巴中市贫困人口现状及对策分析
阳毅
巴中市位于四川省东北部，米仓山南坡，人口400余万，农业人口与非农业人口的比例约为4:1；自然条件以山地为主，占幅员面积的90%，丘陵、平坝占幅员面积的10%；小农经济、自然经济占主导地位，生产生活对自然条件、气候条件依赖性较大；高速公路、铁路等交通网络相对滞后，交通成为制约全市经济社会发展的重要因素；全市无大型的工业企业，农产品、初加工产品等产业链末端的原料供给严重影响了经济社会各项事业的快速发展；革命老区、边远山区、落后地区、贫困地区是巴中的真实写照。
一、贫困现状
2011年全市城镇居民人均可支配收入14609元，仅为全国、全省平均水平的64.9%和80.3%，农民人均纯收入4667元，仅为全国、全省平均水平的65%和74.8%，且城乡居民收入与全国、全省的差距呈不断拉大趋势；巴中的贫困范围大，按照2300元的新扶贫标准，全市仍有贫困人口87.1万，贫困人口散居于四县（区）的各个乡镇，其中有30.89余万户农户居住在土坯房（危旧房）中、5.6万户居住在安全隐患较多的灾害区、2.8万户居住在高寒山区、2.1万户居住在需要搬迁的沿路沿边地区；城镇化率仅为31.3%，分别比全国、全省低20.4和10.9个百分点。
二、原因分析
（一）产业结构层次偏低，辐射带动能力不足。一是产业结构层次低。统计显示，截至2010年底，三次产业结构比例为29.1:33.8:37.1，一产业增加值所占比重分别比全省、全国高14.4个和18.9个百分点，仍然处于低层次的农业经济阶段。二是以城带乡能力弱。工业化、城镇化、交通通行能力均处于较为落后的发展阶段，不能形成汇集资金流、信息流、人才流的高地，对农村扶贫开发的带动力弱。三是龙头企业带动乏力。到2011年底，全市规模以上工业企业仅119家，居全省倒数第三，产业支撑能力较弱。另一方面农民的思想观念较为落后，合同定单的履约率低，导致企业对其失去信任。致使农业产业链条难以有效延伸，以工促农的作用难以发挥。
（二）农业基础设施脆弱，现代农业发展缓慢。一是农业基础设施脆弱。全市324.8万农村人口就有137万人居住在海拔800米以上的北部高山区、地质灾害隐患区、洪水淹没区等不宜人居、生产条件恶劣的环境中；部分水库、河堤、渠系存在病险隐患；多数塘堰已拍卖给个人，抗旱救灾用水得不到保障，农业靠天吃饭的状况尚未根本转变；乡村道路建设滞后，目前全市还有1490个村不通水泥（油）路；农村电网改造不彻底，一些地方存在变压器老旧、电压不稳、电杆歪斜、入户线路老化等隐患。二是传统农业根深蒂固。受自然条件的限制，难以做到大范围使用先进生产工具，有效提高农业劳动生产率和抗御自然灾害的能力；千家万户小规模分散化经营难以与大市场接轨，农业结构调整难度大，市场风险频发，比较效益低下，现代农业发展缓慢。
（三）服务体系尚不健全，涉农服务绩效不高。一是基层农技力量薄弱。全市至今无一所高等院校和市以上科研院所，现有科技人员仅占总人口的1.2%，科技创新要素严重匮乏。二是农村融资渠道不畅。信用社贷款额度低、期限短，一般最高额度2万，最长期限1年，难以解决规模发展的需要，且银行、信用社限于行业利益，往往贷富不贷穷，对贫困户的资金支持不够到位。三是社会组织体系不健全。多数乡镇没有信息中介组织，乡镇政府主要依靠广播、板报等发布少量信息，造成农民对市场信息反应不灵，用订单指导生产更是稀少。四是农业保险发展缓慢。农业保险的险种、险期设置不科学，理赔手续繁琐，农民的自觉接受程度较差，农业保险的作用未得到充分发挥。
