最高法院划拨地可否转让受让方办理出让手续后,可否再请求转让方返还转让款附5个案例
作者：唐青林 李舒 杨巍单位：北京市安理律师事务所转载须在文首醒目注明作者和来源(侵权必究) 阅读提示划拨土地转让交易中，通常采取的方式是：划拨土地使用权人与受让方订立土地转让合同，受让方支付转让价款，并负责缴纳土地出让金，办理土地出让手续。该种交易方式下受让方实际上是通过与政府签订土地出让合同的方式取得了土地使用权，此时受让方与原划拨土地使用权人签订的土地转让合同的性质如何认定，受让方可否请求转让方返还土地转让款？ 最高法院审理该类案件的裁判规则为：土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权，起诉前经有批准权的人民政府同意转让，并由受让方办理土地使用权出让手续的，土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理。
最高人民法院划拨土地转让由受让方办理出让手续的，土地使用权人与受让方订立的土地转让合同转化为补偿性质的合同裁判要旨划拨土地使用权人与受让方订立土地转让合同，起诉前经有批准权的人民政府同意转让，并由受让方办理土地使用权出让手续的，土地转让合同转化为补偿性质的合同，合同合法有效。 案情简介
一、2003年8月，阳光壹佰公司与二建公司签订《土地有偿转让协议书》，约定二建公司将某划拨土地使用权转让给阳光壹佰公司，转让金额为1879万元，阳光壹佰公司已支付全部款项。
二、案涉划拨土地使用权的具体转让方式为：先由济南市土地储备交易中心从二建公司收回，再由济南市国土资源局通过招拍挂方式与阳光壹佰公司签订出让合同，向阳光壹佰公司出让案涉土地使用权，办理国有土地使用权证。
三、阳光壹佰公司向济南中院提起诉讼，请求：确认阳光壹佰公司与二建公司签订的《土地有偿转让协议书》无效；二建公司向阳光壹佰公司返还转让款1879万元，并赔偿阳光壹佰公司利息损失。济南中院判决支持了阳光壹佰公司的诉讼请求。
四、二建公司不服济南中院判决，向山东高院提起上诉。山东高院判决驳回上诉，维持原判。
五、二建公司不服山东高院的判决，向最高法院申请再审。最高法院认定《土地有偿转让协议书》合法有效，判决驳回阳光壹佰公司的诉讼请求。
败诉原因最高法院认定《土地有偿转让协议书》合法有效，未支持阳光壹佰公司请求二建公司返还转让款1879万元并赔偿损失的原因在于：
第一，案涉土地使用权先由济南市土地储备交易中心从二建公司收回，再由济南市国土资源局通过招拍挂方式与阳光壹佰公司签订出让合同，向阳光壹佰公司出让案涉土地使用权。该事实表明济南市人民政府实际同意二建公司将案涉土地使用权转让给阳光壹佰公司。 第二，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十二条的规定，“土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权，起诉前经有批准权的人民政府同意转让，并由受让方办理土地使用权出让手续的，土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理。”二建公司与阳光壹佰公司签订的《土地有偿转让协议书》性质上转化为补偿合同，协议约定转让的划拨用地已经济南市人民政府批准同意，故案涉《土地有偿转让协议书》合法有效，阳光壹佰公司主张二建公司返还1879万元转让款并赔偿损失，没有事实及法律依据。
败诉教训、经验总结前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：
一、划拨土地使用权人与受让方订立合同转让土地使用权，经有批准权的人民政府同意转让，并由受让方向土地管理部门缴纳土地出让金，办理出让手续，此时划拨土地使用权转让合同转化为补偿性质的合同，合法有效，受让方仍须按合同约定支付价款。受让方向法院请求确认转让合同无效的，法院不予支持。
二、当事人拟签订合同转让划拨土地使用权的，应取得有批准权的人民政府批准。否则法院将认定合同无效。值得注意的是，土地管理部门与受让方订立土地使用权出让合同的行为，视为政府同意划拨土地使用权转让，不必再单独办理批准手续。
三、根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。
相关法律规定《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条
土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。 第十二条
土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权，起诉前经有批准权的人民政府同意转让，并由受让方办理土地使用权出让手续的，土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理。 第十三条
