一、农网改造的背景情况
1998年以前，我国中低压配电网管理体制分为三种类型：一是城市的城区和占全国30%左右的760个县域电网，由国家电网公司的前身原国家电力公司直供直管，实行省级电力公司统一核算；二是另外70%左右的县域电网，由独立核算的地方电力企业管理，其中1040个县从省电力公司购买电量转供给用户，即趸售县；还有600个县以地方自建的小水电、小火电供电，这两种类型的县供电企业都隶属地方政府；三是乡镇以下农村低压电网，由农民自建自管，由隶属乡镇政府的乡镇电管站负责管理。由于城乡电网管理体制的不同，造成农村电网管理混乱；农村电价远远高于城市电价，农民负担沉重；农村电网薄弱，严重制约农村经济发展等经济和社会问题
为解决农村电网存在的问题，提高农民生活水平，开拓农村市场，繁荣农村经济，党中央、国务院决定实施“两改一同价”政策，即改造农村电网、改革农电管理体制、实现城乡同网同价。1998年6月，“两改一同价”正式启动，为此，国务院下发了国发[1999]2号和国办发[1998]134号文件，确定“两改一同价”的政策要点：一是加大农网改造投资力度，由国家统一安排农网改造计划和项目，分批实施农网改造。对直供直管县和趸售代管县的农网改造投资原则上由省电力公司负责统贷统还；二是理顺地方供电企业与省电力公司的关系。趸售和自供自管的县级供电企业，原则上应上划由省电力公司直接管理；暂时不能上划的，先委托省电力公司代管，逐步改组为省电力公司控股的公司制企业；三是对城乡用户实行统一价格。
1999年5月，原国家经贸委国经贸厅电力[1999]103号文件明确趸售县供电
企业由当地政府委托省电力公司代管，省电力公司对县供电企业的领导班子、人员控制、电费电价、财务、安全生产等实施管理和监督；县供电企业仍是独立的法人实体，产权关系、财税体制、核算方式、趸售方式等保持不变。通过代管，趸售县供电企业的管理水平得到了明显提高，但并没有建立规范的资本纽带关系。对此，部分省电力公司通过一段时间代管后，与地方共同组建了股份制的县供电企业，逐步规范产权关系，建立现代企业制度。目前，国家电网公司系统管理的1810个县级供电企业中，直供直管县780个，占43%；改制为省电力公司控股的有限公司291个，就资本纽带关系而言实际上也已成为直供直管县，占16%；趸售代管739个，占41%。
通过农网改造，基本上改变了农村电力基础设施简陋落后的状况，农村用电普及率、用电量和供电质量显著提高，改善了农村经济环境和农民生活条件，拉动了农村经济，带动了相关产业的发展，被广大人民群众誉为“德政工程”和“民心工程”。
二、农网改造的投资来源
农网改造投资采取一省一贷和一省两贷两种投资体制。其中：一省一贷是以省电力公司为单一的贷款和投资主体，以“统贷统还”方式，作为项目法人负责全省的农网改造投资和还贷，包括向未与省电力公司建立资本纽带的趸售代管县供电企业的投资；一省两贷是省电力公司和省政府下属的地方投资主体分别作为贷款和投资主体，负责各自供区的农网改造，其中地方投资主体负责未上划或代管部分的地方电网投资；省电力公司统一负责代管县供电企业的投资。陕西、山
西、四川、重庆、湖南、湖北、吉林7个省属于一省两贷。
按照国家统一部署，农网改造工程分两期实施：1998年-2001年进行了第一期农网改造工程，国家电网公司系统投资规模1415亿元；2002-2003年进行了第二期农网改造工程，国家电网公司系统投资规模726亿元。2003年又启动了县城电网改造工程， 2004年下半年，为进一步提高西部地区农网改造的覆盖面，国家发改委又下达了西部农网完善工程投资规模64亿元。目前，
一、二期农网改造工程已经竣工，县城电网改造和西部农网完善工程正在实施中。
一、二期农网改造的资金来源原则上20%为国债转贷资金，80%为商业银行贷款。实际使用国债转贷资金为437亿元，银行贷款1704亿元。国债转贷资金包括中央国债转贷资金264亿元和中央转地方国债转贷资金173亿元，按照《趸售县供电企业代管办法》的规定，代管县供电企业的财税体制暂保持不变，省电力公司向代管县供电企业投资使用的国债资金，一部分由财政部通过地方财政转贷给各省电力公司，省电力公司统一作为承贷主体，负责向地方财政还本付息。国家电网公司系统使用的国债转贷资金中，有74亿元已经财政部同意转为资本金。银行贷款1704亿元，由各省电力公司作为承贷主体。上述国债转贷资金和银行贷款，除已转为资本金外，其余均为贷款。国家电网公司农网改造投资合计贷款总额为2067亿元，尚未归还的贷款本金为1583亿元，占其长期借款余额的45%。为解决
