业反恐队伍，比如特警，这是专门的反恐警种。但在现实中，恐怖分子实施行动，绝对不会只针对特警而发。“把特警跟普通警察隔离开来，这样的警力设置缺乏层级性。没有层级性，就没有第一道防线，在真正应对恐怖袭击的时候，肯定会顾此失彼”。范昕说。
他分析，中国的特警，并非世界范围通常所认为的特警概念，只不过是少数拿着枪的警察。而这些少数拿着枪的警察，并不执行第一线的普通执法任务，只能算作精英式警力。而依赖少量精英式的特警反恐，这在任何一个地区、任何一个城市，警力都是不足的。“不是说特警不能解决恐怖分子，是说特警不能解决恐怖袭击”。
“在出现恐怖袭击的时候，需要一线警员的快速反应，只有他们能够在一线产生作用。如果想回避这点，再要去找其他途径根本不可能。正常情况，应该先建立一支强有力的一线警察队伍，然后在这个基础之上再成立特警，就像香港。这就要求，普通警察也必须要具备一定的反恐常识和反恐技能。”范昕说，“这就是防备在一线。以中国目前的反恐现状，一定要解决一线警员人员素质、人员训练和人员装备，才能适应现代反恐需要。”
但大陆的情况，特警武器装备不错，而一线警察缺乏警械装备，也缺乏实战训练。“这导致特警与普通警察的组合流于形式。形势紧张了，就把特警拉出去转一圈，虽然很养眼，但真正应对突发状况时，其实非常无力”。这和恐怖袭击行为的特点有关：事件的突发性及严重危害性。因为执法部门根本不知道袭击会在什么时间、什么地点发生，这不像人质危机，同样是突发事件，人质危机可以通过谈判和说服解决。但恐怖袭击，每一分钟、每一秒钟都在造成人员的重大伤亡，恐怖分子的定性，就是没有任何办法去说服、去改变的，他一定要去做后果最严重的事情。
在这种情况下，任何时候、任何一个角落都可能是恐怖分子袭击的目标。注意了机场可能忽视了火车站，注意了火车站又可能忽视了长途汽车站，还有剧院、地铁、公交车等等。什么都可能成为目标，因为在中国的大都市，随便一个地方就能有几千人、几百人，就是一个普通的商场，一个农贸市场，其后续造成的冲击波，比如像踩踏事件这样的连带反应都是承受不了的。
“核心问题还是一线警员。这也是来源于以色列和美国的最重要反恐经验”。范昕引用一位美国著名战术专家的话说，这种恐怖滥杀行为，最终的结果一定是以自杀为终结。因为他杀了别人，知道自己也跑不了。“在西方国家，搞恐怖袭击的人，最后要么自杀，要么被人打死，根本跑不掉”。
“面对这样的对手，要求执法部门必须用最快的速度去结束恐袭行为。这是现代反恐的一个理念”。他具体解释，一个恐怖行为发生的时候，如果发生了15分钟还没有警察去应对，他不但袭击了，可能还跑掉了。如果是5分钟，可能造成重大伤害。如果你只给他90秒，造成的伤害会更小。如果能在15秒、30秒就去跟他面对面的话，那么有很大可能把恐怖行为的危害限制到最低，也许只能伤害到一两个人。
范昕认为，面对恐袭，没有必要像处理人质危机那样去维持现状，让恐怖分子冷静下来并停止袭击，这根本不可能。“你给他越多时间，他造成的危害会越大。西方国家已经达成共识，就是不跟恐怖分子谈判，不妥协。”
“执法部门的第一反应，应该是不停地进攻，用比恐怖分子更强硬的进攻去战胜他，这是唯一的办法”，范昕说。因为一旦出现恐怖袭击，恐怖分子一定是不停顿地连续攻击，直到执法部门结束这种过程，打死他，或者逼着他自杀。
目前美国、日本、以色列、俄罗斯等国家的反恐，基本都是这种策略。而中国以往的反恐经验也表明，如果一线警察有枪且果断开枪制止的话，一般都能对恐怖袭击起到有力遏制。“这并不取决于有多少特警和反恐士兵。恐怖袭击已经发生，再调专业反恐力量，根本来不及。”
甚至恐怖分子会声东击西，在一个地方造出点小动静吸引警力，然后在另一个地方去搞恐怖袭击，仅靠专业反恐武装力量根本无法解决。“反恐武装不是这么用的。反恐武装是情报的延伸，如果有情报，得到了恐怖组织新的行动计划，这是特警大显身手的时候，因为特警可以先发制人”。