土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权，起诉前经有批准权的人民政府决定不办理土地使用权出让手续，并将该划拨土地使用权直接划拨给受让方使用的，土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理。 《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条
以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。 以下为该案在法院审理阶段，判决书中“本院认为”就该问题的论述：
根据本案查明的事实，2001年8月24日济南市人民政府、光华公司以及济南市城市建设投资有限公司签订《关于对原济南水泥厂、东方红水泥厂地区开发建设协议书》约定：经济南市人民政府确定，将济南市规划部门确定的济南水泥厂、东方红水泥厂地区用地规划范围内开发建设权交给光华公司；具体范围是东至水泥厂路、西至十里河东街、北至丁子山东街、南至建新路，总规划面积约1500亩。2001年11月23日，济南市建设委员会与原济南市第二建筑工程总公司签订《关于对刘长山路11号、17号拆迁安置协议》，协议载明：“根据市政府与北京银信光华房地产开发有限公司签订的和市政府对两水泥厂地区的总体规划，乙方（二建公司）刘长山路11号、17号两块土地被列入规划范围。乙方服从市政府规划，积极配合该地区的开发建设，甲方（济南市建设委员会）充分考虑乙方的实际困难给予一定支持……”。由此可见，济南市人民政府对该区域的总体规划是二建公司与阳光壹佰公司签订《土地有偿转让协议书》的依据和原因。正是基于案涉刘长山路17号地块被济南市人民政府列入该地区规划范围，且济南市人民政府明确该地区规划范围内的开发建设由光华公司实施，2003年8月8日，二建公司才与阳光壹佰公司签订《土地有偿转让协议书》，约定二建公司将刘长山路17号地块使用权以1879万元价格转让给阳光壹佰公司。在二建公司与阳光壹佰公司签订《土地有偿转让协议书》后，阳光壹佰公司分别于2003年8月8日、2007年10月23日向二建公司支付1729万元、150万元，共计1879万元。二建公司在收到合同约定款项后，为履行合同约定的协助阳光壹佰公司办理案涉刘长山路17地块土地证义务，于2006年2月25日将案涉刘长山路17号地块的原土地使用权证交给了阳光壹佰公司。根据本案查明的事实，阳光壹佰公司未能办理案涉案涉刘长山路17号地块国有土地使用证，主要是因为2004年国土资源部、监察部联合下发国土资发[2004]71号令，要求2004年8月31日后不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权，并非二建公司原因所致。在济南市人民政府2007年12月5日下发《关于同意收回（购）济南二建集团工程有限公司国有土地使用权的批复》后，二建公司与济南市土地储备交易中心签订《国有土地使用权收回（购）合同》，实际交出了案涉刘长山路17号地块。2011年5月23日，济南市国土资源局通过招拍挂和阳光壹佰公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定济南市国土资源局向阳光壹佰公司出让包括案涉刘长山路17号地块在内的98421平方米国有土地使用权。阳光壹佰公司于2015年7月10日取得包括98421平方米在内的国有土地使用证。从上述案涉刘长山路17号地块的转让过程可以看出，在国土资源部、监察部联合下发国土资发[2004]71号令之后，济南市人民政府按照国土资源部和监察部要求，对于案涉刘长山路17号地块，采取先由济南市土地储备交易中心从二建公司收回，再由济南市国土资源局通过招拍挂方式与阳光壹佰公司签订出让合同，向阳光壹佰公司出让案涉刘长山路17号地块使用权。该事实也表明济南市人民政府实际同意二建公司将案涉刘长山路17号地块使用权转让给阳光壹佰公司。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十二条关于“土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权，起诉前经有批准权的人民政府同意转让，并由受让方办理土地使用权出让手续的，土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理”的规定，二建公司与阳光壹佰公司签订的《土地有偿转让协议书》性质上转化为补偿合同，协议约定转让的划拨用地已经济南市人民政府批准同意，故案涉《土地有偿转让协议书》合法有效。在本案一审期间，济南市国土资源局向一审法院出具复函说明二建公司与阳光壹佰公司之间转让划拨土地未经其批准，与本案事实不符，本院不予采信。
