切实解决执法不严、司法不公问题，加强和改进民事行政检察工作
——嘉禾县人民检察院 欧阳辉
在我国的宪法体制中，检察机关是宪法规定的国家法律监督机关，依照民事诉讼法和行政诉讼法的规定，负有对民事行政审判活动实行法律监督的神圣职责，其目标是通过行使民行检察权，对违法的民事、行政判决裁定予以纠正，监督的终极目的是实现司法公平与正义。
一、民行检察监督的立法现状与存在的问题
我国现行的民事抗诉制度是一九九一年民事诉讼法正式确立的。（因行政诉讼法基本上是照搬民事诉讼法的，这里主要以民事诉讼法为例）一九九一年民事诉讼法“总则”第十四条规定了“检察监督原则”，即“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”，而第一百八十六条至一百八十八条规定了检察机关通过对有错误的生效判决、裁定提起抗诉，来体现检察监督原则。这一规定将检察机关对民事审判活动实行法律监督的原则以诉讼程序加以落实，这是一九九一民事诉讼法较之于一九八二年民事诉讼法只规定检察监督原则而未规定任何配套程序的一个值得肯定的进步。自此，抗诉成为检察机关对法院民事审判活动实行法律监督的主要方式。并由于民事诉讼法将其在审判监督程序
1 中予以规定，因而抗诉具有了法定性、规范性、监督的后果强制性等特点。二OO七民事诉讼法修改时，对于检察机关抗诉制度的修改仅涉及两个方面：一是将抗诉事由进一步具体化，与当事人的申请再审的事由统一起来；二是限定了法院对抗诉案件裁定再审的期限和再审法院的级别。显然，这次修改对于解决抗诉中的重大理论和现实问题缺乏针对性。目前，现行的民事抗诉制度存在三个方面的问题：一是民事诉讼法的总则规定与分则规定存在矛盾，导致检法存在分岐。显然，作为监督对象的“民事审判活动”范围远远大于“生效判决、裁定”。在理论上，出现了检察监督与当事人处分权、检察监督与司法独立、检察监督与诉讼效率等矛盾和冲突，并引发抗诉乃至关于民事检察监督存废的激烈争论；二是抗诉当事人申请再审启动再审的主体身份混同，抗诉与申请再审功能重叠。很多人是将民事抗诉作为当事人的救济途径来认识的。修改后的民事诉讼法实施后，有相当一部分抗诉案件是被法院驳回后当事人又向检察院申诉的。检、法两家对民事诉讼法第一百七十九条的规定把握标准不一，不仅造成法院、检察院大量重复劳动，浪费司法资源，而且使法院的裁判和司法权威受到更多质疑，不利于当事人对正确合法的生效判决服判息讼。三是抗诉作为诉讼程序缺乏必要的规范，我国民事抗诉制度规范不足，需加以改善。
实践中存在的问题：
一是因诉讼法中对人民检察院抗诉的案件只规定了法院再 2 审，没有规定审理期限，有些法院就采取消极拖延的方法，长期不开庭审理，拒绝检察院查阅审判卷宗；而有些检察院为了片面追求抗诉率，做当事人工作要其放弃正常的上诉而向检察院申诉，由检察院进行抗诉。
二是就权利效力而言，民事、行政检察几乎不存在任何权力特征。因为抗诉与再审检察建议只是提起再审程序，依然是由法院进行自身纠错，检察机关并不具有直接纠正的权力。再审结果实质上取决于审判机关的自身态度。因为监督的基本含义是监督者督促被监督者履行职责和义务，一方面有督促之责，另一方面则要求监督者不可越位代行其责。
三是法院审判方式改革从《民事诉讼法（试行）》的以调解为主，改变为新《民事诉讼法》的“谁主张谁举证”。证据的来源改变了，原来是“当事人动动嘴，法官跑断腿”，虽然费时费力，但来源相对可靠，而改革后强调当事人举证，而举证的时间从《民事诉讼法》规定的法庭辩论结束前，缩短到2001年12月6日最高人民法院审判委员会第1201次会议通过 《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十三条规定的一个月。而且举证质证认证环节不规范，无限制地扩大了法官的自由裁量权，使得检察监督抗无可抗。
