关于“粮油和保健食品”安全问题的调研报告
省政协九届三次会议期间，省级各民主党派及省工商联提出了食品放心工程系列提案之三的《关于让老百姓吃上“放心粮油和保健食品”的建议》的提案,省政协主要领导高度重视,列为重点督办提案。主席会议决定,组织\"放心粮油和保健食品\"专题调研组,对昆明市的粮油和保健食品安全状况进行了实地调研。为了对全省的情况有较全面了解,同时请曲靖、玉溪、丽江市和大理州政协组织当地省政协委员和本级政协委员对粮油和保健食品安全情况进行调研,现将调研情况总结如下:
一、调研基本情况
省调研组由提案单位、承办单位、有关领导和专家学者组成,杨崇汇主席任总领队,陈勋儒、罗黎辉副主席任领队,分为放心粮油组和保健食品组,先后昕取了昆明市及2个县(市)粮油和保健食品工作情况汇报,深入农产品生产基地、超市、粮油批发市场、粮食储备库、大米加工厂、农贸市场、米线加工厂、保健食品生产企业,药店、食品批发市场、食品商店进行实地调查,广泛了解粮油和保健食品生产、销售情况:调研组还深入昆明市工商局、云南报业集团、云南电视台调查了解保健食品广告情况;听取了省农科院和省农大专家教授意见建议;曲靖、玉溪、大理、丽江、四州市也按要求组织政协委员进行了调研并形成调研报告。 省调研组还重点对生产基地、批发市场、农贸市场、超市和昆明市部分医院周围的大米、面粉、面条和食用油、米线和保健食品等抽取58个样品进行检测,结果大米、面粉、食用植物油、米线合格率为100%O 7种保健食品6种合格,1种不合格,合格率为85%。
二、对我省粮油和保健食品安全情况的基本估价
通过此次调研,我们认为调查地区的党委政府重视粮油和保健食品安全问题,依照法律法规,采取了一系列切实有效的措施,强化源管理,重要粮油加工企业产品质量稳定,陈化处理规范,保健食品市场管理加强,我省市场上的粮油和保健食品总体安全,基本放心。
（一） 各级党委政府重视,切实加强领导。
各级党委政府加强领导,狠抓落实,做了大量艰苦细致的工作,取得了显著的成效。昆明市委、市政府连续两年把实施食品放心工程作为为民办事的10件实事之一,市政府成立了\"食品放心工程领导小组\",结合昆明市实际,制订了一系列规范性文件,按照\"标本兼治、重在治本、突出重点、带动全面、注重实效\"的工作思路,明确各部门的职责分工,坚持生产、加工、流
通环节全面整治,坚持日常监管与突击整治相结合,政府监管和舆论监督相结合,切实加大管整治力度。商明县在农产品质量安全管理工作领导小组的统一领导下,成立了农药农资市场清理整治组、农产品生产指导组、市场整顿组和产品速测监督组,行政一把手亲自抓、分管领导具体抓,层层建立责任制,严格农产品市场准入,切实加大市场监管力度。安宁市成立了食品安全专项整治工作领导小组。曲靖、玉溪、大理、丽江均制定了关于加强农产品质量安全工作意见及相关标准,加强了对粮油和保健食品安全工作的领导。
(二)职能部门协调配合,不断强化监管。
从五州市调研情况看,我省各级职能部门认真履行食品安全管理职能,协调配合,不断强化监管是食品放心工程取得成效的重要保障。昆明市各级农业、工商、质监、卫生、食品药品监督和公安等部门都能按照各自职能,相互协调配合开展工作。调研组在篆新农贸市场实地查肴的市场检测点,工作开展较好,取得很好的社会效益。安宁市工商部门将辖区市场日常巡查监管责任按片区责任到人,监管效果明显。五州市农业部门以元公害农产品生产基地建设、产品质量认证和农产品质量安全检测体系为重点,狠抓源头质量安全管理;技术监督部门以QS质量认证为重点,抓好生产环节的质量安全监管;工商部门严格执法,确保食品流通环节的质量安全;粮食部门抓好粮油储存环节的质量控制和规范陈化粮处理,为确保粮油产品质量安全奠定了坚实的基础。 省、州市卫生行政及执法机构,依法加强保健食品市场的监督管理,严厉打击保健食品生产经营中的违法行为。