我国法院审判管理的去行政化研究
摘要：从目前我国法院的实际运行看，法院内部存在着审判管理和行政管理两种性质的管理。这种二元异合结构的存在是导致法院审判管理带有浓厚行政色彩的根本原因。推进法院审判管理去行政化的基本途径是，建立科学合理的二维管理制度体系，在区分法院审判管理与行政管理职能的基础上，逐步推进法院审判管理和行政管理的规范化建设，构建起两种性质管理相互依存、相互作用的二维制度体系。实现法院审判管理与行政管理的良性互动，进一步提高法院审判工作的公正性和法院行政管理的效率。
关键词：法院管理；审判管理；行政管理；二元异合结构；去行政化
从目前我国法院的实际运行看，法院内部存在着审判管理和行政管理两种性质的管理。其中，审判管理是法院管理的最核心部分，而行政管理也是法院管理不可或缺的组成部分。从这一视角来讲，法院是一种二元异合体陛质的组织。高效率的法院行政管理是对审判管理的支持和促进，但现实中，法院行政管理也可能会对法院审判活动进行不合理的干预，从而影响法院的司法独立或审判独立。
一、问题提出
法院审判管理的行政化是法院管理中存在的突出问题。司法审判职能是人民法院的基本职责，因此，审判管理是法院管理的最核心部分。长期以来，我国审判机关在很多方面都套用了行政机关的管理方式和运行机制，在某些情况下甚至承担了部分行政职能。然而
众所周知，行政权和司法审判权在本质上是两种性质完全不同的国家权力。行政权的主动性、倾向性、应变性、传授性、先定性、主导性使得行政机关形成了层级化、高效化、核心化、强力化的体制结构和管理方式，而这种体制显然与司法权的被动性、中立性、终极性不相适应，再加上我国司法审判机关内部司法审判和司法行政的合一化设置，司法机关在承担着司法职能的同时还履行着部分行政职能，致使司法机关的独立性受到严重影响。目前，法院管理行政化已经成为影响我国司法体制改革进程的最核心因素。 新中国成立初期，人民法院一开始就是按照行政机关的模式来构建的。1951年的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》第10条规定：“各级人民法院为同级人民政府的组成部分，各级法院的院长、副院长由同级人民政府人事部门任免。”在这一高度集中化的司法体制下，司法机关完全被纳入了行政机关的序列之中，不仅外部呈现高度行政化特征，内部也是高度行政化运行。从形式上看，司法机关当时本身就是“行政机关”。1954年宪法虽然确立了“司法独立”的宪法原则，法院不再隶属于某一行政机关，但由于当时实行的是高度统一的计划经济体制，司法机关实际上依然在套用行政机关的模式构建和运行。其后，历经数次改革，但直至今日，司法机关依然和行政机关一样，设有相应的行政级别。在法院内部，审判员、书记员、法警以及其他行政工作人员，实际上都被纳入到行政级别的管理之中，每个人都有对应的行政级别，并且和政府公务员的行政级别完全一样，并参照公务员制度来管理，而且在职务
级别的晋升、工资的审批、考核等次的评定、退休的核准等方面也都和政府公务员一样，由政府人事部门和地方党委的组织部门来办理。
根据《中华人民共和国人民法院组织法》的规定，人民法院实行“两审终审制”的审级制度。从法理上说，人民法院依照法律规定，可以独立行使其审判权，上下级法院之间应当是一种纯粹的审级监督和指导关系，而不应存在隶属关系和任何行政关系。但是由于法院本身被赋予了行政级别，导致其地位的行政化，因此，在法院的实际运行中，上下级法院之间除了审级监督关系外，实际上还存在着一定的行政监督关系和行政指导关系。根据司法独立原则，法院作为司法机关在自己的审级中是独立审理和裁判案件的，法院对自己审理的案件也有独立判断并作出认定的权力。上级法院对下级法院的审级监督应当通过上诉程序来实现。但是，在我国司法实践当中，行政化的倾向十分严重，下级法院始终把上级法院当作自己的上级机关和领导，遇到疑难和重大问题，马上向上级机关汇报、请示，以期得到上级机关和领导的答复，最后，上级机关答复的意见，会被作为内部事务处理或者案件判决的重要依据(即“内审”，这严重干扰和破坏了两审终审制和侵害了当事人的诉讼权利)。我们经常看到，某些地区的中级法院针对法院系统内部党员组织建设、廉政建设、人事管理、业务培训等问题对基层法院发出通知，命令或指示基层法院如何办理，如何去做。在具体案件处理方面，最高人民法院还经常对各地方高级人民法院有关某些具体案件的请示给
