云南省人民政府关于全面建立和实施农村最低生活保障制度的通知
（云政发[2007]77号）
各州、市、县(市、区)人民政府，省直各委、办、厅、局：
为认真贯彻落实党中央、国务院关于解决农村困难群众生产生活问题的重要指示精神，切实维护和有效保障农村困难群众的基本生活权益，省人民政府决定从2007年起在全省全
面建立和实施农村最低生活保障(以下简称农村低保)制度。现通知如下：
一、充分认识全面建立和实施农村低保制度的重要意义
农村低保制度是政府对家庭年人均纯收入低于当地农村最低生活保障标准的农村困难群众，按照不低于最低生活保障标准给予差额救助的新型社会救助制度，是对农村特困群众救济制度的完善和发展，是解决农村特困群众基本生活问题的长效机制，也是社会保障体系的重要组成部分。在全省全面建立和实施农村低保制度，是践行“三个代表”重要思想，全面落实科学发展观，高度重视解决农业、农村、农民问题的具体体现，是建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会的重要方面，也是巩固党的执政基础、加强党的执政能力的重要举措，对于统筹全省城乡经济社会协调发展，保障农村困难群众的基本生活权益，维护农村社会稳定，具有十分重要的意义。各级人民政府和有关部门要从改革发展稳定的大局出发，充分认识建立和实施农村低保制度的重要意义，把思想认识统一到党中央、国务院和省委、省政府的决策部署上来，采取有效措施，认真做好各项工作，确保农村低保工作全面推进。
二、科学合理确定保障对象和保障标准
农村低保制度的保障对象是家庭年人均收入低于户籍所在地农村最低生活保障标准、持有当地常住户口的农村人口。农村人口与城镇人口混合家庭中已享受城镇最低生活保障的，不纳入农村低保范围。
农村低保标准由县级以上人民政府根据国家确定的绝对贫困标准和当地实际情况自行确定。各地要遵循保障农村困难群众基本生活的原则，坚持政府保障与社会帮扶相结合、鼓励生产自救的方针，制定与当地经济发展水平和财政承受能力相适应的切实可行的保障标准。县级民政部门要会同财政、扶贫、教育、物价、统计等部门，按照当地维持农村困难群众吃饭、穿衣、用水、用电、燃料等基本生活的需要，并适度考虑未成年人义务教育的费用，科学制定保障标准，报本级人民政府批准并报州、市人民政府备案后公布执行。各地所确定的保障标准不得低于国家确定的农村绝对贫困标准，并根据当地生活必需品价格变化和农村生活水平的提高适时进行调整。
三、准确核实农村家庭收入
农村家庭收入是指所有家庭成员全年农副业生产及其他合法劳动经营所获纯收入的总和。根据国家有关政策规定享受的奖励、荣誉津贴、抚恤补助、优待金、在校生获得的生活津贴和困难补助等不计入家庭收入。具体的家庭收入核算办法由省民政厅、财政厅另行制定。各地要立足农村生产经营活动实际，把家庭收入核算与群众评议结合起来，根据当地保障标准和审核评议情况，采取简便易行的方法，实事求是地确定实际救助水平，确保保障对象的基本生活需求。
四、严格申请、审核、审批程序
农村低保实行属地管理，以户为单位，由户主提出申请或由村民小组提名报村委会；经村委会核实并进行民主评议符合救助条件的，在本村范围内张榜公示；公示后无重大异议的，由村委会填写《农村居民最低生活保障申请表》报送乡(镇)人民政府审核；乡(镇)人民政府对申请人的家庭状况和经济条件进行调查核实后，提出审核意见报县级民政部门审批；县级民政部门审批同意后，经所在村委会再次张榜公示确认无重大异议的，发给由省民政厅统一印制的《云南省农村最低生活保障金领取证》；对不符合条件不予批准的，要书面说明理由。 1
农村低保实行动态管理，每年审核一次。县级民政部门要逐户登记保障对象情况，实行信息
化管理，在报送同级财政部门的同时，逐级报上一级民政部门和财政部门备案。
五、认真落实保障资金
农村低保资金坚持分级负担、多方筹措的原则。省级财政通过预算安排专项救助资金、