（四）因病因灾致贫严重，社会保障保险偏低。一是因病致贫或返贫。尿毒症、白血病等各类重大疾病患者大幅增加，据初步统计，全市有贫困大病患者9万余人，该群体不能通过劳动获得收入，而且由于新农合报费比例偏低，个人承担医疗费数额巨大，导致家庭债台高筑，成为贫困家庭。有的家庭刚刚脱贫，无经济积累，由于家庭成员患大病，开支医疗费严重超出家庭收入，成为返贫对象。二是因灾致贫或返贫。巴中素有十年九灾、十灾九旱之称，近年来，全市遭受了洪灾、旱灾、低温冷冻灾、滑坡等各种自然灾害交替袭击，常年受灾人口达40万人次，因灾致贫达6万人次。仅2011年“7.17”特大洪灾，造成19万多人被紧急转移，有6000多户农房全部倒塌，57000多户农房受损。不少农户因灾一贫如洗，成为新的贫困户。
三、加大社会救助力度，保障贫困群体的基本生活
（一）建制度，力促社会救助与巴中发展同步。一是建立和完善制度。把建立和完善社会救助制度作为扶贫帮困工作的前提和基础、保障和改善民生的重要内容，及时修订和完善社会救助工作相关制度。二是构建制度配套体系。各县区均应出台一系列与社会救助相配套的文件和管理制度，使这些社会救助制度互通、互联、互补，构成一个有机的制度体系，编织一张广覆盖、高效能的社会救助网络。三是健全医疗救助机制。全面实行新农合补偿与医疗救助“一站式”对接，及时结算。全额资助低保对象、五保对象等特殊困难群体参合参保。积极探索三类群体、特殊困难家庭的医疗救助办法，逐步取消医疗救助病种限制，适度提高就医费用报销比例，对特殊困难群众在政策范围内住院自付费用的救助比例原则上不低于60%。四是建立临时生活救助制度。认真落实《关于建立健全城乡困难群众临时生活救助制度的意见》（川办发〔2011〕18号）文件精神，对因灾因病、劳动力缺乏、教育开支过大的贫困家庭实施临时救助，保障相应群体的基本生活。
（二）增投入，力促社会救助与民生需求合拍。一是积极争取资金。抓住国家支持西部边远地区、贫困山区、革命老区发展的机遇，最大限度地争取国家、省对社会救助和扶贫帮困开发资金的投入，力保中央、省级转移支付资金有较大幅度增长。二是拓宽融资渠道。充分发挥民政慈善捐赠、红十字会等社会团体的作用，加强与省外慈善机构的联系，积极争取省内外大型企业和巴中在外工作人员对家乡发展的支持，尤其是对贫困群体的救助支持。广泛开展“一日捐”活动，营造做慈善、帮贫困的良好氛围，充分引导和调动社会力量支持社会救助事业。三是发挥资金聚合效应。坚持将民政救助资金、财政扶贫资金、以工代赈资金、信贷资金和其他社会资金聚合起来，捆绑使用，集中用于社会救助和扶贫帮困，形成裂变效应。
（三）促合作，力促社会救助与公共服务联动。一是规范救助资金管理。建立民政、财政、审计、监察、银行等相关职能部门协作配合的救助资金社会化发放机制，形成“民政部门核定对象和补助标准，财政部门核拨资金，银行代发到人，审计、监察部门监督”的发放模式，实行低保对象专户专折，资金直达低保对象个人账户“一卡通”运作模式。二是建立社会救助联动体系。建立卫生、教育、司法、扶贫、供电供水、慈善等部门多渠道、多领域的救助格局，对贫困群体建档立册，按照部门分片、信息共享、共同帮扶的模式运作，缓解贫困群体的医疗、入学、住房等生产生活方面的经济负担。三是促进社会互助机制的发展。积极推进民间组织、社会公益性团体、企事业单位参与社会救助制度的建立和完善、管理的改进和规范、渠道的延伸和拓展，逐渐形成“政策适度倾斜、自身积极发展、部门大力支持、社会广泛参与”共谋共行的社会救助模式。