对生产企业合法证明及产品合格证明进行书面审查备案管理。昆明市卫生局下发了《关于加强保健食品卫生监督管理的通知》,每年召开保健食品卫生监管工作会议,对保健食品卫生质量抽检情况进行分析,通报当年保健食品市场监督检查情况。为向消费者提供卫生安全的保健食品,开展了市售保健食品\"卫生质量信得过品牌\"推荐评比活动,21家经营单位经销的30个保健食品品种经综合卫生评价,被评为昆明市第一批市售保健食品\"卫生质量信得过品牌\",并向社会及消费者公开推荐。
(三)产地环境监测得到加强,减轻了源头污染。
各地政府均安排了专项资金,加强产地环境监测,建立了农产品质量监测体系,建设了一批无公害粮油产品生产基地,从源头上保证了粮油产品的质量安全。昆明、曲靖、玉溪、大理、丽江等州市有一大批企业、基地和产品通过了相关级别的产品质量认证。窝明县在财政困难的情况下安排了6.2万元资金,用于农产品生产环境监测。安宁市和肯明县为促进安全农产品生产,对通过农产品质量认证单位给予奖励,并出台推进农业产业化经营的扶持措施。
玉溪、大理加强产地环境和农残监测。玉溪市农村环保能源工作站于1994年在红塔区、通海、峨山县设立5个监测点,到目前全市共设环境监测区23个,共117个监测点,总监控面积15万亩。已累计取农田土壤、农灌水、粮食作物、蔬菜样品lO64个,获得监测数据93()4个。监测数据表明,基本农田环境质量较好,农产品中各类有毒有害物质含量不高,除部分土壤背景值较高区域外,未发现重金属超标。共有47户企业89个产品获得了绿色、有机和无公害农产品认证,开展了以蔬菜为主的农残速测和质量分析工作。大理市大力发展沼气,推广测土配方优化平衡施肥和良种良法等无公害栽培技术,降低农村面源污染,改善土壤环境,促进农业良性循环;加强农药等农业投入品监管,大力推广高效低毒、低残农药品种,科学合理地使用化肥料农药,从源头上堵住高毒、高残留农药;2虽化农产品上市后的农残检测,严格市场准入。对获得绿色食品、无公害农产品认证的企业或个人给予l-3万元的补助。
曲靖市、丽江市抓紧绿色食品、元公害农产品和有机食品种植认定工作。截止2005年5月,曲靖市共有31家企业取得省级元公害农产品基地认证,有18个农产品获国家级元公害农产品认证。已认定无公害农产品生产基地20.193万商。丽江市已有5家企业9个产品获得了有机食品认证,7家企业11个产品获得绿色食品认证,有3家企业3个产品获得国家级元公害农产品认证。5家企业正在申报绿色食品,5家申报无公害农产品基地认证,总计6万亩,环评工作已结束。绿色食品、无公害农产品和有机食品的申报认证,促进了农业标准化建设,粮油食品安全标准体系建设迈出较大步伐。
(四)生产经营行为逐步规范,促进了食品安全。
近年来,各级政府扶持发展了一批具有云南特色,具备一定规模和较好生产条件,产品质量优良的保健食品生产企业。如:云南绿生物有限公司、天元国际商务集团股份有限公司、云南盘龙云海药业集团股份有限公司、江氏兄弟桥香园等。罗平县银瀑粮油加工有限公司年产菜油15000吨,已获\"QS\"认证,产品在全省具一定市场占有率。罗平县政府强化油菜产业优势,提高产品质量,增加产业效益,引进昆明丰瑞粮油加工有限公司投资8000万元进行菜油深加工,年生产能力15万吨,近期将投入生产,目前正在进行\"QS\"标准申报认证工作。玉溪\"菜家村\"牌高级烹调油、\"通秀\"牌二等小麦粉等4户企业的产品获得中国粮食行业协会授\"放心粮油\"称号。昆明市广丰食品批发市场,是云南省中、低档食品的主要集散地,由于加强了监管,市场秩序明显好转,销售假冒伪劣食品、保健食品的现象得到遏制,经营者守法经营意识不断增强,质量安全管理水平明显提高。各地还严格按照国家规定处理陈化粮,严格粮食市场准入,确保了粮食市场安全。