理念落后
长期从事警察实战训练、被誉为“警界枪神”的北京铁路警察训练学校高级讲师王秀宇也持相同观点。他认为，鉴于目前的反恐形势，所有的警察都应该兼有反恐职责。“为提高一线警察的反恐意识与技能，公安部门出台过完备的法规文件，也设置了新警、特警等技能训练科目，但现实警察职业技能训练中的表现不尽如人意”。
“3?01”昆明火车站暴恐案，是最常被内地警方专家拿来作分析的典型案例。那天晚上，暴徒遭遇的第一道防线是昆明火车站派出所常备执勤的一线民察和协警。据陆媒报道，当时有8名拿着钢棍和拿起钢叉的民警、协警，还有一位临时用木棍武装起来的黑车司机，冲向正熟练地用长刀砍、短刀刺的暴徒。这位黑车司机一分钟前还在因为非法拉客被问话。终结这场砍杀的，是十分钟后赶到现场的昆明市公安局反恐特警王军（化名）。在广场上5名挥舞双刀的暴徒被他开枪击倒，整个过程持续了15秒。王军使用的武器，是一支压满30发子弹的“81-1”自动步枪。这样的自动步枪，昆明市公安局4人特警小组才配备一支。
在电视剧《士兵突击》中，许三多曾经使用过这种武器。这种被老兵们称为“八一杠”的自动步枪，因为使用的7.62毫米步枪子弹具有高穿透力，原本并不适合在人群密集处使用，但就是这支连发武器，在15秒内击倒了5名暴徒，最近的袭击者距枪口只有1米。
但在特警小组到来之前，临时候车室和火车站广场上已经流了太多血。根据大陆官方媒体的报道，此次事件共造成29人死亡、130余人受伤，但当晚施暴的歹徒只有5人。他们手里并没有枪支和爆炸物，只是长刀、短刀这样的冷兵器。在对当晚事件进行复盘和研究时，警方专家对这种伤亡程度感到惊讶。
不仅如此，在《凤凰周刊》记者检索各大媒体的公开报道后发现，当天晚上，昆明站铁路派出所和昆明市公安局北京路派出所，先后有20多名民警、协警先于特警小组到达事发现场。其中有3名民警携带54式手枪，并向暴徒开了十几枪，但遗憾的是，只有1发子弹打到地面后反弹到暴徒腿上。
如果不是王军果断开枪，很难想象那天晚上还会发生什么。但令人意外的是，在两次鸣枪示警并把这伙人击倒后，王军还在考虑“这个枪是不是开对了”。事后在接受媒体采访时，他说出了自己的顾虑。
“当时那个情况，没有时间考虑那么多。把这伙人击倒后，我在考虑自己这个枪是不是开对了。但是看到火车站一具具尸体抬出来的时候，我自己心里稍微有一点安慰，我认为我还是挽救了好多无辜的生命。”
警察开枪之前，必须要口头警告，警告无效就对空鸣枪，然后才能射击。这是警匪剧中常见的场景，在现实中也经常发生。但遗憾的是，“这本身就是一个错误概念”。王秀宇说，“开枪警告有两种方式，可以口头警告，也可以鸣枪警告，但因误伤、浪费子弹等原因，警方不提倡鸣枪警告。因为一些所谓专家、学者在媒体发表民警射击必须先口头警告、再鸣枪警告，最后才能开枪射击错误程序的误导，我们的民警开枪射击前大都把鸣枪警告作为必经程序。
“3.01”昆明火车站严重暴恐事件前，2010年公安部颁布实施的《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》，其中明确规定三种场合不准对空鸣枪，车站就是其中之一。
《规程》第三十二条规定，公安民警在使用武器时，遇有下列情形之一的，不得鸣枪警告：处于繁华地段、群众聚集的场所或者其他容易误伤他人的场所；明知或者应当明知存放有大量易燃、易爆、剧毒、放射性等危险物品的场所；鸣枪警告后可能导致危及公民或者公安民警人身安全等更为严重危害后果的。
在此之前，还有1996年出台的《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》以及1999年出台的《公安机关公务用枪管理使用规定》。“中国保证警察开枪的文件相当完备，但因为教育培训并不到位，很多警察根本不知道”，王秀宇告诉《凤凰周刊》记者。
