统筹城乡发展，加快构建城乡经济社会一体化新格局
党的十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出，城乡经济社会一体化新格局是农村改革的一个基本要求。《决定》用“三个最”对推进农村改革发展，突出加速城乡经济社会一体化的必要性和紧迫性作出精辟概括：“农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。”用 “三个进入”明确农村改革目标重点在哪的信号：“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”这就是新阶段中国农村改革的总体方向，是解决现今城市农村差距扩大矛盾突出问题路径。
统筹城乡一体化发展的几个亟待解决的惯性偏向思维
认识的惯性问题。统筹城乡一体化发展的过程首先是一个乡村人口减少和城市人口增加的过程。当前农民进城留不下的问题十分突出，城乡一体化水平的提高遇到新的困难。一是农民进城的成本过高，农民工的低工资使他们无法实现在城市买房定居的愿望，大多数进城的农民工长期处于流动状态，城乡一体化水平提高受到影响。二是城市财政支出和公共产品提供以现有的城市户籍人口为依据，农民工无法享受到城市人口的待遇和各项服务。三是建立城乡统一的劳动力市场困难重重。大量农民工涌入，一方面对城市基础设施、社会治安、下岗职工安臵带来压力；另一面为他们提供低保会增加经济发展的成本。因此，许多政策是排拒农民工进城的。为此统筹城乡一体化发展的重点应该是怎样创造人口进得城来、留得住的环境。在现实中，许多同志、特别是一些党政领导同志对这一点还认识不足，因此，没有把城乡一体化的着力点找准，而是延续了城市偏向的惯性思维。应当明确，推进城乡一体化，主要目的是解决农村问题，而不是城市自 1
身的问题。《决定》要求加快推进基本公共服务均等化，这是着眼于让农民共享改革发展成果，加快农村公共事业发展、缩小城乡差别的一个重要任务。
体制的障碍问题。破除城乡二元结构，统筹城乡一体化发展虽然作为一个大的战略提出来，但从党委和政府的角度看，究竟谁来负责这项战略的实施并不明确。从现实来看，计划部门只制定战略规划，具体管事的只有建设部门，其它农业部门、劳动部门、民政部门等都很难参与。建设部门主管城市化发展，很自然地就把着力点和主要工作放在城市规划和建设上，不可能对农村人口转移给予足够重视并做出安排。《决定》在加快城乡一体化进程上，强调扩大县域发展自主权，明确提出推进“省直管县”的体制改革，依法赋予经济实力强的小城镇相应行政管理权限，形成“城镇化和新农村建设互促共进机制”。
政策的调整问题。我们原有的政策，有许多都是限制城乡人口流动，阻碍城乡一体化发展的政策，这些政策在新形势下在发挥着阻碍城乡一体化进程的作用。如土地政策、户籍政策、财政政策、就业政策、住房政策、社会保障政策等。《决定》在加快城乡一体化进程上，强调推进户籍和土地制度改革，着力解决农民的国民待遇问题，让农民土地成为农民的财产。改革土地管理制度和土地产权制度，探索“以土地换住房”和“以地租换保障”等多种途径解决农民进城的“门槛”问题。首次明确提出农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等方面，逐步实现与城镇居民享有“同等待遇”；特别要扩大工伤、医疗、养老保险对农民工的覆盖面；养老保险关系转移接续办法将尽快制定和实施，而且在城市稳定居住和就业的农民工，中小城市要放宽落户条件，要真正让这些农民工变为市民。使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。
统筹城乡发展，加快构建城乡经济社会一体化新格局
城乡统筹发展是这次三中全会强调的一个重要命题，事实上这个问题已经讲了几年了。虽然有些地方也做了一些探索，但是这些年并没有取得真正的实效。有一个非常重要的原因，就是城乡二元体制在中国是具有刚性的，要突破这种刚性的障碍，需要有一系列大胆的突破。
一要使各级领导干部进一步提高和端正对城乡一体化问题的认识。《决定》立足于“没有农业现代化就没有国家现代化，没有农村繁荣稳定就没有全国繁荣稳定，没有农民全面小康就没有全国人民全面小康。”的“三个没有”的清醒认识，作出了农村改革发展“三个进入”的重要判断.为此实现城乡统筹发展的目标，既要在城市方面做文章，要实行积极的城镇化政策。又要在农村方面做文章，一定要按照统筹城乡经济社会发展的思路来认识和看待城市化问题，来推进城市化发展。通过推进城乡一体化，来转移农村人口，增加农民收入，扩大消费需求，推进经济和社会全面发展。
