xx市再生资源行业税收管理情况调研报告
（征收管理科）
我市再生资源行业经过近几年跨越式发展，呈现出税收规模逐年攀升，经营行为日趋复杂，业务范围不断扩大等特点，相较而言再生资源行业税收管理模式、方法都一定程度滞后企业经济发展，加之再生资源行业税收优惠政策已于今年到期，为进一步了解目前再生资源行业发展与税收管理现状，探索加强再生资源行业税收管理，市局征管科就此进行了认真调研、分析、思考，现将有关情况汇报如下：
一、行业基本情况
再生资源行业存在着工艺简单，发展速度快，资金流动性大，实现利税强等特点，近年来在国家税收优惠政策与地方政府财税奖励政策的推动下，行业发展呈现出蓬勃燎原之势，很大程度上推动了全市国税收入快速、跨越式发展，但其政策依赖性强、执法风险大、税收贡献不稳定等弊端也逐渐显现。
（一）户籍情况
截至2011年6月底，我市共有再生资源企业395户，其中回收企业201户，加工企业194户。主要以回收、加工废铜、废钢铁、废银、废铝、废铅、废锌等金属类再生资源和废硅、废塑料等非金属类业务为主。其中以回收废铜、废
钢铁等进行加工为主的有色金属回收企业156户、加工企业149户。大多数回收企业采取了“一厂一公司”的“1+1”经营模式，即一个回收企业与一个加工企业关联对应，回收企业收购的再生资源全部销售给关联加工企业。再生资源企业主要分布在广丰县、横峰县、铅山县、xx县、开发区、信州区等区域。
（二）经济税收情况
上半年，全市再生资源行业实现销售收入186.7亿元（所属期），应纳增值税10.86亿元。其中，回收企业销售收入56.52亿元，应纳增值税9.51亿元，增值税税负率达16.83%；加工企业销售收入130.18亿元，应纳增值税1.35亿元，增值税税负率达1.04%。全市再生资源行业入库税款18.21亿元（征收期），同比下降17.39%，占同期全市计划考核口径税收总量的43.71%。其中回收企业入库增值税16.31亿元，同比下降23.99%，加工企业入库增值税1.9亿元，同比增长221.04%。税收优惠政策到期企业停业观望与市局加大查处整顿再生资源行业管理力度、金属原材料价格同比大幅上涨与加工环节税负人为转移至回收环节动力不足是回收行业税收下降、加工行业税收增长的主要因素。
（三）税收政策情况
---原有政策。《财政部 国家税务总局关于再生资源增值税政策的通知》（财税„2008‟157号）规定，对再生资源
回收企业2009年销售再生资源实现的增值税，按70%的比例退回给纳税人；对其2010年销售再生资源实现的增值税，按50%的比例退回给纳税人，这是近年来再生资源回收企业虚增业务、虚开发票、骗取国家退税的主要动力与原因。
---政策现状。目前国家层面尚未出台关于再生资源行业的税收优惠政策，这很大程度上降低了再生资源行业税收执法风险，但仍然有两个方面的执法风险值得各级税务机关重视：一是目前我市仍然允许再生资源回收经营企业开具收购统一发票作为企业核算的凭证，这一方面起到了促进行业发展的目的，但另一方面也为加工企业转移税负、回收企业逃避企业所得税留下了一定隐患；二是国家对纳税人销售伴生金实行免征增值税（税务总局2011年第8号公告明确了伴生金的概念：对黄金矿砂以外的其他矿产品、冶炼中间产品和其他可以提炼黄金的原料中伴生的黄金），如何去确定纳税人伴生金含量、真实性，避免企业偷逃税将是基层税务机关面临的一个挑战。
二、管理现状
近年来，市、县两级一直高度重视再生资源税收管理，致力于在实践中积极探索行之有效的管理办法和控管措施，一定程度上促进了再生资源行业的持续健康发展。
---管理方式
各单位对再生资源行业在部门管理方式上基本为集中
管理和属地管理两种方式，即对本单位所属范围内的再生资源企业全部划归县局税源管理科负责日常具体管理和由再生资源企业生产经营所在地的管理部门（分局）分别负责企业的日常具体管理；在部门内部分工上则各具不同，部分主管税务人员兼管小规模、个体户或其它增值税一般纳税人，工作面较为繁杂。这也在一定程度上造成各单位之间或同单位不同部门之间对再生资源行业的管理能力相差较大。