予批复，地方高级人民法院常常会把这些行政化的批复，作为审理案件的依据，并参照执行。
审判业务环节，也存在行政化的问题。虽然我们始终坚持将依法独立审判作为各级法院必须遵循的基本原则，但是实际上各级法院在审判业务方面所实行的制度，也一直与行政机关处理行政事务的制度相类似，即“法院行政首长审批案件制度”。案件经独任审判员或合议庭审理后，由独任审判员或合议庭提出对案件的处理意见，并向所属业务庭负责人和主管院领导请示汇报。相关领导针对其提出的处理意见作出批示，或者同意独任审判员或合议庭的意见，或者指出案件审理所存在的问题。这样，在案件审理过程中，实际上法官只负责审理案件的事实，但如何适用法律，实际上都是由领导审批。法官只是一个案件的具体“承办人”，而并不真正具有实质性的独立审判权限，从而出现了所谓法官“只审不判”的奇怪现象。
与“案件审批制”类似，目前的审判委员会制度同样具有明显的行政化倾向。“审判委员会制”是我国独具特色的一种司法审判制度。《中华人民共和国人民法院组织法》第11条明确规定：“审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”因此，我国法院在审理重大或疑难案件时，合议庭一般都要将案件提交本院的审判委员会，通过集体讨论作出审判决定。客观地讲，长期以来，审判委员会确实发挥了一定的积极作用，尤其是在我国法官队伍整体素质较低的现实条件下，有效
地保证了法院案件审理的质量水平。但事实上，从法理上来说，由审判委员会讨论决定重大、疑难案件的制度违背了审判的“直接原则”。因为，审判委员会的委员中绝大多数人并不直接参加具体案件的庭审。他们主要是通过主审法官的汇报来了解案情。而直接审理原则的一个基本要求就是，法官必须直接参与庭审，听取双方当事人的陈述、当庭举证、质证和辩论。审判委员会的委员没有直接参加案件审理全过程，因此，他们无权参与决定案件的处理结果。此外，从审判委员会的组成上看，它更像是一个行政组织。目前，各级法院的审判委员会通常都是由正、副院长和各审判业务庭庭长组成，基本上是一个法院院领导和庭领导的组合。这一机构实际上“带有明显的行政性质，是行政管理模式在司法活动中的集中体现”。审判委员会
讨论重大、疑难案件的会议形式，实际上也与法院行政领导召开领导办公会讨论重大行政事项的形式完全相同。
然而，从现实运行看，中国审判机关除了依法履行司法审判职能外，还存在着大量内部的行政管理职能，比如后勤供应、财务管理、司法鉴定、法官队伍管理等，而这些职能大部分属于法院行政管理的范畴。虽然法院行政管理制度的设置和存在，有其自身的必要性和合法性，但是，事实上，“法院的行政管理制度可能侵入、侵蚀审判制度，造成正式审判制度的变形”。实践也证明，司法机关中，大量存在的行政管理活动，常常会使司法审判机关陷入错综复杂的社会关系之中，致使其丧失应有的独立性、中立性。并且，“正是
中国法院内部有如此之多的行政性事务，使得该系统从内部就有一种对行政制度的需求”，也导致了司法机关管理制度带有浓重的行政化色彩。
二、法院审判管理行政化的弊端