二要制定科学的城乡一体化发展战略，扫除一切人为的障碍，调整不利于城乡要素流通的相关政策。《决定》按照统筹城乡发展要求，立足“放活”，突出城乡一体化制度建设，力促公共资源在城乡之间均衡配臵、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会融合，其意义十分深远。城乡一体化是一种综合性的社会发展现象，其重要标志是：城乡二元结构消除，城乡差别不复存在，城乡生产要素自由流动，城、镇、村区域基础设施同构同享，农民居住在乡村集镇或村庄，可以享受到与城市等同的富裕、文明、现代的生活质量。世界发达国家的城乡关系均经历城乡分隔、城乡联系、城乡融合到城乡一体四个阶段。为此要实现城乡统筹发展目标，必须要建设现代化乡镇村庄、走城乡一体化发展道路。一要理顺机制。城乡一体化是一个系统工程，涉及到方方面面，仅有一个主管部门
是远远不够的。政府应成立一个由分管农业的领导牵头，由公安、财政、民政、农业、土地、劳动、建设、计划、工商等部门参加的领导小组，统一协调该战略的实施。二要清理政策。对现有的一些政策进行一次集中清理，包括户籍、土地、就业、保障、财政、教育、卫生、公共服务等方面的政策，凡是不利于农村劳动力自由流动，对进城农民歧视的政策，都要进行修正。三要加大措施。一是建立一套国家扶持引导、社会资金介入、农民愿意并有能力参与的职业培训制度，加强农民的教育培训，使其胜任非农产业就业岗位。二是建立“廉租房”制度，政府拿出一定的投资，建一些“廉租房”，以很低的价格租给进城农民，从而解决目前城市农民进得来，留不下问题。三是建立农民工的养老保险制度。政府要出台相关文件，规定凡用人单位，必须替所用农民工缴纳养老保险，以免除农民进城的后顾之忧。四是加快建立失地农民的生活保障制度。一方面，在征地过程中要尊重农民的土地产权，探索让农民获得长期收益的征地办法；另一方面，政府应从征地收入中提取一部分，建立失地农民的养老保险。真正让农民分享工业化和城市化发展的成果。
三要加大改革力度，创造城乡一体化建设良好环境。城乡一体化水平之所以落后于经济和社会的发展水平，其根本原因之一是城镇配套制度改革的滞后。因此，只有加快城镇配套制度改革步伐，减少城市发展的阻力和障碍，城乡一体化建设才能加快发展。一是要加快行政区划调整改革。城镇规模小，财、物难以聚集。所以，要根据城乡一体化发展的总体目标，制定城市建设进程规划，逐步撤乡并镇、撤村并组，积极引导农村人口向中心村和乡镇小城集中，保证城市的建设规模，增强其辐射力。二是要创新农村剩余劳动力转移的相关制度。首要是加快城镇户籍制度改革，逐步取消城乡分割的户籍制度。人口的集聚是满足城市
持续发展的重要条件，户籍制度已成为阻碍城乡一体化进程的一大障碍，要打破现有户籍制度，应逐步实行国际上通行的以身份证管理为核心的人口流动制度，以及以居住地划分城市人口和农村人口、以职业划分农业人口和非农业人口的户籍登记制度，凡在城镇有固定住所或经营场地，并有稳定生活来源的，均可在城镇申请落户，办理城镇居民户口，鼓励农业人口向城镇集中，积极吸引高素质的外地人口，增强城镇人口集聚力。使全体公民在户口身份上完全平等，使具备条件的农民进入城市能来得了、留得住，实现人力资源优化配臵。其次要完善就业政策，培育城乡一体的劳动力市场。要简化农民进城务工的各种手续；打破“城市地方保护主义”，严禁各种限制民工就业范围的歧视性政策；建立城乡统
一、公平竞争、开放的就业市场。这样，通过充分发挥市场机制的作用来提高劳动力资源的配臵效率。三是要加快社会保障制度改革，建立城乡统一的社会保障制度。如果说加速城乡一体化是抓住了国民经济发展的牛鼻子，那么社会保障就是牛鼻子的两个孔，缺乏必要的社会保障制度，城乡一体化就易陷入混乱和困境。社会保障体制不健全、资金不到位，城乡要素流通将成为各级政府最头痛的问题，社会保障问题成为城乡一体化的门坎，不解决将成为城乡一体化的第一障碍。目前正是社会保障问题没有落实，居民心理压力大，危机感强，对消费产生较大的抑制作用。企业不敢投资、居民不敢消费，致使内需不足。
四要调整产业结构，加快工业化进程。工业化是城乡一体化的前提和基础，产业结构的不合理制约了城乡一体化进程。一是充分利用产业全球转移的机遇推动城乡一体化。我国的城乡一体化是在经济全球化背景下进行的，全球化加速了产业转移，促进了承接地经济的发展、产业结构的调整和就业的增加，从而推进了城乡一体化。只要利用好全球化带来的产业转移，就能借助全球化加速推进工业化推进城乡一体化进程。二是利用信息化推动城乡一体化。信息化改变了人们
的工作、生活和学习方式，对城乡一体化的理念、模式和路径也产生了重大影响。信息化帮助城市超越了其地理疆域，拓展了城市空间，也促成“全球城市”“网络城市”等的出现。三是加快产业结构调整，为城乡一体化奠定坚实的经济基础。城乡一体化的根本在创造城市就业机会，将农民由第一产业转移至第
二、三产业，而第三产业对解决就业问题作用最大，发展空间也很大。因此，大力发展第三产业对推进城乡一体化有着非常重要的意义。（中共庐山区委党校周义祥）
