当前乡镇政权建设的调查与思考
乡镇是最基层的一级政权组织，乡镇政权是国家政权的基石，是党和政府在农村工作的基础。在农村政治、经济和社会事业的发展中，乡镇发挥了不可替代的作用。为全面了解当前我县乡镇政权建设中面临的主要问题，研究和提出新形势下加强乡镇政权建设的思路与对策，我们进行了专门的调研。近年来，我县以深入开展三级联创活动为抓手，通过不断加强基层组织建设、党员队伍建设、乡镇财源建设、社会主义新农村建设，保持了乡村干部队伍的基本稳定，保证了乡镇各项工作的有效落实，保障了乡镇基层政权的正常运行，有力地推动了农村经济和社会各项事业的发展。在对面上的情况进行调研的同时，深入石塘乡进行蹲点调查，就乡镇政权建设进行了认真的研究和分析，并提出了加强乡镇政权建设的建议意见。
一、乡镇政权建设存在的问题
我县乡镇政权建设仍有些新情况、新问题，值得我们引起高度重视。
1、乡镇职能错位，条块关系较乱，责权利不相配套。乡镇都设有党委、政府和人大，《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，乡镇人大有13项职权，乡镇政府有7项职权；《中国共产党农村基层组织工作条例》规定，乡镇党委有6项职责任务。在乡镇实际情况并非如此，职能错位、越位、不到位的情况时有出现，管的事越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包，收税收费、招商引资、计划生育、社会治安无所不干，乡镇就像一个“无限责任公司”。乡镇的基本职责是提供辖区范围内村（居）民需求的公共品和服务。乡镇职能的不稳定，造成不少的乡镇虽然干部叫苦叫累，但群众却并理解、并不满意。税费改革后，乡镇究竟要管什么、怎么管，这一问题一直没有明确的界定。在乡镇运行机制中，事业单位的管理普遍存在着条块分割、管用脱节、政事不分等问题。一些“有权、有钱”的部门人、财、物权纷纷上收，而上级党委、政府的各项任务都还是下达给乡镇，导致乡镇承受了过重的责任负担，出了问题是“属地管理”，板子打在乡镇。由于权属不明，造成乡镇责任与权力的失衡，这无疑给乡镇的宏观掌控增加了难度，很难形成工作合力。有人把乡镇干部形容为“芝麻大的官，巴掌大的权力，无限大的责任”，上级部门对乡镇的考核检查也过多过频，除了一票否决项目和各种类型的责任状外，还有各种不同类型、不同部门的考核指标。乡镇干部责无旁贷，肩负了原本不应由他们承担的责任，一年到头只能硬着头皮忙于应付各种各样的督促、检查和考核。由于责、权、利不相配套，致使大部分乡镇想干点事都心有余而力不足。
2、机构设置臃肿，富余人员过多，行政成本偏高。乡镇内部机构设臵可谓是“麻雀虽小，五脏俱全”。就石塘乡来说，除了设立党群、农林水电、城建国土、招商、公路、计划生育、综治、机关后勤等办公室外，还有乡属及县直有关部门派驻的乡联校、水电站、粮站、卫生院、畜牧站、农技站、国土所、财政所、司法所、民政所、经管站等10多个站所。从表面上看，乡镇机构行政编制突破的不多，但乡镇实际用人数量大都超过了编制数，石塘乡机关现有干职工72人，其中在岗的45人、退线退休的14人、持卡外出的10人、临雇人员3人；行政编制的干部只有22人，其他站所干职工有47人，仅国土所就有16人，财政所有8人，计生所也有8人。并且乡镇每年都还要考虑一定数量的退伍军人的安臵、离退休老干部子女和个别下岗特困人员的照顾等，致使冗员剧增。虽说乡镇干部工资由县财政全额供给，但其福利补贴及差额拨款、自收自支、临雇人员等的工资福利，再加上办公、差旅、招待等费用，一年下来也是一个不小的数字，每人每年的行政成本只按1万元来计算，全年乡机关就需支付100万元以上。