法院审判管理的制度构建，必然要求保持中立，在行使职权时，具有相对的独立性。而法院审判管理的行政化会产生诸多弊端。 其一，破坏审级监督体系。从法理上说，上下级法院之间是审级监督和业务指导关系，但由于法院内部存在的行政级别，以及外部管理体制上的行政化，使上下级法院之间形成实际的业务领导和行政隶属关系。目前，法院实际运行中普遍存在着下级法院向上级法院汇报工作、请示，上级法院以上级机关的身份，对作为“下级机关”的地方法院指导工作、批示案件、下达指示，有时，还会到下级法院视察工作和亲自办案等等非正常现象。事实上，这种指导和批示成为下级法院案件审理的重要依据。例如，有时，对于地方各级法院就有关案件的法律适用等问题的请示，最高人民法院会作出批复，虽然这种批复具有司法解释的性质，但从其产生过程以及发挥的作用来看，在很大程度上体现了上级机关对下级机关具体审判工作的批示或批复，具有极强的行政色彩。类似最高人民法院发布的司法解释等，已经严重影响甚至破坏了以上诉为主要组成要素的审级监督体系。这种上级法院直接干预下级法院微观领域的案件审理，必将导致审级制度的名存实亡。
其二，导致行政权干涉司法权。司法独立是现代法治的一项重要
原则，也是确保审判业务活动得以公正、高效运行的基本保障。保持司法独立最核心的要求就是司法审判机关能依法独立行使审判权，而不受行政权力的干涉。《宪法》规定，“人民法院依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”据宪法精神，司法审判权的行使理应不受行政权干涉，但目前司法体制的行政化，却为行政权干涉司法审判权提供了可能性，严重破坏了司法审判权的独立性。事实上，中国司法机关就是依照国家行政机关的模式来设置的，特别是在地方层级，法院更是被人们视为地方党政机关的组成部门。法院在组织、人事、财政、编制等方面，都受地方党政机关的影响甚至是直接管理。这使得法院在审理涉及地方利益的案件时。很难保持应有的独立性，地方保护、地方关系、地方行政权的干预等，会严重“损害国家法制的统一与威信，也和建设法治国家的目标相冲突”。
其三，影响法官的独立审判。各级法院在对法院内部审判业务管理和行政事务管理上，基本都采用了与国家行政机关类似的管理办法。这种行政化的管理机制违背了司法审判机关独立审判的原则。此外，法院在审判业务管理中实行的所谓“案件审批制”和“审判委员会制”，极大地破坏了法官的独立审判，致使主审法官实际上只有案件审理权，而没有判决的权力，无论大案小案，都要经过层层审批，然后形成最终判决。对于重大案件的审理，通常都需要上报审判委员会，由委员会中的行政领导们集体研究，做出决定。这样，庭审实际上成了“走过场”，主审法官虽然在法庭上直接听取
了双方当事人陈述意见及其辩论意见，掌握了案件第一手资料，但却没有独立的裁决权，而拥有裁决权的人，却根本不参与案件的实际庭审。这种“审判分离”的事实导致了“集体负责谁也不负责，集体思考谁也不思考，法官的个人能力和作用被削弱”。这种所谓的“集体定案”、下审上定的作法，实际上使法院审判活动中的审判监督和两审制度流于形式，也破坏了应有的错案追究责任制度。 因此，司法机关应当有别于行政机关，法官队伍的管理应当有别于行政机关的公务员，不能以一般公务员的人事管理来管理法官队伍。特别是，不能按照行政机关处理公务的办法来处理审判环节的事务，用行政手段限制法官会严重破坏法官的依法独立审判。在法院管理环节中，保证司法程序中的审判独立，首先应确保法官自身的独立地位。只有保证法官拥有独立审判的权力，“才能使现代诉讼中帮助和制约法官作出正确裁决的一整套制度真正发挥作用，也才能有效贯彻司法责任制度”。法官依法独立审判是实现社会正义的前提和必需的条件。
其四，严重影响了司法公正。在当今社会，追求公正应成为司法的核心价值取向。司法权本身具有裁判性的权力，实现裁判的公正和正确，不仅要从立法上明确规定司法的独立性、中立性，更要从制度上予以保障。然而，我国司法体制的泛行政化，使司法审判的独立性和中立性受到严重影响和干扰。而目前我国法院同时存在审判管理和行政管理两种职能，使得审判机关承担着大量的行政事务，不可避免地与地方其他行政机关和企事业单位具有密切联系，
