高校推进法人治理结构完善的若干思考
管仲军
（首都医科大学，北京 100069）
摘 要：高等学校作为具有现代事业组织的公法人地位的公益性事业组织，不同程度存在着法人机构不健全、法人权限不明确、法人责任不明晰等问题，应建立和完善“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理与监督、社会支持与监督”的法人治理结构。 高校要建立和健全法人的权力机构、执行机构、监督机构、民主管理机构和社会合作机构等“五类法人机构”，要处理好法人的政治权力、行政权力、学术权力、民主监督权力（内部和外部）等“四种法人权力”的关系，要处理好法人的领导责任、管理责任、学术责任、民主监督责任（内部和外部）等“四种法人责任”的关系，关键是要建立和完善高校法人机构的治理机制和治理规则。同时，高校治理结构的完善应坚持党委领导下的校长负责制，防止与国外“接轨说”。
关键词：现代事业组织；法人治理；高等学校
深化体制改革，探索建设符合高等教育规律的中国特色现代大学制度，为高等教育的更好发展创造良好的体制环境，是高等教育实现内涵式发展的必然要求，而高校法人治理结构是现代大学制度形成和完善的根本动力和重要保障。 《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》都对推进事业单位改革和建立中国特色的现代大学制度提出明确的要求，要求把完善现代大学治理结构作为中国特色现代大学制度的重要内容推进。 笔者就公立公共机构（现代事业组织）法人治理模式、高等学校是特殊的公益性事业组织以及高校完善法人治理模式和应注意的几个关键问题进行分析和探讨。
一、公立公共机构（现代事业组织）内部治理模式及评析
治理结构是指为了达到组织治理目的而设计的组织架构，主要是关于法人权力机构、执行机构和监督机构三个部分的权利、责任和利益的制度安排，形成各自独立、权责明确、协调运转、相互制衡的高效的管理体制和运行机制。法人治理结构是治理结构的一种，是针对法人这种组织而设计的治理结构， 又译为公司治理、公司治理机制、公司治理结构等，日本称为“统治结构 ”，香港称为 “督导结构 ”，我国学界更多地称其为“组织机构”或“管理体制”等[1]。法人治理结构是现代企业发展的产物。随着各种组织的发展，法人治理结构已经不再局限于公司法人，而广泛运用于各种法人组织，包括事业单位法人、社会团体法人等。 不同性质的法人，有不同的宗旨和目标，但是作为一个组织，其运转和管理同样需要治理结构。法人的权力机构，又称决策机构，它是法人自身意思的形成机构，有权决定法人的生产经营或业务管理的重大问题。 法人的执行机构，是法人权力机构的执行机构， 有权执行法人章程、条例或设立命令所规定的事项以及法人权力机构所决定的事项。 法人的监督机构，是指对法人执行机构的行为实行监督检查的机构[2]。而作为更加完善的法人治理来说，不仅包括内部控制和治理，还应包括利益相关人的治理，主要履行监督和建立所有权和经营权分开、决策层和执行层分开，以利于科学决策、民主决策。 判断法人治理结构是否完善的基本标准是，能否构建和谐、健康、平衡的经营管理环境和行之有效的监督制约机制，使利益相关方各得其所。[3]
1.公立公共机构治理结构的三种基本模式。
一是“首席执行官”模式；二是“管理委员会+首席执行官”模式；三是“理事会+执行官”模式。 绝大多数国家的公共机构都设立理事会作为决策机构，执行官及团队作为执行机构。 一般认为，“首席执行官”模式简单易行，适合规模小、人员少、提供具体服务的基层公共服务机构。 “管理委员会+首席执行官” 模式可以发挥行政负责人的主导型，又有利于对该机构的控制，适合部门代理机构以及其他行使或间接代为行使公权力的非部门公共实体采用。 而现代公益性事业组织由于其职能范围的广泛性、组织地位的独立性以及行为目标的公共性，适宜采用“理事会+执行负责人”的内部治理模式，形成理事会、执行人、监事会相互制
