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http://www.jy365.net 党政领导干部选拔任用制度分析
张博
北京大学政府管理学院政治学理论专业博士
课程前言
大家好，今天我们围绕2014年新修订的《党政领导干部选拔任用条例》有关内容和大家交流三个方面的问题。着力选拔党和人民需要的好干部最根本的要靠科学有效的选人用人机制。2013年12月30日，中央政治局召开会议，审议通过了《党政领导干部选拔任用工作条例（修订稿）》，2014年1月15日公布了本《条例》。那这次会议就指出：这一次修订的干部任用条例贯彻了中央对干部工作的新精神、新要求，吸收了干部人事制度改革的新经验、新成果，坚持从严治党、从严管理干部，坚持党管干部原则，坚持好干部标准，坚持、继承和创新相结合，着力解决突出问题，强调进一步发挥党组织的领导和把关作用，坚持和完善民主推荐，改进干部考察，规范公开选拔和竞争上岗，从严把握破格提拔，完善干部交流规避，严明干部选拔任用工作纪律，这对加强领导班子和干部队伍建设具有重要意义。会议要求：各级党委、党组要用干部任用条例，统一思想认识，规范干部工作，严格按照干部任用条例规定的原则、标准、程序、方法、选人用人，坚持正确的用人导向，加强监督检查，坚决整治和严厉查处选人用人上的不正之风，健全和完善配套制度，努力形成系统完备、科学规范、有效管用、简便易行的选人用人制度体系。下面我们重点将三个方面。
一、党政领导干部选拔任用制度的基本沿革
一，党政领导干部选拔任用制度的基本沿革。进入新世纪以来，党政领导干部选拔任用制度不断完善其制度体系，在干部选拔任用、使用监督、责任明确等方面制定了一系列的制度规定，为这一次修订和完善干部选拔任用的工作条例创造了条件，以下我们着重对新世纪以来，特别是十六大以来的这些制度规定进行梳理，介绍有关的背景内容。在2001年2月，就颁布了《党政领导干部任职试用期暂行规定》，它主要是为了认真贯彻、落实和执行党的党的干部路线、方针、政策，完善党政领导干部选拔任用的制度，建设高素质的领导干部队伍而制定的，主要是关于干部任职的试用期问题。2002年7月颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》，这也是2014年这次《条例》修订的对象，修订的是2002年的这个《条例》。那这个《条例》颁布以后在规范干部选拔任用工作，建立健全科学的干部选拔任用机制，防止和纠正 1 杭州精英在线系列课件
http://www.jy365.net 用人上的不正之风等方面就发挥了重要作用。那随着形势任务和干部队伍情况的变化，对它也有必要进行修订，这是2014年1月颁布的新《党政领导干部选拔任用工作条例》。
2003年6月颁布了《党政领导干部选拔任用工作的监督检查办法（试行）》，为了保证和加强对党政领导干部选拔任用工作全过程的监督，坚决防止和纠正选人用人上的不正之风，保证党的干部路线、方针、政策全面贯彻执行，就制定了这个《监督检查办法》，对2002年干部选任的条例进行检查监督提供保障。它又提出，党委党组及其组织人事部门对党政领导干部选拔任用工作中的情况进行监督检查，受理有关党政领导干部选拔任用工作的举报、申诉，制止、纠正违反《党政领导干部选拔任用工作条例》和有关规定的各种行为，并对有关的责任人作出处理或提出相关的处理意见。组织人事部门干部监督机构要具体负责党政领导干部选拔任用工作的监督检查这一组织实施任务。