而行政权本身的主动性和倾向性特点。也极容易导致审判机关陷入现实的利益纠纷，这就使司法审判的公正性受到质疑。例如，地方法院受当地党委和政府的指派，参与居民区的拆迁工作，一旦有因拆迁纠纷引起的案件起诉到法院，法院立案审理，这样一来，法院既是运动员，又是裁判员，很难保证案件审理的公正性。
三、法院审判管理行政化的内在成因
从整体来说，我国法院是一个具有审判属性和管理属性的二元异合体。法院内部同时存在着性质迥异的两种管理，即法院审判管理和法院行政管理。这种二元异合结构的存在是导致法院审判管理带有浓厚行政色彩的根本原因。
从目前我国法院实际运行来看，法院管理是一个审判权力与行政权力二元权力交织的动态过程。一方面，法院作为审判机关，依据宪法和法律的规定，对各种案件做出权威性的裁决。法院审判管理的着眼点在于通过对审判流程、案件审判质量、审判效率等的有效管理，确保法院更好地实现其司法审判职能，其核心目标是通过独立审判等维护社会秩序，其根本的价值追求是维护社会公正。另一方面，法院的实际运行又不可避免地会涉及到相应的队伍建设与管理、财务管理以及其他一些必要的行政事务管理，因此，行政管理也是法院管理不可或缺的组成部分。法院行政管理的着眼点在于，为法院的审判服务，使法院系统得以高效运转，其基本管理目标在于整合法院内部资源，以实现行政管理的高效率。
法院管理这种二元异合结构性质，决定了法院内部的管理制度必
然是一个二维的制度体系。在法官依法行使司法审判职能时，他们是审判业务的管理主
体；但同时，他们又是法院行政管理的客体，客观上需要服从来自行政的指令和管理。有时，来自行政的指令和控制，会对法官从事正常的司法审判业务活动产生干扰和影响，即法院行政管理影响和干扰了法院审判管理的正常运作。
当前，在法院审判管理与行政管理之间缺乏合理的职能划界，使得法院行政管理极易与审判管理混为一体，突出体现在审判管理带有浓厚的行政化色彩。现行审判业务部门的管理模式沿用了行政机关管理的传统理念，管理工作高度行政化。法院审判业务部门实行庭长、法官和其他工作人员三级纵向管理，明显具有传统行政化管理的特征。庭长作为业务庭首长，对行政事务、审判业务等庭内各项事务和人员均有管理权，负责审判业务的法官不仅在日常事务性管理中要服从上司，而且在案件的审理中也会受到上司的制约。
四、法院审判管理去行政化的路径选择
法院管理的二元异合结构性质，决定了法院内部的管理制度必然是一个二维的制度体系。因此，当前中国法院管理制度体系改革的基本目标应是，构建科学合理的二维管理制度体系，在区分法院审判管理职能与行政管理职能的基础上，逐步推进法院审判管理和行政管理的规范化建设，构建起两种不同性质管理相互依存、相互作用的二维制度体系，实现法院审判管理与行政管理的良性互动，进一步提高法院审判工作的公正性和法院行政管理的效率。
其一，规范法院审判管理与行政管理的职能划界。当前，应将现有的法院管理活动进行合理的规范和区分.对目前审判管理活动中混杂的行政管理性质的行为进行必要的分离。正是从这种意义上讲，本文提出的法院审判管理去行政化，并非意指取消法院系统的行政级别和行政管理，而是在法院审判管理中不用行政的手段去决定、干扰审判业务活动。从法院的实际运行来看，法院的行政级别设置以及相应的行政管理活动，均是法院审判业务正常进行的必要保障。科学的法院管理体系中，必然包含着科学的行政管理。 这里需要明确的是，在二维法院管理制度体系下，两种不同性质管理之间的界限存在交叉的环节，即在法院实际运行中，在很多领域和环节，法院审判管理和法院行政管理所作用的领域和对象存在一致性和交叉性。在这些层面，的确很难对法院审判管理和行政管理进行性质上的清晰界定，即二维管理制度并不是绝对分立的体系。但这并不等于说，我们不需要对法院内部两种不同性质的管理进行区分。法院审判管理和行政管理的界限模糊性，实际上正是目前法院管理中存在诸多问题的制度根源，这也是从理论上对两种不同性质管理进行区分和深入研究的意义所在。