四是两院从业人员数量素质的不对等性。就湖南省全省而言，检察从事民行的人员为四百多人，法院从事民行审判的
3 人员为三四千人；且检察人员从事民行检察的人员时间普遍较短，而法院从事民行审判的人员一般都在十至二十年以上，审判经验较足，加上法官自由裁量权的扩大，一般检察抗诉的案件维持原判的较多，且时间拖得长，与人民群众的司法诉求和期待存在很大差距。
二、“两高”会签文件的背景
人民群众要求检察机关加大监督力度的呼声很高。据悉，2011年全国“两会”收到要求检察机关加大民事行政法律监督力度的议案、建议、提案就有20多件。
据统计，2010年，全国检察机关对认为确有错误的民事行政裁判提出抗诉12139件；对涉及国家和社会公共利益的案件，督促起诉33183件，支持起诉21382件；对认为裁判正确的44201件申诉案件耐心做好服判息诉工作。
近年来，民事行政检察工作虽有很大的发展，但在检察工作全局中仍然是薄弱环节，民行法律监督职能作用发挥不够充分的状况还没有根本改变。长期以来，民行检察工作受制于三大瓶颈，影响了监督职责的全面充分履行。 首先，法律规定缺失是最大的难点，直接导致了检察机关难以开展相应的工作，难以发挥应有的职能作用。
其次，现行法律有关民行法律监督的规定过于原则，造成实践中出现难以操作的问题。
第三，地市级以上检察院民行检察部门案件多，任务重，人员严重不足；而基层院民行检察部门在机构设置、人员配置和素质等方面与工作要求还很不适应。
当前，人民群众对司法不公、不廉、不严的问题时有反映，尤其对一些民商事案件裁判不公的问题反映强烈。党的十七大对深化司法体制改革作出了重大决策， 正是在这样的背景下，中央政法委将完善民事审判、行政诉讼和民事执行活动监督的范围、程序列为新一轮司法体制改革的重要内容,要求“完善检察机关对民事、行政诉讼和民事执行工作实施法律监督的范围和程序”。在中央政法委的领导下，“ 2010年8月30日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部（简称“两高三部”）会签公布了《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》文件；2011年3月10日，两高会签公布了高检会[2011]1号《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》和《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》两个司改文件，并联合召开座谈会部署文件的贯彻落实。
两个文件会签后，民行法律监督终于有了一个比较全面和科学、有利于检法两家通过依法独立公正行使职权达到
5 互促共进目标的参考模式。《若干意见》规定了对民事审判活动和行政诉讼监督的范围、程序。《试点通知》可以说更有开创意义。在法律没有具体规定的情况下，“两高”就开展民事执行监督试点的范围、方式和程序达成共识，并规定对于国家机关等特殊主体为被执行人的执行案件，人民法院因不当干预难以执行的，人民检察院应当向相关国家机关等提出检察建议。两个文件的会签，具有三方面的意义：表明了对民事审判、行政诉讼、民事执行进行法律监督的积极态度；弥补了现行法律的不足，增强了对实践的指导意义；为正在进行的相关立法工作提供了良好的司法实践基础。
2010年11月27日，湖南省第十一届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了《湖南省人民代表大会常务委员会关于加强人民检察院对诉讼活动法律监督工作的决议》。 目前，已经有24个省级人大常委会作出决议、决定，要求加强诉讼法律监督，其中有12个明确要求加强对民事执行活动的法律监督；一些地方法院也与检察院就民事执行活动监督会签了文件。