---监管体系
全市各级国税机关在再生资源行业日常管理中，严格落实国家再生资源经营的税收政策，积极推行了“统一管理、日常巡查、税负预警、纳税评估、重点稽查”的行业税收监控体系，加强增值税抵扣凭证管理，打击了偷逃骗税行为；在再生资源回收企业原料收购环节，实施了“园区牵头、搭建平台、财政为主、税务指导、部门配合、共同管理”的查验模式，丰富了货物查验手段。分别对再生资源生产企业、回收企业的增值税、企业所得税税负实施了预警监控。建立了再生资源行业纳税评估模型，对纳税评估预警值异常企业及时开展了纳税评估，对情况比较严重，涉及面比较广的企业开展了专项税务稽查。
三、存在的问题
我市再生资源行业发展及再生资源行业税收管理进程中，始终存在着促地方经济发展与防范税收执法风险，促行业发展与坚持税收政策等正反两方面矛盾，始终面临着如何验证、核实企业生产经营行为的真实性、如何化解税务机关
税收执法风险等方面难题与困惑。具体来讲，主要存在以下几方面问题：
（一） 税收执法面临较大的政府压力
由于再生资源行业具有税负高、来得快、规模大的特点，地方政府为追逐经济总量和财政税收“短、平、快”的政绩，将再生资源行业作为招商引资的重点大力扶持，在招商引资时曲解税收政策屡见不鲜，使再生资源行业得以在短时间内快速膨胀。在这种理念的导引下，地方政府干预税务机关对再生资源行业管理的现象一定程度存在，各级国税部门在执行税收政策的公正性、独立性、刚性等方面受到一定干扰，同时基层税务部门对当地政府的依存度非常高，有时不得不打政策“擦边球”。
（二） 税收发展可持续能力堪忧
再生资源行业的发展主要依赖于税收政策的扶持，其固定资产投入少，经营以大量的资金流为支撑。在国家特殊的税收优惠下，能在短时间内产生较大的经济效益和税收效应，起到立竿见影的效果。但其易受税收优惠政策、地方政府财税返还政策、原料价格价格变动等因素影响，“候鸟式定居”、工棚式发展等弊端也十分突出，一旦出现国家政策变动、财税政策监控加强，外省市强化该行业税收征管、原材料价格大幅变动等情况，再生资源企业很有可能外迁或关闭，行业税源将很有可能“外流”、甚至枯竭，将会对全市税源结构、税收总量造成较大冲击。
（三） 过程监控真实性把控难度大
1、实地验货难以查实。根据基层反映情况，不法企业有可能在验货环节中，弄虚作假，将一批货物多次、多地向验货机构申报验货，主管税务机关很难进行实时监控、审定。受各方面因素影响，单纯依靠实地验货难以确保购进货物的真实性，验货手段甚至在一定程度上为企业造假扮演了“洗白”的角色，即无法真实确认货物真实性又增加了税务机关、税务人员的执法风险。
2、收购对象、过程难以确认。一方面回收经营企业虽备案登记了收购对象的名单、身份证复印件，但收购对象是经营者，或是经营公司人员，其真实身份难以确认。另一方面企业所购废旧物资多从废旧金属交易市场采购，收购物资难以界定是社会生产和消费过程中产生的各种废弃物品，还是生产企业对外出售的废料，废料中各种资源的含量、品位都无法通过现行验货方式进行确认。
3、购销价格难以掌控。回收经营企业收购环节自开发票，价格自定，随意性大。国际市场有色金属价格波动较大，实际经营中还有期货定价模式，加之收购环节和开票环节时间不一致等因素导致收购价格的真实性难以把握。生产加工企业的产品销售，也是由于含量不同和销售实现时间不同，造成计税价格难以确定，而税务机关更是难以监控到位。
4、人为操控财务核算。由于国家税收政策的规定，人为地造成再生资源企业的收购和生产环节一分为二。同时，也助长了企业人为调节价格的做法，一方面，将本来应该是