衡的内部治理机制， 使公益性事业组织成为自主管理、自我发展、自我约束的法人实体。 理事会是事业单位的权力机构，重大事项由理事会决定，在法律上理事会是对组织负有最终责任的机构，是现代公益事业组织的最高权力机构。 执行负责人或执行层是治理结构的核心，主持事业单位的日常管理工作， 组织实施理事会决议， 享有用人权等。 政府出资举办的事业单位要建立监事会，监事会则对决策层和执行层形成制约和监督， 监事会一般由监管机构、消费者代表和职工代表组成。
2.建立与治理模式相适应的治理机制与治理规则。
治理机制是治理结构的重要支撑。 主要包括：（1）治理用人机制。 关于选聘和解聘理事、理事长、监事会成员、执行负责人等的范围、资格条件、程序等一系列规定和操作规范，能进能出、引入竞争、公开公平是关键环节。 （2）治理激励机制。 激励机制是一系列制度和程序的安排，包括对理事、理事长、监事会、执行负责人激励的条件、考核的真实性与准确性、激励的主体、激励内容制定的依据与标准等内容。 （3）治理监督机制。包括谁监督、监督的内容、重点和程序，以及纠正偏差的方式和程序等一系列制度安排，监督的对象是理事会成员和执行负责人[4]205。除了治理机构和治理机制外，还需有具体的制度规范可供指导决策、管理和监督运行，这就是治理规则。 治理规则范围很宽，主要包括理事会议事规则、监事会工作程序和制度、行政负责人管理制度、治理信息披露制度等。 治理结构、治理机制和治理规则三位一体，构成事业法人治理的新路径。
3.现代事业组织法人制度及其存在的问题[4]354。
1986 年通过并实施 的《民 法通则 》首次对事业法人的地位进行了规定。 但是，《民法通则》及有关行政法规对于事业法人只是做了原则性的规定，且《事业单位登记管理暂行条例实施细则》是由中央机构编制委员会办公室批转国家事业单位登记管理局的，因而法律层次较低。我国事业法人承担了繁重的公益性公共服务，然而与许多国家的公益机构相比，与国内企业法人等其他法人相比，事业法人的法律位阶仍然处于较低的层次，已经暴露出与市场经济的要求和社会发展的明显不适应，不利于事业法人稳定发展和有效监管。 同时，许多重要内容都没有做出规定，例如，“不分配约束原则”是对公益机构的最基本规定， 能够保障公益机构的公益性质， 避免公益机构追求自身利益最大化的可能，但对事业法人信息披露义务也没有明确规定。
4.现代事业组织需要利益相关人参与的共同治理。
从共同治理的角度来讲，法人治理结构不仅包括所有者与经营者之间的关系及内部监督 机制，还包括法人与利益相关人之间的关系以及外部监督机制。
5.现代公益性事业组织内部治理模式评析。
事业单位的法人治理结构实质上就是实现组织功能的内部的“组织机构”或“管理体制”，包括领导体制和运行机制。 法人治理结构来源于企业或公司法人。 事业法人作为民事主体独立享有法律权利和承担法律责任， 但没有界定事业法人的性质，与国内企业法人等其他法人相比，事业法人的法律位阶处于较低的层次，并且许多重要内容没有做出规定。 不同的事业组织法人治理结构的内涵应不尽相同，应该与事业组织所承担的功能相适应，与《宪法》
和《中国共产党章程》赋予党组织在不同事业组织中的地位和作用相匹配。 按照改革的目标，公益事业单位最终将成为具有独立法律地位的公法行政实体，不再受来自主管部门 的直接管理和外部行政化约束。
二、高等学校是特殊的公益性事业组织
高等学校担负着高等教育的职能，与其他担负公益性公共服务的部门或组织有所不同。 现代大学的价值和功能包括人才培养、知识与技术创新、社会服务、文化传承与创新、国际交流与合作，高校担负着培养中国特色社会主义事业建设者和接班人的神圣使命。高等学校具有现代事业组织的公法人地位。《高等教育法》 第三十条明确规定，“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”。 高校承担着部分行政权力和大量公共服务职能，但不是政府及其附属物，而是独立的事业法人。 高校具有独立的法律地位， 能够独立承担法人所具有的权利、义务和责任；以服务公共利益为目标，属于非营利性组织； 高校的活动受到公法的严格约束，活动内容、活动范围和活动方式都受到法律和社会的严格规定和监督。 同时，高校是具有部分公共事务管理权的法人，这个公共管理权也就是自我管理的权力，即法律赋予高校的一种公权力———高校自主权。 因此，高校是事业法人，法人的性质应该定位为具有独立法律人格并受公法规制的公法人。 一般认为，公法人有三个构成要素：一是根据公法或公法授权而设立的组织体；二是具有权利能力的组织体；三是存在目的在于以间接行政的方式履行公共任务。 因此，作为公法人的高等学校，具有主体性、权利能力以及公共目的性三大法律表征[5]。
