关于农村土地确权中的妇女权益保护问题调研报告
从法律上讲，农村妇女土地权益是指农村妇女因婚嫁而导致土地承包权及相关经济权益受侵害的现象。虽然《农村土地承包法》、《妇女权益保护法》等国家法律对农村妇女土地权益进行了立法保护，但侵害农村妇女合法权益的事件时有发生，特别是近年来，由于农村城镇化和项目建设的不断发展，部分乡镇的农村集体土地被国家征用，征地款的分配问题引起群众的广泛关注，在分配土地征用款时往往出现一些侵害妇女权益的问题。近两年来，我市妇联共接待涉及农村妇女土地权益问题的信访案件12 件（其中 2011年4件，2012年 8件），涉及35人，其中重复上访 2 批 7人。占信访总量 251 件（2011年126件，2012年125件）的5%。为依法维护农村妇女儿童土地权益、探索妇女土地权益案件解决、落实妇女土地权益的办法，妇联就农村妇女土地权益问题在我市的几个重点乡镇作了专题的调研。
一、接待来访事项的简要情况和特点
从我市妇联接待有关农村妇女反映土地权益纠纷的信访事项的情况看，主要有以下几个特点：一是上访来源地相对集中，主要集中在土地被征用的地方，如：程水镇、东江街道办等；二是反映的诉求基本一致。基本上是户口在本地的出嫁女、离婚妇女、男到女家落户者家庭成员要求享受土地征用分配款；三是因妇女权益受损引发的上访多存在重复上访倾向。如程水镇村民邓和平因其女儿、女婿、外孙没有享受村民同等待遇到本市不计其数上访；四是造成上访的原因焦点基本为村规民约与法律的冲突。主要是法律规定男女平等，计划生育政策也提倡男到女家落户，但由于农村传统的影响，以及一部分地方村规民约的规定，出嫁女户口必须外迁，即使不外迁在一定年限后也不再享受村组的经济成员待遇，同时，对于农村男到女家落户也有一定的限制。
权益侵害体现在：
1、有的村组外嫁女和离婚妇女的土地承包经营权得不到落实。农村外嫁女和离婚妇女，因为土地不可移动的特殊性，往往在娘家或依附于前夫，无法单独分出来；如程水镇星塘村一离婚妇女，夫家所在地将承包土地给再婚妻子，而娘家所在地也不给或无法落实其承包土地，乡村经过多次协调都得不到解决。
2、外嫁女和离婚妇女的宅基地分配权得不到落实。周边城区乡镇随着城市化进程的加快，宅基地成了一项重要的福利，包含很大的经济利益，部分村组在宅基地分配问题上按照男婚女嫁习俗，采取了男女不平等政策。有些村村规民约明文规定男子成年或结婚后可单独立户批一间宅基地，而大龄女青年、户口仍在本村的出嫁妇女、离婚妇女不能单独立户批房，只能计入娘家或夫家大户人口。
3、征地补偿款和集体福利享有权得不到保障。随着城镇一体化的不断推进和项目建设的需要，对土地的非农建设性需求也不断增大。在分配土地补偿金政策上，虽然各级政府都明确男女平等的原则，但在实际操作中，在分配集体经济时采取剥夺或不公平分配的形式，对外嫁女、离婚妇女不发或少发土地征用补偿金，其子女户口在本村的也不能享受同等待遇导致土地权益纠纷。
二、农村妇女土地权益存在问题和根源
1、受传统观念影响。受几千年传统观念的影响，认为嫁出去的姑娘理应到男家落户，不能与娘家的村民争土地、争饭吃，所生的子女更没有理由再到娘家争土地和经济利益。由于《村民委员会组织法》的颁布实施，在法律上确认了村规民约在村民自治中的作用，农村过分强调“村民自己的事情自己管理”，而忽略了“依法”的限制，如《宪法》、《妇女权益保障法》对保障妇女合法权益和地位平等都有明确规定，中央和地方对保障农村妇女土地权益也专门制定了许多政策，但是部分村组仍以贯彻《村民委员会组织法》为由，以村民大会或村民代表会决议、村委会决定或村规民约的形式，侵害甚至剥夺作为少数人的出嫁女、离婚妇女的土地权益，出现村规民约与法律法规相抵触的现象。这些村规民约中不同程度地存在着侵害妇女土地权益以及相关权益的现象。
2、依法解决该类问题在实际操作中有一定难度。缺乏必要的解决手段是农村妇女土地权益纠纷始终难以得到解决的最主要的原因之一。许多土地权益受侵害的农村妇女找村干部，村干部因为村规民约的规定和村民代表的反对而无能为力；而且有的村本来就是村上的主要干部反对，即使大多数村民同意，因支书或组长的不同意也得不到落实；找镇政府或街道，总认为土地是村里的，村民思想做不通，如强制执行，则势必造成干群关系对立，影响其它工作的顺利开展，因此在处理中手段不多，力度不够，陷入两难境地；找到市妇联，市妇联缺乏相应的执法权限，心有余而力不足，也只能结合受害妇女所在的镇街道妇联做一些宣传教育工作，或是协调有关部门解决，但解决起来难度很大，收效甚微。