在购进商品成本价格基础上全额计算征收的增值税改变为按照不含税价计征，减少了税基，而且回收经营环节几乎没有进项税抵扣，因而造成回收企业和加工企业税负的“前高后低”。另一方面，由于企业人为、随意地调节，使得回收经营企业购销价格倒挂，造成财务核算不真实，帐面亏损经营的现象较为严重，给企业所得税查账征收带来困难。从常理上来讲，具有固定关联关系的企业从事再生资源回收经营，一般不会亏损，但经过人为调节，帐面普遍都处于亏损状态，也影响到增值税和企业所得税的据实征收。
5、企业能耗难以准确掌握。再生资源税收管理要求各地对再生资源行业的能耗比、物耗比等指标进行测算，通过对这些指标合理范围的分析实现对企业生产经营过程的控制。但在实际征管中发现，由于企业购进原材料中金属含量的不同、使用机器设备的不同、使用工艺技术和燃料的不同都导致各企业之间的物耗、能耗有较大差异，难以确定一个通用的行业能耗标准。
6、优惠政策造成增值税链条变形。由于国家对再生资源政策的实施（09年前的直接免征和近两年的先征后退），加上地方政策由于追求“面子工程”出台的一系列财税返还优惠政策（基本上是将地方税收及企业缴纳增值税25%部分全额返还），让再生资源企业在税收问题上尝到了甜头。就是连购进货物带着增值税专用发票交易的行为，也变成法人代表以及乡镇领导都不愿企业拿票出来抵扣入帐，宁愿通过查验自开收购凭证（等额或多开），达到多交税金多得返还、
关联企业多抵扣少交税的非法目的。
（四） 一线管理人员心理压力较大
调查中发现，伴随着近段时间我市少数企业虚开发票、骗取退税等案件浮出水面，一线税源管理干部深刻认识到了该行业集聚的诸多执法风险隐患，加之日常税收管理中，货物查验、日常巡查等方面都需要税收管理人员签字记录，基层干部面临较大的心理压力，税源管理部门人员对再生资源行唯恐业避之不及，普遍存在不想管、不愿管、不敢管等现象，对再生资源行业管理工作排斥心理较重。
四、工作建议
根据目前我市再生资源行业发展实际情况，结合近年来再生资源行业税收管理出现的新问题，我们认为坚持以风险控管为向导，专业化管理为平台，贯彻执行力为手段，评估与稽查为抓手的管理理念，推行“控制发展规模、提高准入门槛、严格票证核准、专业精细管理、强化评估稽查”的管理模式以达到控制规模、降低风险为目的具有积极的现实意义。
（一）树立正确理念，适度控制再生资源行业规模。为增强全市国税系统在新起点上实现可持续、稳定发展的能力与动力，建议限制各单位再生资源行业、各单位现有再生资源企业发展规模、发展速度，一般情况下要求其规模不应超过上一年。对再生资源行业规模仍然快速膨胀的单位，市局适时组织独立调查小组深入开展督导，对管理中存在的失
职、渎职等行为，追究管理人员与领导干部责任；对仍然超常规发展的再生资源企业，纳税评估及税务稽查部门应重点关注，适时开展纳税评估与税务稽查，一经发现问题，实行从重从严处理，达到移送标准的要坚决移送公安部门，并报送新闻媒体进行曝光。
（二）注重政策宣讲，严把税务登记办理关。对符合税务登记资质，有意从事再生资源行业发展的纳税人，在其申请办理税务登记之前，由税政法规部门联合征管、税源管理、税务稽查等部门上门进行政策宣讲，向纳税人讲透现有税收政策，讲明可能面临的税收管理手段，讲清可能面临的法律风险，最大程度打消其偷税、骗税侥幸心理。对申请新办企业，应组织人员深入实地查验生产经营场所与经营资质，了解其财务会计核算方法，对租用厂房、环保意识差、固定资产投资较少、法人从业经历短的企业在审批环节要慎之又慎，坚决做到坚持标准不妥协，严格要求不让步。一般情况下，各单位不应再审批设立新的再生资源企业。
（三）改进验货方式，提升源头控管实效。一是要求再生资源回收企业建立原料采购、运输、过磅、入库、购销合同等环节的票据存档制度，依据法律法规建立再生资源入库、出库台账，据实填写再生资源入库品种、品位、数量、单价等资料。二是探索引进具有独立鉴定资质的管理机构，成立第三方监管工作小组，对再生资源回收行业原料购进环节实行随机不定期抽查制度，一经抽查发现存在恶意虚构业务、虚报品目、虚报价格等行为，对该企业实行重点稽查、