三、存在的主要问题 当前我省粮油和保健食品安全工作虽然取得了一定成效,但形势仍然很严峻,还有不少急待解决的问题。
(一)监督管理执法权分散,监管乏力。
粮油及保健食品安全监管部门多,未明确谁是食品安全管理的第一责任部门,谁应负起全责,管理体制不顷,管理体系不健全,管理交叉重复的同时又易出现管理真空。如调研组在凉亭粮油批发市场了解到:凉亭是我省最大的粮油转运站,是凉亭粮食批发交易市场所属的专用卸货点,历史上大部分粮油产品在该站卸货,国家有关税费征收和安全监管也依托该转运站实施,但由于和铁路部门协调不够,近年来有近三分之二省外调进粮油没有进入该转运站卸货,而在附近随意装卸,造成产品质量监管难及税费流失。
保健食品的注册审批、生产、销售和广告的监督管理分别由食品药品监管部门、卫生行政部门、工商行政管理等多个部门进行,易行成多头管理或管理缺位。成立食品药品监督管理局后,明确了食品药品监管部门在保健食品监管方面的职能。原保健食品生产经营审查和日常监管职能仍由省级卫生行政部门进行,监督管理部门的行政职能与保健食品监督管理的法律法规不统一,易出现模糊地带,监管漏洞使监督管理工作难度加大,监管乏力。
(二)检测检验设备闲置与不足共存,亟待整合。 省级相关部门都有较为完善的食品安全检测检验设备,但未能全部有效运转发挥作用,而基层又缺乏与工作要求相适应的检测设备,检验检测资源分散是监管工作中的突出问题。根据监管执法规定,要判断某种产品质量为不合格,必须有相应资质检验单位的检验报告,方能实施处罚。但目前州市县两级均不具备检测资质和设备。执法人员发现不合格产品,必须将样品送昆明检验,送检样品十天半月才有结果,既耽误了执法时间,又加大了执法成本,影响了执法时效。有的由于监测经费不足,只好在监督检查中少抽样或不抽样,影响对质量的有效监控。
产地环境监控亟待加强,但基层设备配置不足,影响监控工作开展。如丽江市农产品质量监测中心已具备资格,开展了土壤中铭(六价)、氟化物、粮食、蔬菜、水果中农药残留测定工作,由于缺乏设备购置经费,监测项目受限,处于有人无设备的状态,严重制约农产品质量安全监测工作开展。
(三)生产加工营销企业规模小、质量标准滞后,仍存安全隐患。
1977年至2002年,我省企业申报保健食品不足10个,获得国家卫生部批准的品种仅13个,占全国保健食品的0.42%O 2003年至2004年8月,已获得国家食品药品监督管理局批准的1206个保健食品,云南仅有15个,占全国的1.24%,在全国31个省市自治区中列19位。至今我省尚无合格的《保健食品功能评价》检验机构。 曲靖市现有各类食品生产加工企业511户,其中有卫生许可证的434户,占84.9%,取得工商营业执照的398户,占77.9%,取得食品生产许可证的20户,占3.9%。证照不全和无证照生产加工销售仍然存在,多数为米线、面条、糕点等群众大量消费的食品加工点,为前店后厂式家庭企业。农村及城郊结合部还存在大量粮油食品加工小作坊,既不具备生产合格产品的工艺、设备、技术、管理和卫生等基本条件,更不具备产品质量检验能力,是假劣食品窝点和食品安全隐患。在凉亭调研时发现个别经营户销售的大米中有近30%已经发黄。由于食品加工企业分散、隐蔽、规模小等特点,我省特有的一些粮食加工产品如米线、卷粉、饵丝等又缺乏质量标准,加之监管部门编制有限,给经常性监管带来诸多困难,监管到位难,仍存安全隐患。
(四)假冒伪劣保健食品问题突出、危害较大。