一、二审判决认定《土地有偿转让协议书》未经有批准权人民政府同意转让，合同无效，认定事实和适用法律均存在错误，本院予以纠正。……案涉《土地有偿转让协议书》合法有效。根据《土地有偿转让协议书》的约定，二建公司履行了拆除清理地上建筑物、将土地证原件交付阳光壹佰公司等协助办理国有土地使用证的合同义务。阳光壹佰公司亦按约定向二建公司支付了转让款1879万元。在二建公司按照济南市人民政府要求交回案涉刘长山路17号地块，阳光壹佰公司从济南市国土资源局受让并取得包括案涉刘长山路17号地块在内的国有土地使用证之后，阳光壹佰公司主张二建公司返还1879万元转让款并赔偿经济损失，没有事实及法律依据，本院不予支持。
一、二审判决认定案涉《土地有偿转让协议书》无效，判决二建公司返还阳光壹佰公司1879万元转让款并赔偿经济损失，属认定事实和适用法律错误，本院予以纠正。 案件来源济南二建集团工程有限公司、济南阳光壹佰房地产开发有限公司建设用地使用权转让合同纠纷申诉、申请民事判决书，[最高人民法院（2016）最高法民再121号]。 延伸阅读关于划拨土地使用权人与受让方订立土地转让合同，由受让方办理土地使用权出让手续，土地转让合同按照补偿性质的合同处理的案例：
案例1：河南省锦寓置业有限公司与李宇隆合同纠纷申请再审民事裁定书[最高人民法院(2015)民申字第2699号]认为，“双方通过签订《企业并购协议》《经营合作补充协议》以及东峰厂和锦寓公司签订的转让协议，对《联合开发协议》的内容作了重大变更，实质上将案涉土地使用权转让给了锦寓公司。由于案涉土地已经办理了国有土地使用权出让手续，且锦寓公司已于2011年4月取得了国有土地使用权证。因此，依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十二条的规定，《经营合作补充协议》可以按照补偿性质的合同处理。故二审判决关于合同性质的认定并无不妥。《经营合作补充协议》系双方当事人真实意思表示，也不存在违反法律、行政法规强制性规定的情形，应认定为有效。锦寓公司关于转让行为违反法律规定，涉嫌犯罪，双方所签合同无效等申请理由，缺乏事实和法律依据，不应予以支持。关于锦寓公司的付款条件是否成就的问题。锦寓公司认为其与东峰厂订立的《联合开发协议》约定的是经济适用房项目的开发建设，因该项目无法实施，故锦寓公司无需给付款项。该申请理由不能成立。因为《联合开发协议》约定的虽是联合开发经济适用房项目，但之后双方又签订了《企业并购协议》《经营合作补充协议》，对原合同内容作了变更，合同性质变更为补偿合同。锦寓公司仍以原《联合开发协议》的约定进行抗辩，显然不能成立。李宇隆在《经营合作补充协议》签订后，履行了协议所约定的义务，案涉土地使用权也已于此前转让给锦寓公司，并由锦寓公司取得了国有土地使用权证。因此，锦寓公司应依约向李宇隆支付相应款项。” 案例2：金辉企业与湛江市巨通实业发展公司、湛江市华业房产公司确认合同无效纠纷申请再审民事裁定书[最高人民法院(2015)民申字第538号]认为，“关于本案所涉土地使用权变更的性质问题。本案中，霞山法院根据金辉企业的申请查封巨通公司房屋所涉土地，原属于国有划拨土地，使用权人是原电子器材公司，根据1995年8月15日湛江市国土局作出的湛地政转（1995）47号《关于华业公司开发建设住宅用地问题的复函》，该土地根据湛江市政府安排，为偿还原无线电七厂的债权，转交给华业公司用于开发建设商品住宅。1995年9月28日，湛江市国土局与华业公司签订了《国有土地使用权出让合同》，华业公司于同年11月29日缴清了土地出让金和征地管理费等费用。虽然华业公司于1997年9月23日才获得国有土地使用权证，但其与湛江市国土局签订《国有土地使用权出让合同》以及缴清相关费用在霞山法院作出（1995）湛霞法执字第249号之二查封巨通公司该土地上的房屋的裁定之前。因此，华业公司取得本案所涉土地使用权的行为并不违反《中华人民共和国房地产管理法》第三十七条的相关规定。霞山法院于1996年4月11日根据金辉企业的申请做出的（1995）湛霞法执字第249号之二对土地上房屋的查封裁定效力，不能对抗华业公司在该土地上的权利。更重要的是，华业公司取得该土地使用权的权利来源是湛江市国土局出让国有土地的行为，并非巨通公司的转让行为。虽然巨通公司与华业公司之间签订了土地使用权转让合同，但由于所涉土地是划拨土地，根据法释（2005）5号最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十二条规定的精神，该合同的性质是补偿性质，并非一般意义上的土地使用权转让合同。因此，
一、二审法院认定本案所涉土地使用权是湛江市国土局出让给华业公司，并不是巨通公司转让给华业公司的，进而认定金辉企业要求认定巨通公司将本案所涉土地使用权转让给华业公司的行为无效的诉讼请求因缺乏事实依据不予支持，并无不当。” 案例3：四川民族饭店与中国中小企业投资有限公司、成都弘易地产有限责任公司等建设用地使用权纠纷二审民事判决书[最高人民法院(2015)民一终字第50号]认为，“本案为土地使用权转让纠纷。案涉土地原为民族饭店使用的划拨用地，应依法获得政府土地管理部门的批准才能转让。根据本案查明的事实，成都弘易通过与成都市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，并支付出让金，取得案涉土地的使用权。