停供发票等严厉处理手段，对其税收违法行为的处理标准一律就高不就低，切实震慑不法纳税人，维护再生资源行业税收秩序，促使企业真实购销、合法经营。
（四）重视日常巡查，提高分析比对能力。税收管理员应不定期到回收经营企业和生产企业开展巡查，特别是对关联经营模式的关联企业的日常巡查，及时做好巡查记录并归档。一是提高巡查频率，税源管理部门一个月对再生资源企业的巡查应不少于两次，每次巡查人员不少于2人；二是提高巡查质量，日常巡查不应走马观花，要真实记录巡查时点上企业原料品种、库存、成品数量、工人人数、机器开工情况；三是按户掌握企业生产环节关键指标，税源管理部门通过掌握企业的工艺流程，通过外围数据支撑，测算企业单位产品的能耗、物耗、资金流、产能等关键指标；四是开展配比分析，通过对废料投入比、原料产出比、资金流税负进行分析，建立产量、能耗、物耗、资金等四要素的配比分析模型，认真研判企业业务发生的真实性与合理性。
（五）严格票证管理，引导企业合法发展。一是继续强化增值税专用发票管理。根据企业生产能力测算结果，由县（市）区局单位局长办公会合理核定其使用发票的种类、最高开票限额和最大购票数量，增强税务机关在票证领购环节的严肃性与主动性，避免增值税发票领购审批环节的随意性。二是重视收购凭证的管理。建议将再生资源回收经营企
业在原材料购进环节中带票原料价值占购进环节原材料总价值的比例限定在某一个区间内，并逐年降低该比例，对应取得而未取得购进环节合法凭证的，坚决不允许企业填开收购发票。促使我市再生资源购进业务尽快取得合法凭证，逐步减少自开发票量。避免企业虚开收购发票以达到多列支成本，造成亏损假象，逃避企业所得税。三是建议再生资源回收企业的收购发票必须通过《国税通用机打发票开票系统》开具，并按月将采集的收购发票信息上传至《再生资源收购发票采集系统》，从而将再生资源经营企业的收购发票、普通发票和专用发票全部纳入系统进行信息化管理。
（六）突出管理重点，强化税源征管。一是保持对“两头在外”企业管理高压态势。 各单位必须对开展“两头在外”经营业务的企业数量和经营资质加以严格控制，原则上不再扩大企业范围。二是加强对加工企业增值税管理。第一，建立配比分析制度与模型，通过采集购进再生资源的品类、数量、金额和利用再生资源的物耗、用电用煤的能耗、人工的工耗等指标，对企业产、供、销三环节配比分析，防止企业虚假经营。第二，牢牢抓住税负这一核心不放，建立分行业的税负预警机制，对低于最低税负控制线的企业，销售额较大的企业，暂缓其进项税额的抵扣，由市局组织评估检查，对疑点问题逐个排查，防止加工企业虚抵进项。三是规范再生资源伴生金免税管理，对伴生金生产加工企业应要求其出
具省级以上有检测资质的机构的检测证书，并按照国家和财政部的规定规范财务会计核算，否则不允许其做免税处理，同时要组织业务骨干尽早熟悉了解行业特点，提前重视介入，避免走亡羊补牢的老路，最大限度避免企业偷逃税，最大程度化解税收执法风险。
（七）提高财务核算要求，掌握企业资金流向。要求再审资源按照国家有关法律、法规及财政、税务主管部门的规定设臵账簿，同时建立《再生资源仓库台账》、《再生资源销售资金台账》、《再生资源收购资金台账》等各类台账。加强再生资源企业货币资金的管理，完善货款结算制度，再生资源企业通过金融机构结算的销售额必须占企业销售总额的80%以上，尤其是再生资源回收企业单笔收购额在一千元以上的购销业务必须通过金融机构转账结算，税务机关应掌握与企业发生业务较为频繁、业务金额比较大的业务联系人的账户情况。对未按要求设立账簿，未按规定方式结算的企业，一律停止发售增值税专用发票，对涉嫌违法行为的账户提请金融监管部门进行处理。
