当前农民负担情况调研报告
邓州市农业局 鲁起波
根据省农监办《关于认真组织开展减轻农民负担工作专题调研活动的通知》（豫农监[2011]2号）文件精神，我市农监办结合实际，组织有关人员，对全市农民负担情况进行深入调查研究，现将调研情况综述如下：
从面上情况看,我市减轻农民负担工作取得了阶段性成效。一是农村税费改革政策执行比较到位。农村税费改革政策的贯彻执行，农村过去“三提五统”和“两工”全部取消，农业税全面停征。二是行政事业单位涉农收费相对规范。通过对涉农收费清理和农民负担专项整治，行政事业单位涉农收费行为逐步规范，各种乱收费、乱罚款、乱集资现象得到有效遏制。三是基层政府面向农民收费基本停止。在中央减轻农民负担强大政治攻势下，基层政府依法行政自觉性明显提高，停止面向农民收费。同时，广大农民维权能力明显增强，积极主动参与涉负监督，有力地制止了乱收费行为的发生。总之，随着农村农民的税费改革的进一步深化，涉农行政事业性收费项目逐步减少，收费标准逐渐降低，农民显性负担明显减轻。但是，从广大农民反映的情况来看，当前，间接农民负担和隐性农民负担依然存在，表现方法更为巧妙，手段更加隐蔽，甚至在某些领域存在农民负担反弹隐患。因此，新时期减轻农民负担工作仍不可轻视。
一、目前经济对农民减负增收的影响
当前农民反映强烈的是农业生产资料（化肥、农药、种子等）价格依然偏高，造成农业种植成本较大。其次，大多农产品市场销售迟滞，从而导致农民增收困难。再者，部分企业生产萎缩，导致产品积压，从而对原材料的需求也就不那么旺盛了，这必然将影响到经济作物如棉花、蔬菜等农作物的销售，而销售市场的狭窄，更加制约了农产品的销售，影响了广大农民的经济收入。所以，农产品销售市场仅靠农民自己开拓是不够的，市场的扩大需要政府相关部门的支持，帮助农民开拓更大的农产品销售市场。
二、农民生活方面负担
（一）医疗费用负担
新农合的实行解决了农民看病就医难的问题，减少农民因病致贫和因病返贫的现象发生，但是也存在一些问题：
1、新型农村合作医疗实行指定医疗机构的制度,也就是说,农民必须到指定的医疗机构就医才能报销医疗费用。而那些被指定的医疗机构多为公立的医院,在实行差额拨款的情况下,一些公立医院只能靠以药养医,再加上部分医生与医药经销商之间的非法交易,使得一些医院开大检查项目与大处方成为人所皆知的“正常”现象。对于本身贫穷的参加新型农村合作医疗的农民来说,根本无力支付高昂的医疗费用。而且,许多农民发现医院开出的药价格比街上药铺购买的药更贵,这不仅侵害了广大参合农民的利益,挫伤了广大农民参合的积极性,而且使新型农村合作医疗基金流失严重,使得医院成为合作医疗的赢家,却妨碍了新制度的可持续发展。
2、报销手续繁琐,报销比例偏低。农民在政府指定的医疗机构看病时,自己要先垫付医疗费用,然后再拿发票及相关清单到管理机构去报销,因农民事先并不知道哪些检查项目可以报销,哪些不能报销,也不知道哪些药是可以报销的,哪些药需要新型合作医疗管理机构审核,而且，对在可以报销范围内的检查费及药费又只能按一定比例报销,且报销比例也偏低。
3、虽然实施了农村合作医疗政策，但就医费用仍然很高，农民负担依然很重。
（二）教育费用负担
1、由于近几年国家对中小学义务阶段教育收费问题的关注和有关部门的监督管理，义务阶段收费明显好转，农民负担较轻。农村义务教育阶段对家庭经济困难学生免费提供教科书、免杂费并补助寄宿生生活费的“两免一补”政策，更是解决了农村贫困学生的上学困难的问题，减少了农村学龄儿童因贫困而失学的问题。