四、加大扶贫帮困力度，力促贫困群体脱贫致富
（一）加快基础设施建设，改善制约发展的基本条件。一是加大构建交通网络。近年来，随着“三纵三横两环一航”交通枢纽体系建设的规划与相继实施，巴中的交通形势已经得到较大改善，但仍然需要加大力度抓好实施正在修建的交通工程，积极争取、规划新的交通项目，在实施交通项目中，优先向贫困群体提供就业岗位，增加收入，以交通的发展带动地方经济社会各项事业的发展和贫困群体增收致富。二是以产业园、物流园、商贸园等工业项目为基础，加快推进巴中工业化、城镇化进程，以工业化、城镇化的发展带动贫困群体脱贫致富。结合“两地两区一中心”建设，继续加大招商引资力度，改变巴中工业发展起步晚、水平低的现状。三是加大城市基础设施建设。继续实施以兴文经济开发区为重点，各县区产城一体为统筹的城市建设，高标准要求，高起点规划，高水平实施。稳步推进风貌改造工程，提升城市品位，增强城市吸引力、影响力，用城市的发展带动产业的发展，带动贫困群体脱贫致富。
（二）加快培育特色产业，增强脱贫致富的“造血”功能。一是大力发展本土化、特色化产业。立足巴中特色农副产品的优势，中药材产地优势，建立生产、加工、销售网络，延长产业链，增加附加值，增强贫困群体经济“造血”能力。二是大力发展旅游产业。依托光雾山国家4A级旅游风景区、川陕革命根据地红军烈士陵园等特有的生态优势、红色文化优势，用先进的理念、思维方式来谋划、发展旅游产业，大力发展具有川东北特色的旅游附属产业，如特色农家乐，休闲度假村庄等形式的小投入、见效快的旅游产业。三是积极利用民间组织载体发展农村专业协会，以农、林、牧、渔等特色产品为依托，通过公司+农户、公司+基地、专业协会+基地等形式，积极吸纳贫困群体为会员，以公司、协会的力量做强农副产品销售网络，提高知名度和竞争力，带动贫困群体增收致富。
（三）加大综合能力培训，提高脱贫致富的素质水平。
一是加大技能培训力度。为困难群众、失业人员、下岗工人、进城的农民工等愿意接受培训的人员开辟一条绿色通道。灵活培训方式，按参加培训人员的条件、职业倾向，灵活地进行培训。二是拓展培训内容。以提高职业技能为重点，突出不同行业、不同岗位的基本技能和技术操作规程。以市场为导向，以用工信息为指南，大力开展“订单”培训，确保贫困群体获得职业技能等级证书，实现培训、就业有效链接。三是增强培训的针对性。逐步健全与规范培训信息发布渠道和制度，使培训市场信息与就业市场信息相沟通，增强贫困群体培训的针对性和有效性，实施与工业园、商贸园、物流园进行对接的培训工程，解决技工缺乏的状况。
（四）加快社会事业发展，完善社会保障体系。一是切实加快教育事业发展。提高基础教育水平，抓好学前教育、义务教育、职业教育，科学合理进行学校布局，实施中小学校舍安全工程，完善寄宿制学校配套设施建设。二是加强医疗卫生服务体系建设。建立健全以县级医疗卫生机构为龙头，乡镇卫生院为中心，村卫生室（社区）为基础的县、乡、村（社区）三级医疗卫生服务网络，深入实施医疗制度改革，解决贫困群体看病难、看病贵的问题。三是建立完善社会保障体系。抓好最低生活保障制度的落实，逐步实施新型农村社会养老保险；落实优抚政策，发展社会福利事业；开展社会养老试点，建设养老敬老院，确保贫困老人“老有所养”；大力实施计划生育家庭奖励扶助制度和“少生快富”工程，减轻人口增长对资源环境和脱贫致富的压力；逐步扩大各类社会保障的覆盖面，最大限度地减少困难群众因病因灾返贫的问题。
