浅谈如何提高审议“一府两院”工作报告的质量
钟昌发
审议“一府两院”工作报告，是监督法赋予人大常委会的一项重要职权，也是监督法规定人大常委会监督的一种基本的监督方式。提高审议“一府两院”工作报告的质量，对于落实科学发展观，深入实施监督法，推进人大常委会监督工作，都具有重要意义。笔者认为，要提高审议“一府两院”工作报告的质量，需要在以下四个方面下功夫。
一、正确把握三个“度”，精选审议工作议题
“一府两院”工作林林种种，人大常委会要审议其工作报告只有进行选择。本人认为，要想提高审议工作报告的质量，应把握以下三个度，精选审议工作报告的议题：
1、把握“量度”，在数量上宜精不宜多。一方面，人大干部队伍情况特殊，队伍年龄偏老，专业人才缺乏，素质参差不齐，职务层次差距大，且有人事安排导向影响人大干部积极性的发挥。另一方面，人大监督措施的刚性不足，工作中要摸清情况，要督促落实到位，都要费很多时间和精力。因此，审议工作报告不宜安排过多，建议每次会议审议“一府两院”工作报告1－2项，最多不要超过3项。
2、把握“宽度”，在涉及面上宜小不宜大。各项工作涵盖范围有差异，涉及面有大小，有的涉及面很大。对于涉及面大的议题，情况复杂，牵涉时间长，牵涉单位多，要全面弄清情况，需要大量的时间和人力。有的甚至耗费了大量时间和精力去调查研究，情况是摸到不少，但因为议题大，要求的层面高，范围大，被监督者也往往不知从何着手整改，整改也往往达不到要求。而涉及面小的议题，监督起来不仅省时省力，而且情况摸得准，提出的意见建议针对性强，监督对象整改起来也更容易找到切入点，效果往往会更好。因此，选择审议工作报告的议题，不求大，而求准，抓住某一大块工作中的某一个重要专题开展专题工作进行审议。
3、把握“温度”，在影响上宜热不宜冷。抓不同的工作产生不同的影响。对人民群众普遍关心的热点问题进行监督，能引起人民群众的关注，能引起更多人的共鸣，能得到更多人的支持，做好这类工作能取得更好的社会影响。而比较少的人去关注的问题，也就是说冷门问题，监督起来自然很难吸引人们的注意力。因此，审议工作报告要紧紧围绕干部群众普遍关心的问题去开展，关注热点问题，多说热门话题。对于偏辟的问题，冷门的问题，不必花太多的力量去关注。
二、，深入开展调查研究
调查研究的力度直接影响到掌握情况的程度。掌握情况全面与否，真实与否，是影响审议能否具有针对性的重要因素。所以要在调查研究环节上下功夫，抓好三个“安排”，深入调研，摸清摸准审议工作的情况。
1、把好力量配置关，配齐配强调研队伍。有些地方人大常委会对会前调查重视不够，力量安排不足，调查往往出现走马观花、蜻蜓点水的现象。本人认为，应切实加强调查的领导力量和工作力量，确保调查有足够的人力。每次审议工作报告，都要成立一个由常委会主要领导或分管领导指挥协调、由对口联系的专门委员会或工委具体负责、其他专委或工委的人员及部分兼职委员和从事专业工作的人大代表参加的调查组，必要时调查组又可以分成若干小组，扩大调查范围。
2、把好调研方式选择关，综合运用多种有效调研方式。各种调查方式都有各不相同的效果，要尽可能采取多种调查方式，取长补短，相得益彰。有的地方人大常委会搞调查研究，仅仅到需要作汇报的单位听一听介绍，或召开一两个共
一、二十人参加的座谈会听一听反映。如此掌握的情况不全面、也不一定准确可靠中。笔者认为，审议工作报告前的调查研究，除要采取听取汇报、召集座谈等常见的调查方式外，还应采用执法检查、视察、明查暗访、督促审计介入等方式方法，尽可能查看更多的资料，接触更多的知情者，征求更多专家、专业工作者和社会各界的意见建议，确保总结成绩实事求是、梳理问题和提出改进意见具有较强的针对性。