故民族饭店转让划拨用地已经得到成都市国土局的批准，依据本院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定，案涉土地使用权的转让属合法有效。案涉《土地补偿协议》实际就是民族饭店与中小企业、成都弘易关于民族饭店向成都弘易转让案涉土地使用权进行补偿的约定。该《土地补偿协议》并不违反法律、行政法规的强制性规定，属合法有效合同。” 案例4：海南香江德福大酒楼、海南香江实业有限公司清算组与海口市国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷二审民事裁定书[最高人民法院（2015）民一终字第83号]认为，“本案是基于案涉土地使用权转让方新华通讯社海南分社与受让方香江酒楼、香江公司之间的国有划拨土地使用权转让合同，经海口市国土局报经海口市政府批准同意，由受让方香江酒楼、香江公司办理土地使用权出让手续，补交土地使用权出让金后，产生在香江酒楼、香江公司与海口市国土局之间的纠纷。房地产管理法第四十条第一款规定：‘以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。’根据该条规定，划拨土地使用权转让时，需经有批准权的人民政府对划拨土地使用权转让进行审批，在审批同意之后，由土地管理部门与受让人办理土地使用权出让手续，受让人缴纳出让金。行政审批系有批准权的人民政府履行对划拨土地的使用进行监管的土地行政管理职能。在通过审批后，土地管理部门成为国有土地使用权出让合同的一方当事人，与受让人签订国有土地使用权出让合同，此时，原划拨土地使用权已经转化为出让性质的土地使用权，并且在土地管理部门与受让人之间形成国有土地使用权出让合同关系。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十二条的规定，此时原划拨土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理。” 案例5：胜利油田泰恒实业总公司与东营瑞康房地产开发有限公司建设用地使用权转让合同纠纷二审民事判决书[山东省高级人民法院(2014)鲁民一终字第214号]认为，“鉴于双方当事人订立涉案协议转让的是国有划拨土地使用权，起诉前东营市人民政府已经同意转让，并由上诉人办理了土地使用权出让手续，依照最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十二条的规定，涉案协议有效，协议约定的被上诉人收益800万元具有土地使用权补偿性质。”
作者简介唐青林律师、李舒律师，北京市安理律师事务所高级合伙人，从事法律工作十余年，实践经验丰富。专业论文曾发表在《最高人民法院民事审判指导与参考》及《法学研究》等。曾代理多起在最高人民法院审理的疑难复杂案件并成功获得胜诉，参与办理的各类案件总金额累计达百亿元。领衔的专业律师团队专门办理来自全国各地的重大疑难复杂案件，团队“十大金刚”最低学位为硕士学位，全部毕业于清华大学、北京大学、中国人民大学、中国政法大学等著名高校，均取得法学专业博士或硕士学位，理论功底深厚，实践经验丰富。在北京大学出版社、中国法制出版社等出版《公司诉讼法律实务精解与百案评析》、《公司并购法律实务精解与百案评析》等法律专业著作十余部。团队深度耕耘的业务领域：公司法（含公司并购及公司控制权）、合同法、担保法、金融、土地与矿产资源法、工程建设与房地产法、高端婚姻家事纠纷、重大财产保全与执行。欢迎联系就文章所讨论的法律问题与我们联系深度探讨或咨询个案问题 电话：010-59449968邮箱：bj13366636649@qq.com手机：186-0190-0636（唐青林律师）185-0132-8341（李舒律师）地址：北京市朝阳区东三环北路38号北京国际中心3号楼9层（来访请提前预约，否则恐无时间安排接待）重大疑难复杂案件研究中心常年面向全国征集疑难法律问题
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（一）本公号解读的判决文书案件事实纷繁复杂和证据较多、往往涉及多个法律焦点。为了写作和理解方便，我们可能仅选取某个具体角度、某个焦点问题进行解读和评析，难免挂一漏万。需要完整了解某个案件，请通过法院官方网站或其他渠道获取判决书原文进行研读。
（二）与此同时，有些案件事实似乎相同的案件，却出现不一样甚至相反的判决结果，这可能是因为案件事实看似相同实际上却存在某些细微但关键的差别，也可能是最高法院根据社会发展的变化调整裁判规则和思路，甚至可能是法律法规本身出现了变化。判决书一旦做出就固化了，但是立法和司法实践是不断向前发展变化的。
（三）我国不是判例法国家，除非是最高人民法院正式发布的指导性案例（根据《最高人民法院关于案例指导工作的规定》第七条规定， 最高人民法院发布的指导性案例，各级人民法院审判类似案例时应当参照），否则即使是最高法院的判决书也并不具有指导另案判决的法律效力。
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