3、干部队伍不齐，工作作风飘浮，执政水平较低。全面建设小康社会，需要一支靠得住、有本事、朝气蓬勃、奋发有为的乡镇干部队伍。从乡镇干部队伍的现状看，也存在着许多不容忽视的问题，突出表现在：一是知识结构不优。党务型干部多，经济型干部少，在职教育多，“科班”出身少，专业不对口的情况严重。石塘乡机关干部中真正学农技、经营、管理专业的只有6人，懂经济、会管理、善经营的更是少之又少，且有45人为高中或中专文化。从现状分析，大多数乡镇干部的经济知识、法制观念、实用技术等都有待进一步提高。二是工作作风不实。部分干部在其位不谋其政，没有想事干事的热情，办事拖拉，作风飘浮，真正下基层深入到群众中的少；有的对工作冷淡，对群众冷漠，遇事应付，得过且过，纯粹是混日子；有的互相推诿扯皮，甚至闹不团结，既影响了政府的形象，也耽误了一方事业。三是执政水平不高。一方面，由于乡镇干部待遇不高，致使一些年轻、懂经营、会管理的干部纷纷下海淘金。另一方面，部分乡镇干部的工作能力和业务水平与农民对致富信息、实用技术和基础设施改造日益增长的需求不相适应，虽有为民办事之心，却无帮民致富之策，不能很好地为群众提供多元化服务，在领导群众致富、促进农业增效和加快农村经济社会事业发展中，思路不清、办法不多。
4、财政负担沉重，经济基础较差，农村发展缓慢。由于过来基础建设投入大、垫税集资无限制、机关人员增加、乡镇财务管理不善等原因，有的乡镇本级财政已到了“极限”或“崩溃”的边缘，旧的债务无法化解，新的债务仍在不断生成。石塘乡财政共负债460多万元，其中个人集资借款和银信部门贷款达230多万元，每年还要支付近20万元的利息，财政运转相当艰难。有的乡镇一年到头要账的不断，要确保乡镇机关正常运转都非常困难，根本无从谈发展经济。乡镇一级财政收入的渠道越来越窄，争取资金的门路不多，又不能向群众收取，财源基本枯竭，靠有限的转移支付毕竟是杯水车薪，债务无法化解、开支无法保障、干部待遇无法到位，这始终是乡镇财政的一大顽症。农村经济、社会各项事业的发展需要大量的资金投入，而面对步履维艰的财政现状，乡镇要履行好维护公共安全、调处民事纠纷、建设乡村公路、组织区域内防洪抗旱以及水土整治、基础教育、卫生防疫、环境保护、医疗卫生、文化娱乐、社区管理服务等职责，便显得无能为力，以至几年下来，乡镇面貌依然是山河依旧，学校年久失修，道路泥泞坑洼，机埠设备老化，一些公益事业出现了撂荒现象。
5、政府诚信缺失，群众不打收条，工作开展较难。现行的乡镇运行工作机制已不适应形势的要求，造成了政府诚信力的缺失。一是自利性目标使乡镇政府成为与民争利的不受欢迎的政府。乡镇财政包干制度确定后，由于大部分乡镇无法保障干部的正常待遇，于是将自身的工作利益夹带进部分工作之中，使得干部形象变差，群众认为：乡镇干部上门不是要钱就是要命。二是政策的执行性使乡镇政府的公信力大受影响。比如计划生育，国家有奖罚规定，乡镇由于经济原因，有的只执行处罚，不兑现或不能全部兑现奖励政策；有的地方五保户长期得不到足额的补助款；国家下拔的救灾救济款被县乡指定到关系户或关系村，有个别的还用于对一些村干部的奖励或补助；粮食直补款很难发到群众手中，常被乡、村两级截留和克扣等。对国家惠民政策的截留使群众对政府的公益性提出了臵疑。三是债务急剧增多使乡镇政府信用度降低。欠干部工资、欠各类工程款、欠商店购物款、欠饭店招待费、欠五保户和现役军人的补助款、欠银行信用社的借贷款、欠民间的集资款、欠乡村干部代交的税费款等，致使群众对有的乡镇不相信了。还有税费尾欠无法平衡，对个别部门的乱收费无力约束，对群众的公共需求不能满足等问题，也使得群众对乡镇政府的期望落空，他们不再太多的依靠乡镇。四是乡镇班子、干部本身的不律造成在群众中的形象越来越差。有的乡镇主职变动过于频繁，工作无长远规划，一人一个思路，劳民伤财，承诺要办的实事成为空头支票；部分乡镇工作不透明、作风不民主、工作方法简单；个别干部不注重自身形象，吃喝玩乐、索拿卡要，不能依法行政，这些都严重伤害了群众的感情，影响了政府威信，导致党群、干群间的磨擦和冲突日益增多，农民信访与上访呈上升趋势，有的问题积累日久便引发群体闹事，甚至发展到围攻乡镇政府、越级上访。在这种情况下，乡镇干部下村组开展工作，群众自然不会理睬、不会支持，甚至对着干，乡村工作无法顺利开展。