在2004年4月就连续颁布了三个意见，分别是《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》、《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》和《党政领导干部辞职暂行规定》，涉及选拔党政领导干部和党政领导干部辞职两个问题。在《党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》当中就指出：近年来由于社会主义市场经济的发展，一些地方，特别是经济发达地区，党政领导干部辞去公职，经商、办企业或参与其他营利性经营活动及辞职下海的情况逐渐增多，这是新形势下的正常的人才流动，对于推动非公有制经济发展，促进干部能上能下，能进能出，建立干部正常退出机制，都有积极的作用，但在这个过程当中也出现一些值得注意的问题，有的领导干部辞职，只是向组织打了个招呼，没有正式提出书面申请，也没有经过组织批准，就擅自离岗了。有的辞职以后直接受聘于原管辖地区或管辖业务范围内的企业，利用在职时的影响进行不公平的竞争，谋取不正当的利益，这就造成了一些消极的影响。因此这个《规定》主要是用来规范党政领导干部辞职从事经营活动的一些行为。那《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》，它是为了进一步规范和完善这项工作，推进干部工作的科学化、民主化、制度化，促进优秀人才脱颖而出。关于《党政领导干部辞职的暂行规定》是为了建立健全党政领导干部的辞职制度，加强对党政领导干部的管理和监督。
2006年6月又相继出台了三项规定，第一项《党政领导干部职务任期暂行规定》，为了规范党政领导干部职务任期和任期管理的各项工作，保持领导干部任期内的稳定，增强干部队伍的活力，制定了干部任期的规定。第二项是《党政领导干部交流工作规定》，它是为了进一步地推动干部交流工作，进一步地优化领导班子结构，提高领导干部的素质和能力，加强党风廉政建设，促进经济社会发展。第三项是《党政领导干部任职回避暂行规定》，这项规定主要是为了加强对党政领导干部的管理和监督，保证领导干部公正地履行职责，促进党风廉政建设。
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http://www.jy365.net 2009年6月就颁布了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，这是为加强党政领导干部的管理和监督，增强党政领导干部的责任意识和大局意识，促进深入贯彻落实科学发展观，提高党的执政能力和执政水平，对党政领导干部的问责就进行了明确规定。2010年3月又连续公布了四项办法和规定。第一项是《党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法》，在干部选拔任用过程当中有一些个人事项，按照规定需要向组织进行报告，而党委的组织人事部门要按照干部管理的权限负责本级党委管理的党政领导干部选拔任用工作有关事项的报告工作，同时，它也负责核查下一级组织人事部门报告的党政领导干部选拔任用工作的有关事项。第二个办法是《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法》，它是为了保证党的干部路线方针政策的贯彻执行，防止用人上的失误失查，严肃处理干部选拔任用中的违法违纪行为。那党委和纪检监察机关组织人事部门要按照职责权限，负责对党政领导干部选拔任用工作进行责任追究。第三个办法是《市县党委履行干部选拔任用工作职责离任检查办法》，因为县市党委书记履行干部选拔任用工作离职检查，因为这些县市党委书记因提拔使用、平级交流、到龄退休等原因即将离任时，由上级党委组织部门对其任职期间履行干部选拔任用工作职责的情况进行检查。第四个办法是《地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法》，那为加强对干部选拔任用工作的民主监督，提高选人用人的公信度，那地方党委的常委会每年向全委会报告工作时，要专题报告年度的干部选拔任用工作情况，并在一定范围内接受对本级党委，干部选拔任用工作和新选拔任用领导干部的民主评议。