三、加大宣传执行力度，推进民行工作发展
对民事审判和行政诉讼活动实行法律监督，是宪法和法律赋予检察机关的重要职责，是中国特色社会主义检察制度不可或缺的重要组成部分。长期以来，民行检察是检察工作中
6 相对薄弱的环节。党的十七大以来，胡锦涛总书记等中央领导同志多次强调，要加强对诉讼活动的法律监督，切实解决执法不严、司法不公问题。加强和改进民事行政检察工作，是维护社会主义市场经济秩序、保障经济社会又好又快发展的需要，是深入推进三项重点工作、维护社会和谐稳定的需要，是关注和保障民生、维护社会公平正义的需要，是坚持和完善中国特色社会主义检察制度、推动检察工作科学发展的需要。
根据上级有关文件精神，湖南省人民检察院作出了构建“以抗诉为中心，坚决慎重调查违法行为，积极稳妥开展执行监督，依法有序探索督促（支持）起诉”的多元化监督格局的工作部署。而多元化监督格局就是要整合全省检察机关民行部门的资源和力量，在全省三级检察机关实行任务分解，工作各有侧重。具体为省院以抗诉为重点，市级院以办理提请抗诉案件为重点，县级院以办理违法行为调查、督促（支持）起诉、执行监督为重点。今后，民行检察监督的工作不单是以抗诉为主，还增加了司法人员违法行为调查，包括司法人员收受当事人钱物、接受宴请、办案程序方面、实体方面违法、执行不力等问题，经举报都可对司法人员进行调查。发现问题的，检察院有提出检察建议限期改正；建议更换办案人员；通过组织程序上报运用调查结果等权利，涉嫌犯罪的，将移送职务犯罪侦查部门立案查处。对于公益事
7 业受损的、广大人民群众利益受到侵害等案件，民行检察部门将开展督促（支持）起诉，最大化的解决广大人民群众的后顾之忧。
检察机关尤其是要着力把握民行检察工作面临的历史机遇，通过学习相关法律法规，学习两院三部文件和两院文件，学习领会高检院二次民行工作会议、《湖南省人民代表大会常务委员会关于加强人民检察院对诉讼活动法律监督工作的决议》，和省、市民行工作会议精神，充分认识加强和改进民事行政检察工作的重要性和紧迫性， 在全院当中掀起学习、宣传、调研、执行的新高潮。
要向县委、人大和政府及相关单位作好汇报和座谈。要向县人大常委会主任会议作专题汇报，争取由县人大转发有关文件或制定有关决议；通过向政法委汇报争取在全政法系统招开有关座谈会，传达有关精神和布署下步执行工作；要及时与法院作好沟通和座谈，取得法院的理解和支持，争取两院会签有关文件，建立起健全正常有序的工作机制，实现良性互动，保障检法两家协调有序有效地开展工作，共同维护司法公正和法制权威；要积极与司法局、法制办取得了联系，召开由法制办、司法局及所辖基层股、公证处、法律援助中心律师事务所、司法所、法律服务所从业人员参加的座谈会，传达有关精神，聘请相关人员作为人民检察院联络员，扩大宣传和增加线索来源。
民行检察部门要通过线索和自身发现案件，重质不重量，开
8 展好司法人员违法行为调查、执行监督、督促（支持）起诉，在实践中边干边学，边学边精，及时总结、调研。
通过强化民事行政检察监督促进解决执法不严、司法不公问题，维护和提升执法公信力。坚持程序公正与实体公正并重，加强对诉讼活动中程序违法行为的监督，促进审判权、执行权的规范行使。善于发现申诉案件反映和隐藏的执法不公、不廉问题，及时移送职务犯罪线索，提出加强整改的检察建议，推动惩治和预防执法、司法腐败。积极开展类案监督研究，使民事行政检察监督由个案监督向类案监督拓展，促进公正司法。
2010年7月13日
关于印发《最高人民检察院关于加强和改进民事行政检察工作的决定》的通知
扬州市中级人民法院、扬州市人民检察院关于民事行政审判监督、检察工作的协作意见地方司法规范