二、乡镇政权建设存在问题的原因
1、乡镇体制不顺。主要是现行的管理体制已不能适应当前乡镇发展的需要。比如在财税上乡镇没有税收执法权，不具有收税的职能，却必须完成税收任务；在进人上不管是主管部门批准的，还是由组织人事部门安排的，乡镇都只能无条件接受；在权力上乡镇对一些属条条管理的事业单位，不能进行有效的调控和指挥，乡镇的服务职能得不到充分发挥，但却必须承担这一切责任。
2、干部教管不严。有的乡镇在乡、村干部的教育管理上处于一种比较松散的状态，工作靠号召，学习就念报，纪律凭强调。对乡、村干部的学习教育抓得不经常。由于缺少政治学习，部分干部淡忘了全心全意为人民服务的宗旨；由于缺少业务学习，部分干部对在新的历史条件下如何处理好党群干群关系、服务于人民群众，缺乏有效的工作方法和服务的本领与手段；由于缺少政策法规学习，部分干部不能做到依法行政，甚至人为地激发一些矛盾和纠纷。对乡、村干部的管理要求不严格。乡镇在督促干部转变工作作风、为民办实事上缺乏一套行之有效的管理、督查、激励、惩处机制，即使有制度往往也是写在纸上，贴在墙上，挂在嘴上，就是落实不到执行上。
3、民主监督不力。有的乡镇有扣克和挪用项目资金、搞劳命伤财的政绩工程、工作上有严重不作为的行为，对这些乡镇集体的违纪行为，缺乏一套真正管用的监督约束机制，更不能有效地进行查处和惩治。虽有人大、审计、纪委、检察等众多的监督，但由于种种原因，部门的监督总显得有心无力、无能为力。事实上，正是由于部门的监督不力，才导致有的乡镇或主要负责人用权失控、决策失误、行为失范。有人小孩等钱上学、家人急需治病，拿着乡镇的欠条多次讨要，却被告之“新官不理旧账”，如此种种情况，乡镇政权在群众中的威信自然难以树立。
4、工作环境不优。在落实“三农”政策上，中央的一些惠农政策经过省、市、县三级后，有的就已经走样变味，比如有的支农项目建设资金、乡村公路建设和转移支付资金等，不仅县市配套资金很难到位，反而对下拨资金有的还要层层扣克，留给乡镇一个大的缺口。在体现人文关怀上，由于诸多原因，上级对乡镇工作和干部的重视不够，考核检查多，指导帮扶少。加之干部本来少得可怜的福利待遇都很难到位，而且每年还要因垫税、办公、出差等垫付一笔数目不小的资金，乡镇干部的工作积极性大减。在工作基础上，绝大部分村同样都是负债运行，部分村级班子软弱涣散，工作不得力。有的村组干部和党员思想退化，他们为了自身的经济利益，不但不能带头支持乡村工作，反而给乡村出难题，增加了工作的难度。在舆论导向上，一段时间以来，媒体对乡镇的负面宣传报道较多，有的甚至贬低、丑化了乡镇干部，在一定程度上误导了群众，造成群众对乡镇干部不理解、不信任。
三、加强乡镇政权建设的对策与建议
（一）、坚持宏观政策，明确乡镇的定位、职能和权责。
1、要明确乡镇是什么。乡镇本是最基层的一级政权组织，是党的路线、方针、政策的执行者和落实者，是带领农民群众脱贫致富奔小康的前沿指挥所，也是面向“三农”问题最直接的政策实施者和执行人。但是随着农村政治、经济形势的发展变化，特别是税费改革和中央一号文件的实施，乡镇的定位随之发生了变化。新时期乡镇如何定位，乡镇体制如何改革，上级组织应给予明确的界定。
2、要明确乡镇干什么。从本质上讲，乡镇的性质和职能是服务于农村经济和各项社会事业的发展。因此，乡镇必须从“全能型政府”、“无限责任公司”中走出来，要适应新形势发展和农民群众的需求，使之成为农村经济和社会事业发展的指导员、服务员和组织者，使乡镇由行政命令和管理型政府向主动服务型政府转变。