2014年又先后出台了《党政领导干部选拔任用工作条例》，即我们今天主要分析的这个条例，和《关于加强干部选拔任用工作监督的意见》，《关于加强干部选拔任用工作监督的意见》是由中央组织部印发的，那公开选拔是党政领导干部选拔任用的主要方式之一，为了贯彻落实党要管党、从严治党的方针，严明组织纪律，大力营造风清气正的用人环境，保证干部任用条例的严格执行而颁发的这个意见。
二、《干部任用条例》修订的背景和特点
下面，我们就对这一次的《党政领导干部选拔任用工作条例》进行修订的背景和特点进行分析。
（一）《干部任用条例》修订的背景
第一，关于背景问题。习近平总书记指出：我们党历来高度重视选贤任能，始终把选人用人作为关系党和人民事业的关键性、根本性问题来抓。好干部要做到信念坚定，为民服务，勤政务实，敢于担当，清正廉洁。党的干部必须坚定共产主义远大理想，真诚信仰马克思主义，矢志不渝为中国特色社会主义而奋斗，全心全意为人民服务，求真务实，真抓实干，坚持原 3 杭州精英在线系列课件
http://www.jy365.net 则，认真负责，敬畏权力，慎用权力，保持拒腐蚀、永不沾的政治本色，创造出经得起实践、人民和历史检验的实绩。那这一次条例的修订是在党的十八大以后，特别是党的十八届三中全会关于确定全面深化改革的总目标以后制定的。因为，它对于推进干部选拔任用工作，完善干部人事制度，坚持党管干部原则，具有重要意义。对于全面建成小康社会，全面深化改革，全面依法治国和全面从严治党，也提供了坚强的保障。
从背景上来看，随着改革开放程度的不断深入，这些年来，干部工作面临的形势任务，干部队伍的状况发生了很大变化。
一是新变化，中央对干部工作的指导思想、基本原则、目标任务提出了一系列的新要求。
二是新经验，干部人事制度改革积累了丰富经验，一些干部政策有新变化、新调整，干部任用工作需要与这些新政策相衔接。
三是新问题。干部选拔任用工作中出现了一些新情况新问题，需要从制度层面加以改进。
那这些变化就使得2002年颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》已经不能完全适应新的要求，那本着与时俱进、改革创新的精神，中央决定对《条例》重新修订。
（二）《干部任用条例》修订的特点
第二，关于这一次干部任用条例修订的特点。修订后的干部任用条例有这几个显著的特点。
第一个特点，坚持了党管干部原则。把加强党的领导和发扬民主结合起来，进一步体现党组织在干部选拔任用工作中的领导与把关作用。同时，坚持发扬民主的方向和行之有效的办法和措施，对有关制度作了进一步改进和完善。突出党管干部原则，强调党领导干部选拔任用工作，在原则标准、程序方法等多个方面，都体现了党组织的主体地位和主导作用。一是新增动议一章，规范了选拔任用的初始环节，强调党组织从干部选拔任用的启动环节就应当发挥领导和把关作用。二是突出考察对选人用人、选拔对象的把关，规定考察对象由党组织集体研究决定，防止简单的以票取人、以分取人。三是加强了党组织对公开选拔、竞争上岗、交流任用、破格提拔等特殊情形选拔任用人选的审批和把关。四是严格监督检查，充实了“十不准”的纪律要求，规定对干部选拔任用工作实行全过程监督，严肃查处违反组织人事纪律的行为。
第二个特点，坚持好干部标准。树立科学发展，以德为先，注重基层的用人导向，把人岗相适，重视一贯表现等要求贯穿到干部选拔任用工作的全过程。将好干部标准写进总则的第一条，并围绕有利于选准、用好党和人民需要的好干部，提出了五个方面的新要求。第一，完善了选拔任用党政领导干部的基本条件和资格，突出理想信念的要求，政治力量、政治态度、政治纪律的要求，坚持原则、敢于担当的要求，加强道德品行、作风修养的要求，树立正确政绩观，做出经得起实践、人民和历史检验的实绩要求。二是在考察内容上，按照好干部标准，突 4 杭州精英在线系列课件