据大陆媒体报道，昆明市公安局北京路派出所民警谢启明等接到的报警是打架斗殴，但实际情况要严重得多。谢启明枪内有6发子弹，他下车后两次对空鸣枪。枪声吸引了正在砍杀群众的暴徒，当暴徒冲上来砍他时，他又将剩余子弹打光，但未打中暴徒。幸好穿着防弹衣，但他仍被暴徒砍成重伤。
实战训练流于形式
除了理论教育不足，相比香港等一些地区，大陆警察的实战技能训练也大多浅尝辄止，流于形式。“不是我们的教育训练体系不完备，也不是训练经费不足，而是在具体实施过程中诸多人为原因”。王秀宇说，全国公安拥有300多所地级市民警训练校和训练基地，30多所省属警察学院或公安高等专科学校，加上公安部所属的几所专业院校，内地拥有庞大而完备的民警教育训练体系。遗憾的是，“训练体系从表面看是完备的，但在这个体系框架中缺乏具体内容。其中关于教官、教材、训练时间、子弹等具体内容都是空的”。
他举例，香港警察的射击训练，时间有保证，课程必须完成64课时。大约两周时间进行射击训练，全部安排基础射击及实战射击课程。“香港新入警的警察，完成全部射击训练科目要发射740发子弹，这个弹数我们想都不敢想。去年公安部新出台的《全国公安机关开展依法使用武器警械专项训练活动实施方案》规定，要求每个持枪民警每年在射击训练中射击30发子弹，民警就感到欣喜若狂。因过去打得太少，几年里顶多打10发、15发子弹”。
香港教学训练的模式也跟大陆不同，是“一对一教学”，即一个教官带一名警员。香港警务处枪械训练科共有200名射击教练。“和他们比起来，我们就太累了。我一个人就要带60多名学员，做个示范动作，得比划着走一圈才能让每个人都看清楚。”
比如，一个装子弹的动作，香港警察就要训练4个课时。而这个动作，大陆的训练课程设置一般是没有的。“4个小时不干别的，就一对一练这一个动作”，王秀宇说，他们非常熟练。熟练到什么程度？有一个案例最能说明。
2006年3月，香港曾发生一起令人震惊的“双面警察”徐步高杀警抢枪案。他杀死了两名巡逻警员，抢了两支转轮手枪去抢银行。在三次得手、第四次又要去抢时，遇到两个巡逻警员盘查，徐步高率先开枪，一名警员殉职。殉职警员名叫曾国恒，他是头部中弹。人头部中弹后会失去意识，但还有一个5秒效应，能在5秒钟之内做一些活动。曾国恒头部中弹后，坚持把手枪拔了出来，对准徐步高连开5枪，将其击毙。关键是，把徐步高打倒之后，曾国恒竟然又把枪装回了枪套，还扣上了枪套的搭扣，然后倒地牺牲。“自动化动作熟练到这种程度，让内地射击训练专家瞠目结舌。这证明香港警察这4个小时训练真在实战中发挥了重大作用。”王秀宇感叹。
香港外勤警察每年要进行4次实弹射击考核，考核不合格，就要停止执行勤务。他们的考核也很严格，“背对背”，不但互相认识的人要回避，情景考试也是由计算机控制。像曾国恒参与的考核，就是由摄像机拍摄，然后计算机判分，根本没有作弊的可能性。但大陆警察缺乏这种职业定位，他们就是公务员，其职业训练跟晋升、奖励均不挂钩。
有了教官，还要有高效率的训练教材、训练模式、方法。但现实中大陆民警职业化训练的人为难题之一，就是必须打破训练教材、训练模式、方法的垄断，才能创新出高效率的训练教材、训练模式、方法”。王秀宇说，“走统一教材、统一教学模式的道路，这没有错。但什么人在编教材、什么人在研究教学模式很关键，这需要真正懂行的人来做。”
现行教材中，甚至本身就有错误。如现行的《公安民警警械武器使用训练教程》是2011年6月编写的，当年开教材评审会时，中国警界射击、战术训练的权威专家，重庆警察学院刘开吉教授对该教材的武器使用部分提出了20多条修改意见。但教材发行后仍有15处错误没有改正。后来刘开吉教授在中国警察网上发文说“这些错误如果不予以正视和纠正，人们嘲笑中国警察训练水平低下事小，有些错误还势必导致民警付出鲜血和生命的代价。”