3、要明确乡镇有什么。这是乡镇的权力与责任问题，乡镇有什么样的责任就应该有什么样的权力，应做到责权一致、人权事权一致。要明确和理顺县主管部门派驻乡镇机构的管理体制，进一步强化乡镇工作职能和权力。对专业性不强且与乡镇自身工作联系较紧的站所，如经管站、畜牧站、文化站、水管会、计生所、司法所、民政所等，应将其管理权下放给乡镇，由乡镇统一管理。对业务性较强的涉农性站所，如国土所、财政所、农技站等，应实行双层管理，以乡镇管理为主，部门只负责业务指导。对执法性或垂直管理的站所，如派出所、法庭、工商所、税务所、供电所等，要强化乡镇党委、政府对他们的监督管理职能，其工作考评、干部考核评优、晋升晋级、人事调整，主管部门应征求乡镇党委的意见。
4、要明确乡镇改什么。一是要规范乡镇的机构设臵，要大力整合乡镇内部机构，建议将机构设为党政综合、社会事务、经济服务三大板块。此外，各乡镇可根据实际情况单独设立服务机构。如文星镇可单独设立社区管理与服务办公室等。二是要推进干部的优化组合，要采取“公开竞岗、双向选择”等方式，重新调整人员安排，优化人员组合，建议党政综合、社会事务板块各安排四分之一左右的干部；经济服务板块安排二分之一左右的干部；由七站八所归并后的农业综合服务中心和社会事务中心，可安排1到2个乡镇副职担任负责人，原各站所保留2到3人，履行归口业务职能。三是要搞好富余人员分流，对临雇人员和吃“空饷”人员要坚决清理清退，实行政策性分流；对男性年满52周岁，女性年满50岁的人员要动员提前办理退休手续，实行内退性分流；对站所富余人员实行轮岗制分流；对有创业门路和社会关系较好的人员，鼓励其外出创办、领办经济实体，或招商引资，实行发展性分流。县委要及时出台鼓励乡镇干部分流的政策意见，规范分流的有关程序和手续，支持和帮助他们自主创业。同时，对创业有成就的人员，可优先提拔到领导岗位任职。
（二）、坚持标本兼治，切实优化乡镇发展环境。
1、增收减负，打好乡镇引领地方发展的基础。一是要大力发展乡镇经济，促进财政增收。各级要加强对乡镇的指导，帮助乡镇理清发展思路，支持乡镇加快发展。要通过加强市场、信息、技术服务和政策扶持，加快发展现代农业，把好的做优、优的做大，形成特色规模效益，引导农民增收。要大力发展劳务经济，劳动部门要制订农村劳动力转移具体方案，建立劳动力就业技能培训体系，拓宽就业渠道，增加农民务工收入。要着力发挥特色资源、传统产业、区位条件等优势，积极招商引资，培植特色工业，壮大财源、税源，增加乡镇财政收入。二是要完善农村公共财政体制，加大对乡村的投入。要全面落实中央各项支农富民政策，出台缓解乡镇财政困难的奖补办法，进一步加大转移支付力度，提高对乡村公共产品和服务的投入比重，着力构建覆盖城乡的公共财政体系，为农村教育、科技、卫生等社会事业发展提供保障，助推农村经济社会发展。要进一步规范财政转移支付制度，改革现有的资金下拨方式，将转移支付直拨乡镇，变资金“部门掌握、乡镇争取”为“乡镇掌握、部门监督”，切实防止部门对资金重管轻用以及随意分配现象的发生，提高资金使用效率。三是要多渠道化解债务，减轻乡镇压力。要大力盘活闲臵资产，采取拍卖、租赁、臵换、股份合作等多种形式，使闲臵资产得到充分利用，发挥最大经济效益。要依法征收以农业税为主的各类陈欠，填补乡村因垫税而形成的三角债。要降低乡镇各类高息贷款和集资款利率，一律按当前银行最低利率予以砍断结算。要有针对性地对历史债务进行处臵消化。同时，要实行新债责任追究制度和乡镇干部离任审计制度，坚决杜绝新的债务发生。