争取中央支持等方式筹集资金，根据各地救助工作实际并综合考虑各州、市的贫困人口数、
贫困人口的贫困程度、财政困难程度以及边境、人口较少民族和藏区特殊情况等因素，对各
州、市给予适当补助。各级人民政府要把保障资金列入财政预算，建立多渠道筹集农村低保
资金的机制，鼓励和引导企业、社会组织和个人提供捐赠和资助，所捐助的资金全额纳入同
级预算管理，专项用于补助和改善保障对象的基本生活。各州、市要综合分析行政区域内各
县(市、区)的经济发展水平、农村绝对贫困人口比重、财政能力、农民人均消费支出、贫困
状况等多种因素，坚持实事求是、公平公正、突出重点的原则，科学合理地确定资金分担方
案。
六、规范保障资金发放
农村低保资金实行差额补助，具体补差标准按照当地农村低保标准和农村低保对象家庭
实际收入核定。各地要严格按照动态管理、分类施保的要求，根据农村低保对象的不同情况
实施保障。
农村低保资金统一从2007年1月开始发放。今年暂按季度发放，从2008年起实行按
月发放。要积极探索行之有效的发放方式，逐步推行社会化发放。有条件的地方，由财政部
门纳入“一折通”进行发放。县级民政部门要将保障资金使用情况按季度汇总后逐级报送省民
政厅，并定期向社会公布。同时，各级民政部门要根据当地农村低保对象的数量和实际救助
水平，于当年11月份提出下年度农村低保资金预算方案，报同级财政部门审核后列入预算。
七、加强保障资金的监督管理
县级农村低保资金要纳入社会保障基金专户，实行专项管理。县级财政部门要在社会保
障基金财政专户中设立农村低保资金专账，用于办理资金的汇集、核拨、支付等业务。县级
民政部门也要设立相应专账，用于办理资金支付和发放业务。农村低保资金专账除支付保障
金外，不得向其他渠道拨付款项，不得提取或列支管理费和工作经费，确保专款专用。专账
内的年度结余资金可结转使用，不得调剂和挪用。
八、加强领导，落实责任，确保工作顺利开展
各地要高度重视农村低保工作，建立健全领导责任制，切实加强领导，加大投入力度，
足额落实资金，安排必要的工作经费，确保农村低保工作顺利开展。要适应开展农村低保工
作的需要，结合深化农村综合改革，采取整合乡镇行政资源、安置撤并乡镇富余人员等多种
办法，扩充基层管理人员，加强基层管理力量，提高基层管理水平，确保农村低保工作的落
实。有关部门要认真履行职责，强化责任意识，发挥部门优势，共同做好工作。民政部门作
为农村低保工作的牵头和组织实施部门，要会同各有关部门尽快制定农村低保制度实施办
法，建立和完善针对农村低保对象的优惠政策和配套措施，加强管理，规范程序，不断提高
工作水平。财政部门要认真落实保障资金，制定农村低保资金的管理使用办法，加强对资金
管理使用情况的监督检查，提高资金使用效益，确保资金专款专用和按时足额发放。教育、
农业、卫生、扶贫、统计等部门要根据各自的职责，积极配合民政部门做好农村低保工作，
切实保障农村低保对象的基本生活权益。
云南省人民政府
二00七年四月二十六日
申请农村低保的条件
农村低保申请办理程序
（一） 申请人向户籍所在地的村委会提出书面申请。如果符合申请条件，填写《***
农村居民最低生活保障待遇申请书》，并告知应提供的相关证明材料；
（二） 街道办事处或乡镇人民政府社会保障事务所自收到申请后，应当对申请人提
出的申请及申请人个人及家庭的实际生活情况进行核查。核查结束后，填写《北京市农村
居民最低生活保障待遇审批表》并提出审核意见。
（三） 区（县）民政局核实街道办事处（乡镇人民政府）上报的申请书及相关材料，
对符合享受农村低保待遇的，在《***农村居民最低生活保障待遇审批表》上签署审批意
见，核实救助金额。发放通知。
农村低保申请申办材料
（一）申请书；
（二）居民户口簿、居民身份证；
（三）优抚困难对象身份证明；
（四）六十年代初精减退职老职工身份证明；