必须走职业化道路
在范昕看来，面临日益严峻的反恐形势，中国警察系统显示出一种严重的不适应。“第一个就是执法理念落伍”，范昕认为，因为特殊国情所致，严格来说，中国的警察只是行政命令和政策法规的维护者。也就是说，领导给他下达命令，他就去执行，或者现行政策是什么，他就照着去做。“我们过去经常看到，公安局或者公安局方面的文件或者告示说，奉上级指示如何如何。”
但这本身就不符合现代警察的执法理念。“当初在重庆市公安局做讲座的时候我就说，作为一个警察永远不要说这句话。但长期以来，中国的执法系统并没有意识到‘奉上级指示’是错误的，你是执法者，只能是根据某某法律如何，根据某法律的某款我们做出如下通知，或者如下决定。”
“全面依法治国，意味着警察必须是一个执法者，那行政引导就不能作为执法依据。比如说市政府下了一个命令，警察应该从中寻找出法律依据，以法律条文说话。”范昕说，依法治国首先要依法治警，警察必须知法、守法，按照法律条文、规范、程序去指导行为，而不是像过去那样只是执行上级命令或听命于某个领导。“大家总说中国警察就是领导的家丁，就是这个原因”。
目前，中国的执法单位被强行分割成许多不相干的系统，户籍是一个系统，治安是一个系统，交通是一个系统。貌似很专一，但并未有机结合，导致实际效率低下，还造成人员的训练与能力低下。
要系统解决这些问题，一个值得借鉴的国际经验就是职业化建设。范昕认为，为应对日益严峻的反恐形势，中国的警察必须走职业化道路。“警察不是义工式的社会服务群体，过去那种‘打不还手、骂不还口’不是职业化的警察”。
职业化的标准是什么？以美国为例，在加利福尼亚有一个叫POST的东西，相当于警察职业资格证，只要你在加利福尼亚州当警察，不管你是什么警察，不管你是哪个城市的警察，不管你是巡警，还是邮局的警察，或者说侦探什么的，你必须得拿到这个POST。你可以离开这个警察局到另外一个警察局，只要有POST就行。类似律师资格证一样的东西，在美国当警察也必须要完成相应的资格考试。
“如果中国也建立一个这样的系统，警察必须要了解所有相关的法律知识，完成所有相关的训练，枪械训练、格斗训练、组织训练、联络训练、驾驶训练等等。如果是这样一个标准，你想每个警察能承担什么样的任务，整个系统运作效率有多高。”范昕说。这种“模块化”，就是美国警察最强的优势。他们可以随时组合，即插即用。
“也就是说，作为一个普通警察，如果我是负责刑事的，但是出了交通事故你让我维持秩序，我知道维持秩序要怎么做，怎么拉警戒线，怎么去联络。一旦遇到大规模群体事件，比如游行示威需要采取防爆占道措施时，每个人都知道防爆占道有哪些队形、有哪些命令、该怎样去执行。如果在防爆占道过程当中需要采取抓捕行动，知道该用什么样的队形、用什么样的方式去抓捕。抓捕完成，知道要采取什么法律措施进行登记，提起起诉或者给予警告。因为所有的这些东西，都是每一个警察在训练当中学过的。也许这些东西在日常当中只用到30%，没有关系，因为还可能遇到其他突发情况。但要做到这一点，前提是必须依法治警，靠行政命令一定会出问题。”范昕说。
在日益严峻的反恐形势下，反恐警察在执法理念、专业技能方面凸显出来的不足，与过去内地大部分地区长期处于和平状态密切相关，他们对于高强度反恐短时间内不太适应，准备不足。实际上，恐怖主义威胁并无地域差别。范昕、王秀宇两位学者均表示，就他们了解的情况而言，在专业技能、意识、水平方面，中国反恐警察还存在一定差距，需要提高。同时，他们表示，十八大后两年，中国反恐力度持续升级，在有些方面已经逐步与国际接轨，比如湄公河案时，中国警方出国打击作案的恐怖分子就是例证。
