国际警务合作和国际刑事司法协助的比较思考
摘 要：全球化给国际秩序带来了新的问题，国际刑事司法协助和国际警务合作是当前全世界打击跨国犯罪和国际犯罪的主要合作手段。虽然目前在立法上、实践上和理论研究上关于二者并没有过多的区分，但他们在性质、合作主体、合作内容方面是不同的。国际警务合作由于其便捷性，国际间的合作越来越多，国际刑事司法协助已经是较为成熟的合作模式，在实践中二者相互补充共同发挥作用。
关键词：国际警务合作；国际刑事司法协助；司法权
中图分类号：D90 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）06-0315-02
全球化推动了超国界的世界市场的形成，在增加社会财富的同时，各种价值观相互影响，给国际社会带来了新的问题。传统的国内犯罪开始向国外发展，不局限于一国领域内的犯罪明显增加，单个国家对于跨国犯罪的单独打击显得束手无策，国际警务合作和刑事司法协助制度便在全球化的背景下迅速发展。国际刑事司法协助，一般是指一国的法院或者其他的主管机关，根据另一国法院、主管机关或相关当事人的请求，代为或协助实行与诉讼有关的一定的司法行为。它的产生是因为国家司法权的严格属地性，只有加强各国司法机关之间的合作，才能及时的解决问题。对国际刑事司法协助概念的理解，也在随着合作内容的发展而不断广义化。在本文我们便采用广义的理解。而关于国际警务合作，如果简单地理解为各国间警察合作办案，几乎与现代警务体制的历史同样久远。从为了政治目的展开的合作到为打击跨国犯罪而开展的合作，虽然它的实际开展已经有一段历史，但目前国内对它的研究尚处于起步阶段。现代意义上的国际警务合作的主要目的是为了打击跨国犯罪，维持国际社会的秩序。国际警务合作是指世界各国或者地区经主权国家授权的警察机关，在惩罚、预防跨国犯罪和维护国际社会秩序领域互相提供帮助，协调配合的一种执法行为。然而关于二者的关系，无论是从具体的立法上还是理论上都比较混乱，有的甚至将二者混为一谈。只有认清了它们之间的关系、分清界限才能发挥它们的作用。
一、国际警务合作和国际刑事司法协助的区别
（一）国际警务合作和国际刑事司法协助的性质不同
如果按照性质和逻辑关系来划分，国际上在有关法律方面的合作大概可分为立法合作、执法合作和司法合作。刑事司法协助作为诉讼内司法行为，当然属于司法合作。而关于国际警务合作的性质，目前有较大争议。在这里我们首先应当明确司法合作中对“司法”的理解，如果将其扩大理解为“为司法服务”或者“与司法相关”，那么国际警务合作似乎可以归入司法合作之中；然而这里应当理解为“司法中”，而不应当做扩大解释。在西方国家受三权分立思想的影响，对与国际警务合作的执法性质没有异议。在我们国家，回归到国际警务合作的主体―警察，从警察权的性质来考虑警务合作的性质。无论是从权力谱系还是从权力内容来说，警察权都属于行政权的内容。有的学者认为警察权中的侦查权是司法权的组成部分。然而，司法权的主要内容是裁判权，独立性是裁判权的主要特征，而侦查权的行使不仅要接受当地政府的领导，还要接受上级业务部门的指导，是不可能独立的。另外，司法权的启动具有被动性，相反拥有侦查权的机关都是肩负着打击犯罪、维护社会秩序的职责，有着明显的主动性，而这正是行政权的典型属性。所以说，侦查权有着完全的行政属性。无论是从国际角度还是国内角度来理解，国际警务合作都属于国际执法合作。由此可见，两者的性质不同。
（二）国际警务合作和国际刑事司法协助的主体不完全相同
司法权的主权性决定了国际刑事司法协助的主体只能是国家，而在实践中实施合作的主体也只能是国家授权的有关机关。国际刑事司法协助的基本程序是请求国有权作出司法协助的主管当局以请求书的形式向被请求国提出请求，经被请求国的审查机关审查后作出拒绝或者接受请求的决定，如果接受请求，被请求国根据请求内容的不同依据相关的国内法律规定交付给主管机关具体办理。依据已经签订的有关国际公约和国家之间的条约可以看出审查机关为中央机关，而依据各国司法体制和对国际刑事司法协助含义理解的不同，对于中央机关的的规定也不尽相同，所以各国对于中央机关没有统一的规定。依据中国对外缔结的有关双边或多边条约，中国的中央机关一般是司法部、最高人民法院、最高人民检察院或者外交部。而作为具体的办案机关――主管机关，是相对于作为联络审查的中央机关而言的，根据请求的内容和案件的不同而不同，那就可能是法院、检察院或者公安机关。然而，中国参与的国际警务合作的主体具有唯一性和确定性，那就是公安机关。公安部既是负责进行国际联络的机关，也是具体的实施机关。另外，从合作主体的层级来看，国际刑事司法协助只能是国家间的合作，而国际警务合作由于其执法性质，所以合作并不局限于国家间，地方之间也可以直接开展合作。从国际的角度来看，国际警务合作的主体除了国家警察机构，私人跨国警务活动也正在不断地进入相关问题研究者的视野。基于一些国家私警务的日渐壮大，私人侦探所或者安保公司极有可能成为国际警务合作新的合作主体。