3、把好情况分析关，抓住要点，突出重点。人大监督，不是向“一府两院”布置工作，不需要也不宜面面俱到。事实上，每一次象审议工作报告这样的监督活动，如能解决一个或几个突出问题，监督成效人就算不错。所以笔者认为，无论是会前调查，还是会上审议，或是会后形成的审议意见，都不宜提出太多的问题，而是要抓住要点，突出重点，把人民群众普遍关心的问题和反映较为强烈的问题，作为重点来写深议透。至于并不突出的问题，可以一概不提。在篇幅的分配上，笔者认为，总结成绩时力求简明扼要，主要篇幅应放在指出问题和提出建议的部分。
三、把好三道“关”，规范审议意见形成程序。审议意见如何形成，直接关系到审议意见本身的质量和效力，进而影响审议工作报告的质量和效果。审议意见的形成，监督法没有作明确规定，还处于探索中，各地的实践又不大一样。有的是由相关工委负责整理会议审议情况，交主要领导审定签发。有的是由办公室负责整理交主任会议审定后签发。本人认为，前一种做法，难以保证审议意见的的质量，也难以保证审议意见的效力。后一种做法形成的审议意见，质量提高了较多，但效力却也很难提高多少。审议意见是人大常委会的审议意见，是人大常委会审议工作报告后产生的一种法律性文件，是具有法律强制力的。如果审议意见由某一个人或某少部分人说了算，或由主任会议等其他机构决定，都有越俎代庖之嫌。因此，要积极探索研究审议意见的形成程序，以提高审议意见的效力和质量。笔者认为，审议意见的形成应把握以下几个程序：
1、把好审议意见初稿关，在会议召开前，主任会议初步审查工作报告，形成。常委会会议前，主任会议要就需要提交会议审议的工作报告进行初步审查，结合相关工委撰写的调查报告，提出意见建议，形成审议意见初稿。
2、把好审议意见完善关，在审议结束后，主任会议研究审议发言情况，形成审议意见草案。当常委会组成人员审议完成后，主任会议对会上的审议发言情况进行研究，根据审议发言，修改完善审议意见初稿，并在审议意见初稿的基础上形成审议意见草案。
3、把好审议意见表决关，在会议结束前，常委会讨论审议意见草案，表决通过审议意见。审议意见草案形成后，提交常委会会议讨论，发表意见，最后由常委会组成人员进行表决通过，形成具有法律意义的审议意见，交“一府两院”及相关部门处理。
四、强化督查，务求实效
审议意见能否得到处理落实，直接反映审议工作报告的效果。有的不少地方人大常委会调查研究搞得有声有色，会议审议严肃尖锐，但是对于问题的整改却不大关注，结果很多问题不了了之，出现人们常说的“雷声大、雨点小”的现象。本人认为要想审议工作报告取得好的质量，必须在督促检查这个环节上下功夫。
1、对于督促检查的组织实施，要精心部署。督促检查这一环节，应该象调查研究一样，制定详细的工作方案，主任会议进行专门研究，明确检查人员，确定检查时间、阶段、范围和方式，明确检查要求，确保检查不走过场，全面真实地掌握整改情况。
2、对于督促检查的情况，要集体研究。督促检查要分多个阶段进行。在每一阶段结束后，查检组都要对检查情况进行综合分析，提出下一步整改重点。督促检查工作全面结束后，主任会议要研究检查的情况，分析整改成绩，找准整改差距，为提出审议意见初稿打下基础。
3、对于审议意见处理结果，要表决验收。很多重要工作，都有检查验收的一个环节。有了这个环节，工作才能善始善终，工作才能更好地落到实处。审议工作报告，是人大常委会的一项重要工作，也应该对审议意见处理情况进行验收，而且应由人大常委会进行验收。验收程序建议如下：会前，主任会议研究分析审议意见处理情况，指出工作差距，衡量有没有达到审议意见中提出的要求，要不要继续整改和再次报告整改情况。会议上，常委会组成人员结合主任会议的意见发言，审议结束后，以满意度测评等方式，由常委会全体组成人员投票表决。通过表决，一方面可以扩大民主，另一方面也可以增强再次落实审议意见的强制力。