http://www.jy365.net 出了品德、实际、作风和廉政情况的考察。三是拓宽干部选拔的来源渠道，注重从担任过县乡党政领导职务的干部和国有企事业单位领导人员中选拔，推进地区之间、部门之间、地区和部门之间、党政机关和国有企事业单位及其他社会组织之间的干部交流。四是严把选人观，明确了不得列为考察对象的六种情形。五是在程序和方法的设计上，把选准、用好干部体现贯穿到选拔任用的各个环节，努力用科学的制度、机制把党和人民需要的好干部及时地发现出来，合理地使用起来。
第三个特点，坚持全面深化干部人事制度改革。将经过较长时间、较大范围实践检验比较成熟的做法上升为制度规定，突出问题导向，针对新情况新问题提出新的改革举措，着重完善民主程序，改进考察的方式方法，规范公开选拔和竞争上岗，破格提拔干部交流等。
第四个特点，坚持从严管理干部。在严格标准条件上，规范选拔程序的基础上，进一步严明选拔任用的纪律，强化责任追究，对党组织领导干部和选拔对象提出了更严格的要求。
第五个特点，坚持有效管用，简便易行，优化程序，删繁就简。
三、《干部任用条例》修订的主要内容
以下我们重点对本次《党政领导干部选拔任用工作条例》修订的主要内容加以介绍。
一，树立好干部标准。《条例》将信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁这一好干部标准明确写入总则当中，旗帜鲜明地表明了党和人民满意的好干部应当具备的素质和为之奋斗的目标。高素质的党政领导干部队伍，以保证党的基本路线全面贯彻执行和中国特色社会主义事业得到顺利的发展。好干部标准，是习近平总书记在2013年的全国组织工作会议上提出来的。
二，以德为先。在实际工作当中，一些干部往往首先是在职业道德、社会公德、家庭美德等德的方面出了问题，才一步步走上了违反党纪国法的不归路。那针对这些情况，《条例》在选拔任用党政领导干部必须坚持的七条原则当中，在坚持德才兼备的同时就明确提出了注重德才兼备，以德为先的原则，突出考察干部德的内容，考察政治品质、道德品行、行为操守等方面的情况。这些年对干部德的要求的考察是在不断加深和加重的。
三，关于逐级提拔。在实践当中有一些干部在很短的时间内就得到了连续的提拔，甚至在一个新的岗位上工作不到一年就连续调动，在调动当中又不断地得到提拔，几年时间不断地变换岗位，就很难扑下身子，熟悉工作，一心为民。而党员群众为此意见不小。那针对这些情况，《条例》在选拔任用条件这一章当中就提出来，党政领导干部应当逐级提拔，特别优秀或工作特殊需要的干部可以突破任职资格规定或越级提拔担任领导职务。
越级提拔也是符合《条例》规定的，但《条例》对此作出了严格的限定。对于破格提拔的特别优秀的干部，应当德才素质突出，群众公认度高，并且符合下列情形之一。对于破格提拔 5 杭州精英在线系列课件
http://www.jy365.net 就规定了一些任职的条件。在关键时刻或承担急难险重任务当中经受住考验，表现突出，作出重大贡献的。如在条件艰苦、环境复杂、基础差的地区或单位工作实绩突出的；在其他岗位上尽职尽责、工作实绩特别显著的。这是破格提拔的特别优秀的干部。还有因工作特殊需要需要破格提拔的干部也有一些规定，如领导班子结构需要或领导职位有特殊要求的，如专业性较强的岗位或重要的专项工作急需的，艰苦边远地区，贫困地区急需引进的，这些岗位也是属于因工作的特殊需要可以进行破格提拔的。对于破格提拔干部必须从严掌握，任职试用期未满或提拔任用任职不满一年的，不得破格提拔，不得在任职年限上连续破格，不得越两级提拔。