（五）起义投诚、特赦和刑满释放转业等身份证明；
（六）家庭收入情况的有关凭据（出售农副产品所得票据等）；
（七）夫妻一方为外省市或外区县户口的，需提供结婚证和户口证明，有子女的，同
时提供子女户口证明；
（八）家庭中的残疾人需提供残疾证，重残人需提供区县残联组织出具的重残证明；
（九）夫妻离婚的，需提供离婚证或者离婚判决书以及有关子女抚养和财产分割协议
书等；
（十）享受城市低保待遇的家庭成员，需提供享受城市低保待遇的证明。
云南在人口较少民族聚居地区全面覆盖农村低保
新华网云南频道５月１５日电（记者 浦超 何璐璐）记者从云南省民政厅了解到，近年
来，云南省积极扶持人口较少民族发展，在农村低保、农村敬老院建设等方面给予了倾斜
和重点支持。据了解，农村低保建制以来，云南省民政厅一直对人口较少民族地区、边境、藏区等特殊
地区在保障对象分配、资金方面采取了扶持措施。2007年全省全面建立农村低保制度，
将全省228.4万农村绝对贫困人口全部纳入农村低保范围，救助标准为月人均30元。在
建制之初，省民政厅协调相关部门对全省33个边境县（市）、藏区县以及人口较少民族县
在保障资金上给予了重点倾斜，省级财政对33个县（市）中的国家和省级重点扶持县补
助100%、非国家和省级重点扶持县补助85%，从而确保了农村低保制度在这33个特殊
县（市）的全面建立和实施。2008年，省民政厅以边境、藏区、人口较少民族地区为主扩大了农村低保覆盖面。全省
新增保障对象71.6万人中，33个特殊县（市）就增加了42.96万人，占新增人数的60%，
并先后两次提高补助标准，使全省月人均补助金额达到了50元。扩大保障面和提高补助
水平的措施，有力地保障了包括人口较少民族在内的农村贫困人口的基本生活。另外，2006年以来，云南省加大了农村敬老院建设力度，改善农村五保对象生活条件，
提高他们的生活质量。三年来，云南省已在人口较少民族聚居的县（市）建设了29所敬
老院，切实改善了人口较少民族地区农村五保供养对象的生活环境。
农村低保制度应注意八大问题
今年5月温总理主持召开国务院常务会议一锤定音，正式作出决定，从今年开始在全
国建立农村最低生活保障制度。
全国建立农村最低生活保障制度，这是一件划时代的事件，其历史意义无论如何评价都不过分：对社保制度改革来说，它将成为一项重要突破，为我国社保制度走向不断完善和成熟而填补一个空白；对三农问题来说，它与取消农业税一样，将被载入我国农村改革的历史史册；对实现构建和谐社会伟大远景目标来说，它是一个重要战略部署，成为中国特色社会主义制度的一个组成部分。
从全国范围来看，目前只有4个省份还未出台农村低保政策（但都已上报省级政府审议，近期既可出台），所以，农村低保中需要注意的问题，不是政策上覆盖面够不够的问题，而是如何加强规范化和制度化的问题，它主要包括以下八个方面：
第一，在融资结构中应强调中央政府的责任，并以某种形式相对固定下来。农村低保制度是一项地方政府举办实施为主和属地化管理的社保制度，这完全符合国际惯例和我国国情，但在中央财政转移的规模和方式上、对发达地区与欠发达地区的不同配比、特定地区中央财政的配比规模、对地方政府的财政支出的条件要求等，要予以制度化，使地方政府既有财政安排的制度预期，又可促进其实施和执行低保制度的积极性；既可增强中央政府的社会公信力，又可达到低保资金的使用效率最大化的目的，以防止出现上下博弈、左右攀比、朝令夕改、前后不一致、随意性比较大、效率低下的情况发生，以往社保制度改革中出现的类似教训应予以吸取。
第二，农村低保制度作为一项制度安排，在行政管理费用上应纳入预算安排。多年来社保制度改革的经验教训显示，行政费用的安排常常受到忽略，这既有可能导致一项“好政策”因“交易费用”问题而产生“制度失灵”现象，同时又可防止挪用资金和利益输送等腐败的产生。在去年国家审计总署的报告中披露的71亿违规资金里，因这类原因导致的违规金额占6.5%，是地方政府甚至社保经办机构不得已而为之的“官方违规行为”，是导致利益输送的一个制度根源。