党和政府一直强调高校办学自主权问题。1985 年 《中共中央关于教育体制改革的决定》提出改革教育管理体制的任务是“在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校办学自主权”。 1993 年《中国教育改革与发展纲要》指出：“在政府和学校的关系上，按照政事分开的原则，通过立法明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”。1995 年的《中华人 民共和国教育法》规 定了学校的法人地位。 1998 年《中华人民共和国高等教育法》规定，高等学校应当面向社会自主办学，并规定高等学校的“七项自主权”，即自主招生权、专业设置权、教育教学权、科学技术研究开发权、国际交流权、自主的机构设置权和自主的财产使用权。 《教育规划纲要》提出要建立“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的中国特色的学校制度，构建政府、大学、社会的新型关系，同时对大学治理结构建设提出要求，改进和完善政府监管方式，加强和完善党的领导，充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用，探索教授治学的有效途径，加强教职工代表大会和学生代表大会的建设， 逐步形成自我约束、自我发展的良性机制。 因此，高校完善法人治理结构，要依法稳步推进，任重道远。高校法人治理结构变革过程及评析。 1950年《高等学校管理规程》明确规定“所有大学一律实行校长负责制”；1958 年 《关于教育工作的指示》提出，“在一切高等学校中，应该实施„党委领导下的校务委员会负责制‟”；1961 年 《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》正式确立大学实行 “党委领导下的校长为首的校务委员负责制”；1996 年《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》规定的“全国所有大学都实行„党委领导下的校长负责制‟”；1998 年《高等教育法》第三十九条明确规定，“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”。多年来， 高校坚持党委领导下的校长负责制， 在完善高校内部治理方面做了大量有益探索，大学法人治理模式已经形成，建立起了“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的治理框架。 但是，作为高等教育的公益性事业组织，高校法人治理不同程度存在着法人机构不健全、法人权限不明确、法人责任不明晰的现象；存在着治理运行成本高，建设发展、履行高校功能效率低的现象。 在具体的权力运行、民主管理与监督、治理信息披露等方面还有待于进一步完善。
三、高等学校完善法人治理模式应注意的几个问题
任何组织治理结构的完善都要与组织的功能相适应、相匹配。 在法人治理基础上的科学管理是现代公益事业组织的基本要求和基本特征。“法人自治”要求公益事业 组织拥 有独 立的（公 ）法人地位及相应的财产和责权利能力，能够以其全部法人财产， 依法面向社会自主开展活动，并承担相应的法律责任。 “科学管理”则要求公益事业组织建立和健全与其履行国家事业职能以及公立公益服务组织特性相一致的合理的法人治理结构及人事、财务、分配等内部管理制度。 对于现代大学来说，尽管不同的国家、不同的大学，其治理模式不尽相同，但科学、完善的治理模式是其存在、发展的根本要素。高校完善法人治理结构的内涵。 