一、二期农网改造投资还本付息问题，2001年原国家计委、财政部出台政策，将原“2分钱”电建基金取消后的电价空间，改为用于农网改造还本付息，具体征收方式为：一省一贷的省份直接并入销售电价；一省两贷的省份作为农网还贷基金，纳入财政预算管理，财政返还后作为补贴收入。由于按规定对部分电量进行
了减免，“2分钱”的实际征收水平为1.58分/千瓦时。国家电网公司“2分钱”农网还贷收入累计533亿元，均已按规定作为收入入账，列入各年度损益。
三、农网改造资产管理情况
根据投资体制的不同，农网改造形成资产的入账有两种情况：（1）在一省一贷的省份，由于只有省电力公司一个投资主体、统贷统还，所以农网改造形成的资产由省电力公司入账。（2）在一省两贷的省份，以省电力公司作为投资主体统贷统还的部分，所形成资产在省电力公司入账；地方投资主体投资的部分，所形成的资产由地方投资主体入账。
省电力公司投资形成并入账的资产，具体管理形式又分为三种：（1）在直供直管县供电企业投资形成的资产，由于县供电企业大部分都是省电力公司的分公司，其资产的所有者和管理者是统一的；（2）在已规范改制的股份制县公司，资产交由县公司入账，成为县公司的法人财产，县公司负责计提折旧、资产运营管理、享有资产经营收益，省公司与县公司之间是规范的资本纽带关系，资产的所有者和管理者也是统一的；（3）在趸售代管县供电企业投资形成的资产，由于没有资本纽带关系，资产一般在省电力公司入账并计提折旧，但实物管理在县供电企业，县供电企业享有资产经营收益，资产的所有者与管理者不统一。
上述几种情况中，直供直管县供电企业和已规范改制的县公司资产权属都是清晰的，不存在争议；部分地方政府提出的产权主张主要是针对省电力公司投资于趸售代管县供电企业形成的资产。这部分资产的管理，目前存在几个问题：
1．所有权与管理权分割，资产的日常管理失控。由于趸售代管县供电企业是
独立法人，省电力公司与其只是代管关系，对农网改造形成的资产，省电力公司只能进行价值管理，难以掌握实物管理情况；对县供电企业而言，由于资产不在县供电企业入账，又难以实施价值管理，实物管理缺乏价值引导，管理上存在很大的片面性和盲目性。
2．资产的所有权和收益权不对等。省电力公司作为投资主体，承担了还本付息的责任，但是农网改造资产运营带来的效益主要沉淀在县供电企业，省电力公司未能享有。
3．农村电网的可持续发展受到严重影响。
一、二期农网改造虽然大大提高了电网负荷能力，但要不断满足农村用电需求、支撑农村经济发展，仍需进一步加大农网建设与改造的力度。由于趸售县供电企业农网改造资产产权争议的存在，导致后续的更新改造投资主体不明确，严重影响了农电企业和农村电网的可持续发展。
由于各省农网改造投资情况和农村电网发展情况不同，各地方政府对农网改造资产的立场和态度也不一样。浙江省等经济发达地区，由于农村电网发展较快、县供电企业的经济效益相对较好，地方政府主张产权的积极性相对高一些；经济欠发达地区，由于农村电网发展较慢、县供电企业的经济效益相对较差，地方政府并不积极主张产权。陕西、湖南等一些地方政府还主动与国家电网公司协商，积极要求把地方电力公司上划给国家电网公司。
提出产权要求的地方政府主要理由：一是农网改造投资的还贷资金来源，是由当地用户在电费中承担；二是投资于趸售代管县供电企业的20%国债资金，一
部分是由财政部转贷给地方财政，地方财政再转贷给省电力公司。
四、两点政策建议
产生上述问题的根源在于国家原来的相关文件仅规定了农网改造的基本原则和操作程序，而未明确农网改造所形成资产的产权归属。根据以上情况，我们认为，必须从有利于贯彻国家的“三农”政策，促进农电企业、农村电网和农村经济的可持续发展；有利于规范中央与地方产权关系，促进农电企业建立现代产权制度的精神，按照“谁投资，谁拥有产权”的原则，尽快明确农网改造资产产权。我们提出以下政策建议：
一、农网改造资产的归属应与投资主体一致，由国家电网公司系统统贷统还投资形成的资产，应当属于国家电网公司系统；由地方投资主体投资形成的资产，归属地方政府及其授权的投资主体。如果地方政府需要将其投资农网改造形成资产产权上划国家电网公司，经双方签订协议并办理资产划转手续，可以由国家电网公司持有其产权。
二、为确保国有资产保值增值，建立现代产权制度，尽快以正式文件明确农网改造资产的归属，并明确要求国家电网公司进一步加强对农网改造资产的经营管理，确保国有资产保值增值。