（八）评估与稽查主动介入，严厉打击不法行为。一是督促纳税评估部门和稽查部门强力介入，要求纳税评估与稽查部门将再生资源行业列入本单位的重点工作，每半年不少于一次，并将评估、稽查成效以文件形式向市局上报，市局组织人员随即抽查审核工作成效的真实性，避免评估、稽查
流于形式。二是继续推进开展专项整治，坚决贯彻市局专项整治工作部署，重点查处废旧物资回收经营单位虚开废旧物资发票和增值税专用发票、接受虚开运输发票抵扣税款等涉税违法行为，并力求在整治中摸索企业违法手段、规律，及时反馈给税源管理部门。三是提高企业违法成本，对再生资源企业出现虚开、虚增等不法行为要立即收回增值税专用发票或收购发票，按照最高标准进行处罚，达到移送标准的要及时提请公安部门介入，不应仅责令企业自查补税，并建立违法企业及法人代表黑名单。
（九）探索专业化管理，全面提升征管实效。税收专业化管理是根据纳税人的实际情况和不同特点，通过建立高素质的专业人才队伍，充分运用其专业技能，实行分类管理和规模化管理相结合的模式，达到加大管理力度、强化管理深度的目的。
一是统一归口，专业管理。成立再生资源专业化管理小组，管理小组直接对县局党组负责。内设数据采集岗、系统管理岗、预警分析岗、预警处理岗、档案管理岗等专业化管理细化岗位，明晰各环节的工作内容、岗位责任、工作时限。同时，市局设立相应行业的税收分析与评估岗，通过案头采集数据，定期分析比对发布可疑分析结果，税源管理部门依据可疑结果，及时组织人员实地查验，并将结果反馈上报。实现分人分段分工，形成源头征收管理、案头评估分析、管理人员比对查找原因、反馈结案的管理模式，推进重点行业
专业化管理。
二是精细流程，风险控管。建议市局业务主管部门依据国家和省局相关政策，依据我市实际情况，制定再生资源行业税收管理各环节的相关流程，进一步明晰管理程序。同时，分析查找行业管理中的主要风险点，并评定各风险点的风险等级，根据不同的风险级别，采取不同的风险处臵程序，对风险较高的工作流程实行集体讨论决定制，最大限度降低重要管理环节中的经验主义、本本主义，切实化解税收执法风险。
三是分类管理，区别对待。主管税务机关对回收经营企业和生产企业分级分类管理，一方面依据企业规模分类，对收购金额大、年销售额大、缴纳增值税额较大的加强重点监控、实行建档、跟踪管理；对销售额、实缴增值税规模较少，但月增减幅度变动较大，税负异常等企业实行动态监控管理。另一方面依据企业纳税诚信来分类，对依法经营、有精加工产品、增值税税负率较高的企业，给予税收支持；对涉嫌虚构业务、虚开发票、骗取国家税收等违法犯罪行为的，要坚决查处。
四是价格发布，统一税负。一方面要建立再生资源价格发布制。市局可按月分类发布当月同类期货最高、最低交易单价、5日、10日、20日及当月平均交易单价。基层税务部门可按发布的单价，结合验货时期及其产出率，定期与再生
资源回收企业购进废旧物资进行比对， 基本确定其开具收购凭证单价真实与否，控制企业虚高收购价格，从而抑制企业价格虚高的可能性，降低税收执法的风险度。另一方面要保障税负预警管理实效。对再生资源回收、加工企业实行预警管理，要牢牢抓住税负这一核心指标，分级分类统一增值税、企业所得税预警值，对税负低于预警线的单位，要求其分析原因并作出书面说明，并且要对企业的说明情况由管理人员进行进一步的核实，并提出处理意见。对不能作出合理解释的情况和管理人员认定核实有误的企业，可以作出暂缓供票的措施，避免预警管理流于形式。
五是明确责任，奖罚分明。专业化管理不是浅层意义上的单一管理，单兵作战，而是工作分工更细化、管理服务更专业，因此各单位应根据本单位实际情况，依据专业化管理特点，实行任务分解，责任到人，并建立科学的考评体系。对责任心不强，玩忽职守出现工作失误的人员，要敢于批评；但对已按照工作要求，因企业或不可控原因造成管辖企业出现偷逃骗税行为要区别对待，尊重干部的工作付出，凝聚干部的向心力；对严格按照工作要求，主动作为，工作业绩取得成效的人员更应大张旗鼓的表扬，充分调动工作人员积极性，激发工作干劲。