四，增加的动议环节。在实际当中，初始提名权是干部选拔任用改革当中备受关注的环节，由此产生的各种问题也是层出不穷的，甚至使得提名以后的各个环节仅仅成为了程序上的摆设，党员群众的意见很大。那针对这些情况，《条例》新增的动议一章作为干部选拔任用的起点环节、初始环节，规定党委或组织人事部门按照干部管理的权限，根据工作需要和领导班子建设的实际，提出启动干部选拔任用工作的意见，这是第一个环节。第二步，由组织人事部门综合有关方面的建议和平时了解掌握的情况，对领导班子进行分析研判，就选拔任用的职位、条件、范围、方式、程序等提出初步建议，由组织人事部门提出初步的建议。第三，初步建议向党委主要领导成员报告后，在一定范围内进行酝酿，形成工作方案。第三步是把这些建议再加以酝酿得以形成工作方案。那提出启动工作的意见，提出初步的意见，形成工作的方案，就比较完整地构成了干部选拔任用的动议环节。
五，用好各年龄段干部。在实际当中，一些干部由于种种原因，工作时间长，而他的级别比较低，而另外一些干部工作时间很短，晋升得很快，逐渐就形成了三四十岁的县处级，四五十岁的厅局级，六十岁左右的省部级的这样一个任职年龄层递减的情况。一些干部一旦错过了任职的年龄界限，就心灰意懒，影响个人的工作和单位的工作，同时也有些干部是直接从家门到校门又直接到了国家中央机关门，缺乏基层的经验，年纪比较轻，不了解实际情况。针对这些情况，《条例》就提出了要用好各个年龄段的干部，要合理使用其他年龄段的干部，不能简单地以年龄划线，不搞任职年龄层层递减，为各个年龄层的干部创造尽可能多的工作机会，发挥他们的积极性。如在乡镇的干部当中，有些干部级别是县处级，甚至是科级，但这一些岗位需要非常丰富的工作经验，和群众打成一片。那如果是把这些工作经验丰富的干部调走的话，就会影响这个地方的工作，所以也要采取一些措施对这些长期在基层工作、经验丰富但级别不高的干部要给予特殊的关心与关怀，支持他们开展工作。
六，关于带病提拔问题。在实际中，一些干部违反了党纪、政纪，甚至有违法犯罪行为，但他们通过各种手段就蒙混过关，甚至还得到了提拔重用，其中就存在着大量的由带病提拔而产生的行贿、索贿、受贿问题，那针对这些问题，《条例》在考察这一章当中就提出：受到组织处理或党纪政纪处分影响使用的，不得列为考察对象。同时，对于引咎辞职、责令辞职、因 6 杭州精英在线系列课件
http://www.jy365.net 问责被免职的党政领导干部一年内不安排职务，两年内不得担任高于原任职务层次的职务，同时受到党纪政纪处分的，按照影响时间长的规定执行。这就对带病提拔问题作出了规范。
七，情况造假问题。那在实际当中，一些干部为了满足提拔的条件，就进行了学历造假、履历造假，年龄造假、身份造假等违反纪律的行为，严重损害了干部选拔任用的公正性，影响十分恶劣。针对这些情况，《条例》在纪律和监督一章中就明确地提出了“十个不准”，这“十个不准”也是在2002年的干部任用条例的修订基础上加以完善的。其中第十项就专门对此进行了规定，不准涂改干部档案或在干部身份、年龄、工龄、党龄、学历、经历等方面弄虚作假。
八，关于萝卜选拔问题。即萝卜招聘、萝卜坑问题，在实际当中，一些干部与相关部门的某些人形成了利益上的共同体，通过为他们量身定制、量体裁衣，设置招聘岗位的需求，而获得入职、晋升的机会，严重干扰了正常的干部选拔任用工作。针对这些情况，《条例》在公开选拔和竞争上岗一章中就明确规定：公开选拔、竞争上岗是党政领导干部选拔任用的方式之一，公开选拔面向社会进行，竞争上岗在本单位或本系统内进行，都应当从实际出发，合理确定选拔职位、数量和范围。一般情况下，领导职务出现空缺，且本地区本部门没有合适人选的，特别是需要补充紧缺人才的，可以进行公开选拔。领导职位出现空缺，本单位、本系统符合资格条件人数较多，且人选意见不易集中的，可以进行竞争上岗。