目前我省市场上销售的保健食品省外进入1的占90%以上,这些产品主要从广丰食品批发宁市场流向各地城乡市场。假冒伪劣保健食品市工场由城市转向农村,问题仍很突出O调研组在广丰食品批发市场看到,不同生产企业的产品,使用同一保健食品批准文号:同一生产企业生二产的不同品种,重复使用同一保健食品批准文号的现象十分突出。如:标注卫食健字(1998)第505号和卫食健字(1998)第545号的\"洋参珍珠胶囊\",分别有常州市红太阳生物工程有限公司生产的寿乐牌和常州市雪佳营养品厂生产的雪佳牌两个产品。经查实,两个批准文号对应的是常州维力多保健品有限公司申报的\"宏耀洋参珍珠胶囊\"(原名:洋参珍珠胶囊)和\"宏耀西洋参滋补液\"(原名:西洋参滋补液);卫食健字(2001)第0190号分别被扬州三邦天然保健品有限公司生产的\"康富达\"牌\"美国花旗参\"和\"韩国高丽参\"两个产品使用。经查实,此批准文号对应的是该公司的\"康达牌蜂王浆冻干粉胶囊\"。有的产品说明书夸大保健功能,有的国外进口的保健食品无任何审批证明文件。调研中发现,家乐福一出租保健品柜台,销售的\"美国生命力(ABP)公司深圳市富强兴实业有限公司\"生产的\"天然健康食品系列产品\",违反了食品卫生法的有关规定,违法宣传保健功能,才误导消费者,危害较大。
(五)虚假违法广告充斥报刊电视,屡禁不止。
调研组在昆明市工商局了解到,今年2月17日-21日,对《春城晚报》、《云南信息报》、《生活新报》、《都市时报》4份报纸中监测的2191条广告,违法广告203条,违法率为92.69%,其中保健食品占8.87%,药品广告占16.26%,医疗广告占74.88%。
由于违法主体具有特殊性,广告监督管理中又存在审查认定标准、处罚幅度未完全统
一、监管手段落后等问题。加之媒体、广告经营企业轻社会效益;重自身发展,轻社会责任,法制观念不强,致使大量违法广告频频出现在省内各种报刊和电视上,屡禁不止,误导消费,严重损害消费者利益。有的商家以社区健康知识讲座为名,特别是针对老年消费者,大肆宣传推销假冒伪劣保健食品牟取暴利。
(六)消费者缺乏相关知识和正确的消费理念,这种状况亟待转变。
一些消费者对放心食品和保健食品的概念模糊,把保健食品的特定保健功能与药品效能混为一谈,不少消费者不了解QS认证。对如何鉴别安全粮油及保健食品,如何科学、合理的选择保健食品缺乏了解,是假冒伪劣保健食品和违法广告仍有市场的重要原因。粮油及保健食品安全宣传力度不够,群众缺乏食品安全相关知识,消费理念急待转变。
四、加强粮油和保健食品安全工作的建议
(一)以科学发展观统领食品放心工作,切实加强对食品安全工作的领导。食品放心工程关系到人民群众的身体健康和生命安全,关系到社会稳定和发展。各级、各部门要从讲政治的高度,把搞好食品放心工程作为践行\"三个代表\"重要思想、构建社会主义和谐社会的具体行动,充分认识实施食品放心工程的重要性和必要性,增强责任感和紧迫感,保证食品质量和安全,维护好人民群众身体健康,维护好消费者的合法权益。建议各级均应有食品安全协调机构,统一负责粮油和保健食品安全监管工作。切实抓好食品安全这一系统工程,在粮油及保健食品安全的各个环节建立起领导监管体系。要结合群众反映强烈、社会危害严重的突出问题,因地制宜的明确工作目标,确定工作重点,逐级落实任务,要特别强化对农村和城乡结合部的监督检查,重点抓好种植养殖、生产加工、批发零售和消费等环节。
(二)从加强食品安全制度建设入手,确保食品安全。要以法律为依据,加大执法力度,加强对粮油食品、保健食品生产加工、销售安全的规范化、制度化管理。加强食品安全法制建设,建立健全食品安全相关法规和标准和检验监测体系,加快食品安全信用体系和信息化建设。把食品安全工作纳入政府重要议事日程,在食品安全管理体制上大胆创新进一步理顺食品安全管理体制,按照国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》精神,明确各职能部门职责,建立完善粮油和保健食品安全监管责任制和责任追究制,切实落实监管责任,加大监管力度。