第三，应妥善应对支出规模的不断扩大。低保制度融资渠道来自于一般税收，凡是这样的非缴费型社保项目，其支出趋势的一个普遍规律是具有覆盖人口难以控制，支出规模不断扩大的特点。贫困人口基本是一个“常数”，不管人均GDP是1千美元还是1万美元，贫困是永远存在的，支出扩大的趋势也是一个世界性的规律：例如，美国1974年刚建立“附加收入保障”（SSI，类似于低保）时受益人仅为400万人，支出为52亿美元，而2002年底则上升到680万人，支出超过346亿美元。此外，由于低保属于家计调查式的项目，受益额实际是对个人收入的一种“补差”，所以，对受益人进行家计调查是一项庞大而复杂的系统工程，行政费用逐年增长，成本不断上升，这也是一个普遍的规律，例如，美国“附加收入保障”1974年是2.85亿美元，到2004年骤升到31.49亿美元，即30年间上升了11倍。
第四，农村低保应随着经济发展而逐渐加大力度。根据民政部刚刚公布的《2007年第1季度民政事业统计数据》计算，农村低保补差额大约是月人均27.6元，而城镇低保平均为92元；就是说，城镇低保补差额是农村的3.6倍。据统计，我国城市居民人均收入是农村居民的3.3倍；如果按这个比例计算，城镇与农村之间的低保补差比例与其人均收入差距相比，农村低保的补差不算低。但问题是，如减去农民的生产成本，再加上城市居民享受的其他公共服务待遇等因素，城乡居民收入的实际差距就将实际超过６倍以上。此外，与城镇低保月人均实际补差额相比，农村的增长幅度远远小于城镇，且不稳定，呈现出波动的状态：2005年是22.60元；2006年提高到33.2元，2007年第1季度末又下降到27.6元；而城镇则呈稳步抬高之势。因此，建立全国低保制度之后，应关注农村低保的这个问题，从而体现出城乡居民之间的公平性。
第五，民政系统与社保经办系统应密切配合。由于低保的性质是对“家庭人均纯收入”低于当地最低生活保障标准的一种补差，所以，家计调查需要扣除的一些重要项目（除了
其他收入以外）还须包括养老、医疗和生育等基本保险的待遇收入等（城镇还包括失业保险等），这还涉及到更为复杂的流动性很强的农民工，因此涉及到许多部门的配合，否则，“家庭人均纯收入”的核准审查将难以进行，且农村的收入呈现出多元化的倾向。但由于低保（民政系统）与社保（社保经办系统）分别由两个不同的行政部门负责管理，这就需要横向之间的密切配合。
第六，应建立一套行之有效的审核批准制度，防止利益输送。城镇低保的经验教训告诉人们，低保的审核和批准过程中，免不了会出现“优亲厚友”的现象，甚至个别居委会曾出现一些利益输送和不公正行为。农村的情况更为复杂一些：一是农村的宗亲氏族关系特点更为明显，二是农村干部的数量和素质等与城镇居委会干部都存在较大差距，三是农村低保资格的鉴别审核更为复杂等。因此，要尽快建立一套行之有效的审核批准制度，在建立数据库基础上实行动态管理，有效发挥民主评议等有中国特色的制度措施，最大限度地避免由此导致的社会不稳定因素。
第七，尽快颁布“全国农村居民最低生活保障条例”。城镇低保诞生于1993年沿海发达地区；后来，1999年国务院以政令形式发布了《城市居民最低生活保障条例》，进而促进了城镇低保在全国的普遍实施；目前的受益人口已超过2200万。城镇低保的演进历史说明，中央政府的立法是落后于地方的实践的，因此，在建立全国农村低保的进程中，中央政府要加快立法步伐，尽快颁布“全国农村居民最低生活保障条例”，吸取城镇低保的经验教训，为全国农村地区建立一个基本制度框架，避免个别地区走弯路。