依法起诉，法院因为村民委员会具有社会管理的职能，由于我国法律中对妇女土地承包权缺乏详尽的可操作的司法解释，以致法院在受理、判决此类案件时弹性很大。即使诉讼时妇女胜诉，执行起来也很难。为此，要求依法维护自己合法权益的妇女去找法院起诉时，以往法院答复暂缓受理外嫁女土地权益侵害案，现在因这样类似的上访案件较多，在经过乡村基层组织多次做工作无效的情况下，法院也在逐步考虑受理类似案件。2013年6月21日我市法院审理了一起离婚妇女状告村民小组依法支付其土地补偿款一案，该妇女与当地一村民结婚并生有一小孩，因性格不合离婚后未再结婚，户口一直在其前夫户籍上，申请单独立户一直未通过，因单独立户后要分宅基地，她本人以在附近城镇打工为生，组上村民的婚丧嫁娶也都会参与，刚离婚的第二年也参与了本组征地补偿款的分配，近二年，该组以其离婚男方又娶妻只能分一个为由拒绝再分配给她土地补偿款，经市乡二级政府多次调解无效后，该妇女依法向法院提起诉讼，但该组村民组长拒绝出庭，法院最终以缺庭判决该妇女胜诉，判决书下达后，该组仍拒收判决书、拒付补偿款，现该妇女已申请强制执行。因此各个部门在解决此类问题上多少显得无奈和被动，使受到侵害的妇女们往往争得自己的合法权益很难。
3、利益驱动导致矛盾加剧。当前农村特别是城乡结合部村级集体经济迅速壮大，当地一般按人口分配经济收益及宅基地。农村户口利益的优厚使经济发达村的出嫁女不愿意把户口迁到其他村去，而同城镇男子结婚的“农嫁居”妇女更不愿随其夫将户口迁往城镇。有的地方离婚妇女的承包土地被丈夫强行剥夺或被村集体强行收回，也有的妇女在离婚后，将户口移回娘家，夫家所在地将土地收回，娘家村却拒绝恢复其土地承包权；还有的在离婚后男方村里强行取消女方户口，并收回责任田，娘家村也不给分地；也有的是离婚后前夫再婚，对于前妻和现妻村里只给其中一人落户分田。长此以往，导致农村资源和经济利益增长速度有限性同人口增长速度急剧性的矛盾比较突出，利益分配、人地关系压力逐年加大，“僧多粥少”的局面使村民们认为自身的利益被抢走了，所以纷纷排斥“出嫁女”、“离婚妇女”等边缘人群
三、解决农村妇女土地权益问题的建议和对策
目前农村妇女土地权益受侵害问题，我们认为一是有违背法律和男女平等基本国策的落实；二是不利于和谐社会建设，问题不妥善解决，带来不稳定因素；三是不利于计划生育工作的开展。在现有的社会保障程度以及集体经济发展水平之下，维护农村妇女的土地权益，特别需要法律、政策的制度性保护，需要各级政府及部门的积极介入和有力的司法救助与监督。现提出以下几点建议：
一是加大农村土地承包法律政策的宣传力度。充分利用各种渠道，充分宣传好《农村土地承包法》、《妇女权益保障法》等一系列涉及保护农村妇女土地承包权益的政策法律，提高广大农村干部政策水平和解决农村妇女土地承包纠纷问题的能力。同时，教育和引导广大妇女知法、懂法、守法，按照法律政策规定维护自己的土地承包经营权益。
二是针对涉及农村妇女土地权益纠纷案件实行快立快审快结。在立案阶段，实行快立、快移送制度，并在诉讼费上给与减免照顾；在审判阶段，法院不仅选派经验丰富的优秀法官组成合议庭进行审理，各基层法院更充分发挥社会法庭贴近群众，方便快捷的特点，对农村妇女土地权益纠纷案件实行快审快结。在审理过程中确立以调解为主、判决为辅的原则。基层法院并在审理中吸纳当地村委干部担任人民陪审员参与案件审理，做教育引导、解释说服等工作，同时积极邀请村委、妇联等组织参与调解，充分调动农村土地承包仲裁机构、人民调解组织等各种积极因素，化解消除矛盾，最大限度地维护农村妇女权益、让农村妇女维权落到实处。 三是建立并完善行政和司法救济手段。农村妇女土地权益频频受到损害，很大原因是基层政府对村民自治缺乏有效管理，不敢纠正与法律相抵触的村规民约，法院对损害妇女土地权益的案件也缺乏有力的措施。所以，必须注重用行政力量和司法力量相结合的办法维护农村妇女土地权益。基层政府要充分认识保障农村妇女土地权益的重要性，加强对村规民约的规范和监督，要依法监督、审查村民自治的具体内容，对于与国家法律相抵触的村规民约要及时责令其纠正，对于损害农村妇女土地权益的案件要主动解决，及时化解矛盾。上级政府对于基层政府不作为的行为，应采取必要的行政手段，督促其纠正。同时，应畅通保障农村妇女土地权益的司法渠道。对于村民土地承包权与村民委员会土地所有权之间的纠纷案件，法院要通过多种渠道予以处理，不能以任何理由推诿，并明确规定此类案件法院应当依据民事诉讼程序或行政诉讼程序办理，从而为农村妇女维护土地合法权益敞开司法救济之门。
资兴市妇联 2013年8月10日