高校治理结构的完善就是要明确高等学校更高位阶的公法人地位，建立和健全法人机构、明确法人机构的权限、明晰法人机构的责任；建立和完善与治理模式（领导体制）相适应的治理机制与治理规则，完善权力机构的决策机制、执行机构的管理运行机制、监督机构的民主与监督机制，使大学内部的治理关系和谐共赢，降低运行成本，发挥高校整体效能最大化、最优化。 为此，笔者认为高校应该建立“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理与监督、社会支持与监督”的法人治理结构，并依此完善相关运行机制。高校完善法人治理结构的重点是必须高度关注高校法人“三个维度”的建设，即建立法人机构、规定法人权限，明确法人责任，正确处理好“两个关系”，即权力关系和责任关系。
要建立和健全高校法人机构，科学界定法人机构的职能和权限。 法人机构包括法人的权力机构，又称决策机构，即中国共产党高等学校基层委员会及其常委会、校长办公会议；法人的执行机构，是法人权力机构的执行机构，即校长办公会议、学术委员会议、学位委员会议、岗位聘任委员会议、教育教学委员会议等等；法人的监督机构，是指对法人权力机构和执行机构的行为实行监督检查的机构，即中国共产党高等学校基层委员会纪律检查委员会； 法人的民主管理机构，是参与法人的权力机构、执行机构的民主管理的机构，即党代会、教代会、团代会、学代会、工代会；法人的社会合作机构， 是法人履行组织功能，取 得社会支持和监督组织发展的机构，即校务委员会、董事会、理事会。要规定法人权限。 法人权力包括政治权力、行政权力、学术权力、民主监督权力（内部和外部）。 要处理好四种权力之间的关系，科学行使权力，按规则行使权力，不求四种权力互相制衡，但求运行高效、和谐共赢。要明确法人责任。 法人责任包括领导责任、管理责任、学术责任、民主监督责任（内部和外部）。 要处理好四种责任之间的关系，自觉履行，科学担当，按规则履行责任，不求一时一事共同担当，但求一事一时有人负责。建立和完善高校法人机构的管理运行机制（治理机制）。 运行机制是治理结构的重要支撑。主要包括：用人机制、激励机制和监督机制。建立和完善高校法人机构管理运行规则（治理规则）。 除了法人机构和人员以及健全的治理机制，还需有具体的制度规范来指导决策、管理和监督运行，这就是运行规则（治理规则）。 运行规则范围很宽， 主要包括法人机构的议事规则、工作程序和制度、治理信息披露制度等等。高校不是没有治理结构，而是需要完善。 坚决防止和反对把现有的制度说成一无是处。 因此，要实事求是、稳步推进高等学校法人治理结构完善工作， 要研究解决如何在学术管理中、高校行政管理中既要坚持党的领导和行政管理的问题，又要坚持学术自由等权利问题。高校治理结构的完善应在坚持党委领导下的校长负责制的领导体制下进行。 高校治理结构的完善不能与国外 “接轨”， 防止与国外 “接轨说”，而要与《高等教育法》接轨，与《中国共产党高等学校基层组织工作条例》接轨，与《教育规划纲要》的精神实质接轨。 因为我们的教育目的是培养中国特色社会主义事业的建设者和接班人，特别强调的是 “社会主义事业的建设者和接班人”，归根结底就是“拥护中国共产党的领导、培养中国共产党领导的接班人”。高校治理结构的完善要依法进行，遵守党的章程。 要认真贯彻落实《高等教育法》的要求，防止削弱党的领导，取消行政管理。 高校完善法人治理结构的
过程， 要与改善和改进党对高校、高等教育的领导方式相结合。 同时，也不能搞一刀切，依据学校规模、人才培养定位、专业特色等分类指导，探讨建立更有效的治理模式。
参考文献：
[1] 酶慎实.现代公司机关权力构造论[M].北京：中国政法
大学出版社，1996：32.
[2] 马俊驹,余延满.民法原论[M].北京：法律出版社，1998：166.
[3] 张振军.浅谈完善法人 治 理结构 [J].航天工 业管理 ，
2005（8）.
[4] 左然.中 国 现代事业 制度建构 纲 要 ———事业单位改革
的方向、目标模式及路径选择[M].北京：商务印书馆，
2009.
[5] 李昕.作为组织手段的公法人制度研究[M].北京：中国
政法大学出版社,2009：81.
（责任编辑 刘小康 张书连）