2、优化环境，增强乡镇干部的工作信心和热情。一是要优化政策环境，让乡镇干部看到政治前途。首先要从政治待遇上重视。县委在干部的调配上要注重向乡镇倾斜，对长期在乡镇工作，尤其在艰苦环境下取得突出成绩的干部，要优先提拔使用。选拔部门主要领导干部，要从在基层工作、经过基层锻炼、群众公认的乡镇领导干部中选拔，形成“干部下乡镇、乡镇出干部”的正确导向。其次要从财政政策上倾斜。要改革乡镇税收征收体制，适当降低税收包干基数，给乡镇预留一定的可用财力。在税收分成和办公经费方面要实行一些优惠倾斜政策。再次要从生活困难上关心。要建立领导干部谈心制度，经常与乡镇干部开展谈心活动，及时了解情况。要建立乡镇干部人文关怀制度，完善乡镇机关干部工作、生活设施，对生活有特殊困难的乡镇干部家庭，要从物质、精神和工作岗位上进行具体帮扶。二是要优化工作环境，让乡镇干部能全心投入工作。要逐步减轻和缓解乡镇工作压力，针对乡镇工作“责任状”、“一票否决”满天飞的问题，上级要有针对性地做好清查工作，对与乡镇工作联系不紧密地要限期废除；对确需乡镇完成的要科学核定标准，使乡镇干部能集中精力来帮助群众解决生产生活上实际问题。要强化部门服务意识，县直机关部门在工作指导上要强化为基层服务、替基层干部着想的意识，不要下脱离实际的“硬”指标，不要把工作难题、负担转嫁给乡镇，不要唯部门利益是图，在执行上级各项惠民政策上要尽量少打折扣或不打折扣。要压缩“文山会海”，把乡镇领导干部从过多的会议和应酬中解放出来，使他们有更多的时间搞建设、谋发展、抓服务。三是要优化舆论环境，让乡镇干部取得群众的理解支持。县委要经常组织开展优秀乡镇党委、优秀乡镇党委书记、优秀乡镇干部等评选活动，及时发现、总结乡镇干部中涌现出的先进人物。要加大对先进典型的宣传力度，充分利用新闻媒体，大力宣传乡镇先进人物的先进事迹，在全社会形成尊重乡镇干部，支持乡镇工作的良好氛围。
（三）、着眼队伍建设，提高乡镇干部的执政能力和工作水平。
1、合理设置领导班子职数和职位。要本着精干高效的原则，严控乡镇班子职数。根据目前乡镇的规模，在今年即将进行的乡镇政府、人大换届选举中，乡镇人大、政府班子应以现有的党委班子为主体，采取交叉兼职的模式备配。
2、切实加强乡镇干部的教育管理。要结合中央和省委出台的先进性教育六个长效机制文件，制订加强乡镇干部经常性教育培训的具体办法。要以“勤修为政之德、善谋富民之策”、“忠于党和人民、忠于事业”为主题，积极开展创建学习型、务实型、创新型乡镇活动。每年有计划的组织乡镇干部进行专门培训和挂职锻炼，着力提升乡镇干部的业务水平和执政能力，特别是要提高科学决策、攻关破难、依法行政的能力。要加大乡镇干部的交流力度，定期对乡镇一般干部进行跨乡镇或部门交流，把交流与干部的培养使用结合起来，进一步增强乡镇干部队伍的活力，做到从工作上留住人、政治上激励人、生活上关心人。要采取设立乡镇干部津贴等方式适当提高乡镇干部的待遇，让乡镇干部有为民办实事的愿望和热情，能安心基层、扎根基层、奉献在基层。
3、健全和完善管理监督制度。一是健全日常管理制度。对乡镇现有的日常管理制度进行统一规范，重点建立和完善学习、出勤、考勤、值班、会议、联村包户、机关管理等制度，狠抓制度的兑现和落实，促进乡镇干部作风的进一步转变和工作行为的进一步规范。二是健全激励约束机制。进一步坚持和完善有错无为问责机制，出台乡镇干部目标管理考核办法，对乡镇干部实行绩效管理，对成绩突出、群众拥护的干部要予以表扬和奖励，特别突出的要予以提拔使用，对素质不高、能力不强的要及时调整，对违法乱纪的要严肃惩处。三是健全民主监管机制。要完善乡镇党委议事规则和决策程序，严格执行集体领导和个人分工制度。要坚持乡镇党务、政务和财务定期公开制度，对乡镇全年工作规划、重大工程、专项资金使用等事项要进行全面公开，自觉接受群众监督，提高乡镇事务管理的民主化程度。要完善乡镇干部目标承诺和述职评议制度，组织部门要定期组织乡镇党员和人大代表、政协委员定期评议乡镇领导班子的履职情况。要建立县委巡视组制度，定期督查乡镇班子建设和工作开展落实情况