九，关于裸官问题。实际当中，一些干部的家庭成员多数甚至是全部都在国外工作，甚至是移居、定居。在实际工作中就发现一些畏罪潜逃至境外的官员当中，多数就遵循了家属先移居，官员再办理出境手续，并伺机出逃的这么一个逃路。那裸官问题已经成为了干部外逃当中的一种突出现象，针对这些情况，《条例》在考察一章当中就明确地提出：配偶已移居国（境）外，或没有配偶，子女均已移居国（境）外的，不得列为考察对象。在组织部门的要求和指导下，各地也开展了清理裸官的行动，此前，中央组织部也印发通知，《关于进一步做好领导干部报告个人有关事项工作的通知》，就明确提出领导干部如不实地填报收入、房产和配偶子女移居国（境）外的情况，一律不得提拔使用，不列入后备干部名单。
十，跑官要官问题。实际当中，一些干部明目张胆行贿受贿，用金钱、美色等为自己的升迁铺路搭桥，形成了利益的捆绑，成为权钱色交易和俘虏的对象，那针对这些情况，《条例》在纪律和监督一章中就明确提出，不准采用不正当手段为本人或他人谋取职位，不准在民主推荐、民主测评、组织考察和选举中搞拉票等非组织活动。不准利用职务便利私自干预下级或原任职地区、单位干部选拔任用工作。
十一，有关经验不足的问题。实际当中，一些干部经历比较简单，因此《条例》就提出了应当树立注重基层的导向。针对这些年龄干部，《条例》就提出：经历单一或缺少基层工作经 7 杭州精英在线系列课件
http://www.jy365.net 历的年轻干部，应当有计划地到基层艰苦边远地区和复杂环境工作，到基层“墩墩苗”，在一线经风雨，见市面，到人民群众中拜人民为师，向人民学习，为人民服务。
十二，关于慵懒散政问题。在实际当中，一些干部在其位不谋其正，或是怕多做事做错事而不做事，或是希望做太平官，不承担相应的职责与义务，造成工作长期停滞不前，没有实效，人民群众的正当权益不能得到及时的回应和满足，既浪费了国家的资源，又浪费了纳税人的钱。那针对这些情况，《条例》在考察一章当中就明确提出：注重考察工作实绩，深入了解履行岗位职责，推动和服务科学发展的实际成效。考察地方党政领导班子成员，应当把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等作为考察评价的主要内容，更加重视劳动就业、居民收入、科技创新、教育文化、社会保障、卫生健康等方面的考察，强化约束性的指标考核，加大资源消耗、环境保护、消化过剩产能、安全生产、债务状况等指标的权重，防止单纯以经济增长速度评定工作实际，改变了“唯GDP论”的评价标准。考察党政工作部门领导干部应当把执行政策、营造良好的发展环境、提供优质的公共服务、维护社会公平正义等作为评价的重要内容，是对地方党政领导干部成员、对党政工作部门领导干部进行不同类别的要求，因为他们所工作的业务涉及方方面面，种类不同，所以评价起来的侧重点也有所不同。这是十二方面的内容。
那此外，这次《条例》还新增了树立正确的政绩观；讲党性、重品行、做表率，带头践行社会主义核心价值观；拓宽选人视野和渠道，防止把推荐票等同于选举票，简单以推荐票取人；实行聘任制，建立任职谈话制度，公开选拔和竞争上岗单独作为一章，明确选拔任用的纪律等内容，完善了相关的程序上的规定，提高了《条例》制定的严肃性、科学性与有效性。这一次修订《党政领导干部选拔任用工作条例》对于将信念坚定，为民服务，勤政务实，敢于担当，清正廉洁的好干部标准落实到干部选拔任用工作中去，构建有效管用、简便易行的选人用人机制，建设好素质的党政领导干部队伍，坚持党管干部原则，进一步发挥党组织领导和把关作用，整治和严厉查处选人用人上的不正之风，都具有重要意义。
今天我们围绕《党政领导干部选拔任用工作条例》修订的这一问题就讲到这里，谢谢大家！