其二，建立专业审判委员会。现行审判委员会制度，是导致直接审判缺失的重要原因，因此，应加快建立专业审判委员会。具体改革设想主要包括：(1)确保设置的专业性与非行政化。根据审判工作的实际需要，专业审判委员会应分设刑事审判专业委员会和民事行政审判专业委员会。专业审判委员会应由专职委员和担任相关审
判业务庭领导职务的审判委员会委员共同组成。这些专职委员应从具有丰富审判经验和良好职业道德的法官中产生，如各业务庭的审判长和资深法官。为了确保专业审判委员会非行政化，在成员构成上，应改变原有审判委员会成员主要由院领导和部分审判庭庭长担任的现状，逐步减少担任领导职务的委员比例，增加不担任领导职务的委员。(2)强化专业审判委员会的独立地位。具体运作上，专业审判委员会在院长的领导下开展工作，但在有关审判业务的决议上，专业审判委员会保持相对独立性，由全体委员集体行使职权。应从制度上确保委员在专业审判委员会会议上的职务行为不受追究。(3)落实直接审判和审判公开的原则。应改变以前审判委员会主要采取书面审理的方式，采取旁听庭审或组成合议庭直接审理等方式进行案件审理。除依据相关规定不适宜公开审判的案件外，均应实行公开审判。(4)进一步完善回避制度。应确保双方当事人知情和有权申请回避，以口头或书面形式告知双方当事人专业审判委员会的成员组成名单，由双方当事人判断是否申请回避。 其三，建立科学严格的法官遴选制度。这是法官职业化建设的基础和关键。当前完善法官遴选制度的首要任务是切实建立法官遴选的多元把关机制。构建这一机制的主要内容有二：其一，切实建立三方参与的审查机制，即在遴选程序上，从基层公开遴选法官，不仅要由高级人民法院直接进行审核与评估，还应由该法官所在的基层单位其他法官和所在地区的社会民众参与审核与评估。也就是说，建立由高级人民法院、基层单位其他法官和社会民众三方共同
参与的审查机制。多元审查的环节可在公示后进行。其二，应在录用后增加六个月的试用期。试用期的设置，不仅有助于更加全面地考察从基层公开遴选法官的实际业务能力和职业道德水平，也有利于激励新遴选的法官努力提高自身业务能力。
其四，进一步推进法院文化建设。法院文化建设的核心任务，是要将公正、廉洁、为民的价值理念落实到执法办案和各项制度建设中。从加强法院管理的维度看，以公平、公正、廉洁核心价值观为核心的法院文化建设，其实质是构建法官自律机制和他律机制的过程。一是构建法官自律机制。其立足点是推动形成法官“不愿为”的自我约束机制，其基本途径是加强职业道德建设，强化法官及其他工作人员的责任意识。在这一层面，推进法院文化建设，应以强化职业道德为切入点，确立共同行为准则，推动法院规范文化建设，确立职业道德文化目标。二是构建法官他律机制。加强制度建设，构建“不能为”的制约和防范机制，是加强法院文化建设的另一重要任务。他律机制的建设，有利于进一步促进法官的自我约束，使“他律”效应向“自律”效应转变。制度是用来约束法官及其他工作人员行为的，看起来似乎很难体现人性关怀，与法院文化的柔性化特点似乎无法协调，但是它是建立良好的法院文化的必经之路。从根本上说，制度是实现社会公平、公正的根本保障。法院文化建设的职业道德建设应与法治制度的完善结合起来，实现自律机制与他律机制的结合。法院文化建设必然是一个由外在制度规约向内在自我约束转变的渐进过程。在今后相当长的时间内，他律机制的约
束作用都是非常必要的，其完善程度和合理陛将直接影响到法院管理的整体水平。 参考文献：
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