针对虚假广告、无序竞争不仅误导了消费,也影响了正常的行业秩序,建议加大广告整治力度,严格广告媒体管理,研究建立虚假违法广告责任追究制,有效遏制虚假违法广告。针对当前存在的突出问题,组织开展专项整治。应尽快制定我省特有的米线、饵块、卷粉的地方标准,以便监管中执行。对违法生产、加工、销售质量不安全粮油食品和保健食品的企业,要在媒体上公开曝光。建议昆明市政府组织有关部门制定食品安全中长期规划,明确各个时段的工作目标和具体政策措施,为全省食品放心工程做出表率。 (三)从整合检测资源入手,提高监管效率。目前农业、质监、卫生、粮食、工商等系统都拥有食品安全检验检测设备,但有些设备闲置,有些指标又没有机构可以检测。建议省统筹研究,尽快提出检测资源、整合方案,整合检测资源,建立统一的食品检测检验机构,配备完善的检测检验设备,培养专业检验队伍,统一负责各监督部门的检验检测,为执法提供依据,降低监管成本,提高监管效率。
(四)从产地环境保护工作入手,既,抓好源头又管好流通。江河、湖泊、土地如被污染,就生产不出安全食品。要继续推进\"无公害食品行动计划\",建立统一规范的农产品质量安全标准体系,加大产地环境保护力度,建议昆明市可率先对全市范围内的农田环境质量进行普查,指导安全农产品的生产。要全面落实市场巡查制度,严格实行不合格食品退市制度,强化食品安全标识和包装管理,坚决堵塞食品流通领域的监管漏洞。各级政府应增加投入,确保粮油和保健食品监管部门工作条件,改善监管水平和执法能力不断提高。省级财政也应加大对食品质量安全监测体系建设和执法硬件条件的投入,安排资金开展重点食品的质量安全例行监测工作。
(五)从食品安全知识宣传普及入手,促进绿色消费。要重视提高生产者、加工者、销售者和消费者的素质。充分发挥新闻媒体的舆论监督作用,既要曝光食品安全方面的违法犯罪行为,又要大力宣传优质食品、优良品牌和优秀企业,普及食品安全知识。努力营造人人关心食品安全、人人重视食品安全的良好社会氛围。保健食品监管部门要广泛、深入、持久地开展保健食品科普知识的宣传,增强消费者自我保护意识,促进绿色消费,引导理性消费。要开展对粮油食品生产加工和保健食品生产、经营企业从业人员的法律及相关知识培训,提高其综合素质和自身管理能力。要从维护广大人民群众的利益,维护党和政府的形象,维护新闻媒体公信度的高度,认识规范保健食品广告的重要意义,采取切实可行的措施,加强保健食品广告监管,严厉打击以虚假违法广告欺骗和误导消费者的欺诈行为。
(六)从扶持食品工业入手,加快食品工业发展。食品是人类赖以生存繁衍的物质资料,食品工业是古老而又永恒不衰的产业。我省农产品资源、保健品资源丰富,食品工业发展具有广阔的前景,发展食品产业,不仅可使我省丰富的生物资源得以利用,增进人类健康,而且可促进农业产业化,促进农村劳动力转移,增加农民收入,有力促进城乡经济协调发展,是建设\"绿色经济强省\"的重要举措。要建立企业诚信体系,在发展中解决食品安全存在的问题。要注重发挥行业协会等中介组织行业自律、弘扬诚信经营的作用,建议筹备成立\"云南省保健食品协会\"。在生产、加工、流通、销售环节扶持集团性、规模化生产和经营,调整和优化产品结构,鼓励和扶持名特优产品生产,严格食品质量安全市场准入制度,强化生产条件审查,严格生产标准和产品出厂检验,关闭和取缔不具备食品安全生产条件的加工企业。大力扶持地方保健食品生产企业,扩大保健食品生产规模,提高保健食品生产水平。建议将食品工业发展纳入\"十一五\"规划,推动食品加工业上规模上档次。推进产学研结合,构建食品产业科技创新体系,加大对食品研发经费投入,发挥高校、科研院所科技人才及信息的优势,鼓励支持我省医药企业参加保健食品研发,提升保健食品科技含量,保护我省自主开发产品的知识产权,努力形成具有比较优势和自身特色的食品加工产业链,促进我省食品工业的跨越式发展。