第八，规避城镇低保实践中个别城市出现的“养懒汉”现象。与任何其他社会政策一样，比如“最低工资制”和“劳动合同法”等，低保制度也同样具有某种“双刃剑”效应，但是，任何社会政策都有某些负面影响，发达国家几十年来的社保改革浪潮从一个侧面印证了这个答案，问题在于如何看待和规避这些负面影响。城镇低保实践中个别城市出现的“养懒汉”现象应成为建立全国农村低保的前车之鉴，有关部门应积极跟踪调查研究，制定相应的措施，严密监控其对劳动力市场弹性的影响
农村低保政策问答
一、申请农村居民最低生活保障（简称农村低保）待遇的人员须具备什么条件？
1.持有我市常住粮农户口；
2.共同生活的家庭成员年人均收入低于我市农村低保标准；
3.实际生活水平低于我市农村低保标准。
二、我市现行的农村居民最低生活保障标准是多少？
我市现行农村低保标准是每人每年1000元。也就是说，家庭年人均收入达不到1000元的，补差至每人每年1000元。
三、我市农村低保资金来源及发放时间是如何规定的？
我市农村低保资金由市财政承担50%，镇（街道）财政承担50%。低保资金由民政局通过农村合作银行按季度社会化发放。
四、申请农村低保待遇须履行哪些程序？
1.申请农村低保待遇的家庭，由户主本人向户口所在村（居）民委员会提出书面申请。
2.村（居）民委员会对申请人的家庭收入情况调查核实，经村（居）民代表会议研究通过，公示7天后无异议的，填写“寿光市农村居民最低生活保障申请暨审批表”，报镇（街道）政府审核。
3.镇（街道）政府审核同意后报民政局审批。
五、如何认定共同生活的家庭成员？
共同生活的家庭成员是指具有法定的赡养和抚（扶）养关系的下列人员：
1.夫妻；
2.父母与未成年子女或丧失劳动能力、收入不足以维持基本生活的成年子女；
3.祖父母（外祖父母）与父母双亡的未成年孙子女（外孙子女）；
4.子女与无生活来源的父母；
5.孙子女（外孙子女）与子女双亡的祖父母（外祖父母）；
6.兄、姐与父母双亡或父母无力抚养的未成年的弟、妹，以及严重残疾丧失劳动能力的成年弟、妹；
7.户口已经迁出本地的在校大中专学生计入家庭成员，正在服兵役的以及劳教、服刑人员不计入家庭成员。
六、哪些人员不能享受低保待遇或须暂缓办理低保手续？
1.家庭年人均纯收入虽然低于农村低保标准，但实际生活消费水平明显高于农村低保标准的；
2.新建、装修住房，购买机动车辆、高档非生活必需品不满一年的；
3.拥有并经常使用移动电话、机动车辆等高消费物品的；家庭电话年费用超过我市农村低保标准30%的；
4.有赌博、吸毒、嫖娼等违法行为造成生活困难尚未改正的，违法收养儿童的；
5.在法定劳动年龄内、有劳动能力、无故不从事生产劳动的；
6.法定赡养、抚（扶）养义务人有赡养、抚（扶）养能力但不履行义务的；
7.不按规定如实申报家庭收入和不接受低保工作人员核查的；
8.市政府规定的其他不能享受农村低保待遇的。
七、如何核定农村居民的家庭收入？
家庭收入是指共同生活的家庭成员全年农副业生产及其他合法劳动经营所获得纯收入的总和。包括：
1.种植、养殖、加工、劳务收入；
2.赡养、抚（扶）养费，依法继承的遗产或接受的赠与；
3.土地承包权流转收益，财产租赁或变卖收入，集体分红和股息，储蓄存款和利息收入；
4.农村养老保险金，退休金，土地征用补偿和安置费；
5.市政府确定应计入家庭收入的其他项目。
八、对农村低保资金如何管理？
1.市财政局、民政局每半年对镇（街道）农村低保资金的配套和发放情况进行检查，并通报检查结果。每年年底将组织纪检、审计等部门进行审计检查。
2.对农村低保资金拨付不到位的镇（街道），市财政局将从财政转移支付资金中扣留，通过民政局直接发放到农村低保对象手中。
3.对于不按规定使用农村低保资金的，要严肃处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
4.对于采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取享受农村最低生活保障金的除依法追回其冒领的最低生活保障款物外，处冒领金额1倍以上3倍以下的罚款。