2、义务教育之外的收费仍然较高，一名高中学生一年的学费及生活费用至少在五千元左右，高校学生在一万元左右，这对于农村家庭来说是一笔不小的支出，虽然现在国家对贫困学生有一定的补助及助学贷款，但也只是杯水车薪，高昂的学费，使得农村家庭负担沉重。义务教育之外的高等教育收费过高，使得部分农民无力负担高额的学费。
3、实行义务教育“一费制”以后，从表面上看，各学校在执行农村义务教育阶段的收费政策比较到位。但实际上，还存在以学生自愿缴费名义向义务教育阶段学生收取与入学挂钩的择校费、赞助费、培养费，以及入学后向学生收取统一服装费、补课费、复习资料费和摊派刊物杂志。
（三）建房相关费用存在的负担
农民建房不收税费,但建筑材料价格波动较大，人员工资高，致使农民建房费用居高不下。另外，仍有一些村级组织向建房农户收取国家已经明令取消的建房押金;仍有一些乡镇向建房农户收取国家已经明令取消的建筑营业税。
（四）通讯、有线电视、生活用水、生活用电、殡葬、报刊等方面的费用负担
因这些费用都是按照国家相关政策收费，管理规范，所以农民感觉负担不重。个别村超限额订阅报刊现象存在。原因是由于个别部门受利益驱使，向农村基层强压征订任务，致使超标订报刊，加重了村级财务运转。
（五）除上述费用负担外，农民反映负担承重的方面主要还有：
1、购买商品房，我市近年来因房地产销售升温，房价居高不下，最高达5000元/平米，致使农民购房负担重。
2、农村婚嫁费用高，农村婚嫁存在攀比现象，结婚财礼费用高，现在农村一般家庭婚嫁费用在2-3万，部分村庄更高。
三、农民工进城务工存在的负担
1、部分农民工不能享受国家法定休息日，劳动时间长、劳动强度大、劳动条件差。企业给农民工办理工伤和医疗保险的很少，一旦出现工伤或生病，多数人便拖着病残之躯回到农村，结果给农村和家庭增加了负担。
2、虽然农民工在城市工作生活，但很难享受到城市的公共服务，如子女入学等还存在困难。
3、农民工进城务工存在住房难问题，绝大多数农民工进城后靠租房居住，城市高房租在农民工费用支出中占较大比例。
四、村委会组织对农民的收费情况
1、通过村级财务管理逐步规范，认真贯彻村级财务管理制度，规范管理程序，强化检查监督，实行民主理财和财务公开，堵塞了村级财务管理漏洞，村级财务管理逐步走向规范化，村委会不再向农户收取任何费用。
2、我市认真宣传贯彻《河南省人民政府关于印发河南省村民一事一议筹资筹劳管理办法（试行）的通知》（豫政[2010]36号）、《河南省人民政府关于印发河南省村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作方案的通知》（豫政[2010]37号）和《南阳市村民一事一议筹资筹劳财政奖补工作指南》（宛一事一议办[2011]1号）文件精神，并制定了《邓州市村民一事一议筹资筹劳财政奖补工作指南》，加强对“一事一议”筹资筹劳的监管，坚持“群众急需、直接受益、量力而行、民主决策“的原则，实行上限控制，认真审核把关。防止以新农村建设为借口擅自设立项目向农民收费集资，防止变相加重农民负担。
3、近年来，随着农村综合改革的全面推进，各项强农惠农政策进一步实施，种粮直接补贴、良种补贴、农机具购臵补贴和农资综合补贴等各种补贴补助政策由乡镇财政所统一发放到农户专有存折上，不通过村级组织，从而杜绝了截留、挪用等现象的发生，让惠农政策真正惠及农民。
五、存在问题的原因