（三）国际警务合作和国际刑事司法协助的内容不完全相同
关于国际刑事司法协助的内容和范围无论是从立法上还是实践上都相对确定，主要有送达文书、调查取证、引渡、刑事诉讼移管、承认和执行外国刑事裁判、被判刑人的移交等。国际刑事司法协助一般都是针对一国具体案件的诉讼程序有关的行为，而且是通过正规的法律程序进行的协助，协助的结果具有法律上的权威性并会在诉讼中产生法律后果。所以在国际刑事司法协助中，部分内容的实现必然会涉及采取强制措施等司法活动，这就必须要依赖于警察职权的行使。因为根据中国《刑事诉讼法》第三条的内容规定，对于刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕和预审，都由公安机关负责。这决定了刑事司法协助中的部分内容必须有警察的参与，其参与的这部分内容毫无疑问地构成了国际警务合作的内容。而国际警务合作的内容却远不局限于这些。虽然目前关于国际警务合作的内容和范围在理论界还没有定论，但首先国际警务合作的内容不仅有围绕某一具体案件的合作，还有已经形成常态的一般性的和常规性的合作，比如犯罪信息情报的一般性交流；其次国际警务合作的内容已经从打击、预防犯罪的具体执法措施扩展到了各国警察机关人员的地相互交流和培训以及刑事科学技术地相互学习。并且其合作范围在现实中仍在不断地探索扩展当中。
二、关于国际警务合作和国际刑事司法协助关系的现实处境
尽管在以上的论述中对二者从理论角度区别开来，然而无论是立法上还是实践中二者都没那么容易分清。从立法角度，国际警务合作作为一个国际性的独立概念虽然已经被广泛使用，然而我们国家在立法上仅在公安部制订的《公安机关办理刑事案件程序规定》里，也就是说仅在部门规章的层面使用了该名词，这就导致一些学者认为“国际警务合作”并非为一个法律概念，在涉及警务合作内容的时候多数情况下使用了刑事司法协助这一概念；另外在具体的法律规定上，《公安机关办理刑事案件程序规定》第十三章的内容是刑事司法协助和警务合作，其中的第365条规定了公安机关进行警务合作和刑事司法协助的范围。从法条中可见在公安机关的职务范围内并没有将二者做出具体的区分，而是采用并列的形式列举出来。从实践角度，现实中有许多采用刑事司法协助和国际警务合作途径合作成功的案例，在这些案例中多数是结合使用两种合作方式。如“10 ?5”湄公河案件，案件的犯罪地和犯罪嫌疑人都在境外，而由中国法院审判，在经历了多种合作方式后终于在2012年的11月份案件审理结束。并且中老缅泰四国就建立湄公河流域执法安全合作机制达成共识，到目前为止已经完成了25次联合巡逻执法。在这个案件中，前期的联合侦查以及后期的联合执法都属于是国际警务合作的内容，而案件审理过程中的请求外国证人出庭作证以及请求与案件相关证据的移交等都属于是国际司法协助的内容。可见在具体实践活动中，往往是两者结合使用。
国际警务合作具有效率性和灵活性，既可以通过签订双边或者多边警务协定的方式，也可以在国际性组织国际刑警组织的框架内进行合作，且合作程序简便。随着犯罪形式和内容的不断变化，国际警务合作正在不断地扩大合作范围、探索新的合作方式。而国际刑事司法协助活动涉及国家司法主权等问题，所以各个国家在合作时都会更加谨慎，需要遵守严格的司法程序，需要以相关的公约或者条约存在为前提。国际刑事司法协助只能是主权国家间的合作，而国际警务合作并不局限于国家级的合作，地方警务机构之间也可以通过签订相关的合作协议而直接进行合作。国际刑事司法协助的合作方式一般是请求他国“接受”或者“代为”而间接合作，而国际警务合作有的通过这种间接合作，更多的是直接合作，如联合侦查，域外调查取证等。各国针对国际刑事司法协助活动的严谨态度突显了国际警务合作的便捷。然而国际刑事司法协助目前已经广为国际社会所接受，无论理论上还是实践上都已成体系，合作机制相对完善、稳定。而国际警务合作多是问题驱动下合作，缺乏完善机制主导下的合作。国际刑事司法协助制度在国际上已经是一种较为成熟的合作模式，国际警务合作尚没有形成独立的理论体系，依然需要依附于国际刑事司法协助。总之，无论是国际刑事司法协助制度还是国际警务合作制度都是维护国际社会秩序和保障人权的一种手段，实践中需要两者相互补充，共同发挥作用。
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[责任编辑 魏 杰]