各种乱收费侵害农民权益，执收单位屡禁不止，其主要原因有以下几个方面：
1、体制弊端是根本。造成农民负担过重，尤其是乱收费屡禁不止，根本原因是体制弊端。目前，涉农收费体制主要是由“条块”构成，既有各自为政的条条收费，又有政府行为的块块收费，还有条块结合的重复收费。面对这些条块结合、错综复杂的收费行为，收费监管部门鞭长莫及，难以控制。另外,农村税费改革强化了县级统筹能力，却削弱了乡镇财政的支付能力，乡镇财政失去应有统筹能力自然意图通过乱收费以提高自身财力，从而加重农民负担。
2、机制不新是关键。机制主要表现为手段和办法。随着农村税费改革，过去一些传统的税费征收方式和手段将由单纯征粮催款的人治方式向依法征收税费的法治方式转变。但由于历史原因，一些领域遗留问题较多，新旧机制接轨还需要一定时间，旧体制仍发挥主要作用。传统高压征收机制造成事实上的强行收费使农民缺乏法律维权意识，只能忍辱负重，违心交费，以求平安稳定。
3、有法不依是成因。当前，无论是条条还是块块上的乱收费，有法不依是造成乱收费的重要原因。一是执法人员法制观念淡薄，造成依法行政意识不强；二是个人风险成本太低，即使被查处也只是单位花钱了事，个人风险成本几乎为零；三是乱收费行为隐蔽，方式多样，屡禁不止；四是农民主动监督力度不够，乱收费行为查处太少。
4、利益驱动是诱因。事实证明，大量的乱收费都是由利益驱动诱发而成的。近年来，随着各级财政体制改革，部门财务实行财政集中收付制度，利益挂钩问题在不同程度上已得到有效解决。但有些垂直管理部门和县乡两级执收执罚主体仍存在事实上的利益挂钩问题，有的还实行收罚返还挂钩补充经费的办法，甚至明与单位经费挂钩，暗与个人待遇挂钩。
六、当前农民减负对策
通过对农民减负现状和成因分析，我们认为，当前农民减负工作重点要从过去的“治重”、“治乱”转入巩固农村税费改革成果、有效防止反弹上来。这就需要各级政府依法行政，加强农民涉负日常监管，着力做好以下五个方面工作：
1、健全减负工作制度。认真落实和完善减轻农民负担“四项制度”。一是进一步完善涉农税收、价格及收费“公示制”，适时更新公示内容，创新公示形式，提高公示效果。二是进一步落实农村义务教育收费“一费制”，中小学校除按“一费制”规定的额度收取课本费、作业本费和寄宿学生住宿费外，禁止向学生收取其他费用，对享受免费提供教科书的学生，不再收取课本费。三是进一步抓好乡镇、村级组织和农村中小学校公费订阅报刊“限额制”，坚持自愿订阅原则，严禁摊派发行。四是深入贯彻执行涉及农民负担案件“责任追究制”，并对涉及农民负担案件进行全县通报。
2、整治涉负突出问题。一是从实际出发深入开展对农村义务教育、农民建房、农村土地、计划生育等方面乱收费、乱罚款的专项治理。重点抓好农民反应强烈的建房问题的专项治理。二是选择农民负担问题比较多的乡镇进行综合治理，实行检查、处理、整改全程监督。三是开展对村级组织乱收费行为的专项治理。建立健全村级组织运转经费保障机制，加大对村级组织运转资金补助力度，确保补助资金及时足额到位，确保五保户供养、村干部报酬和村级办公经费等方面的支出。督促村级补助资金做到专款专用，确定到主管部门、控制到乡、落实到村，防止“跑冒滴漏”。严禁有关部门或单位委托村级组织向农民收取税费，严禁将部门或单位经费的缺口转移给村级组织，严禁地方政府进行农村公益事业建设向村级组织摊派、集资或强制要求村级给付配套资金。同时，严禁村级组织擅自设立项目向农民收费，严禁向农民家庭承包的土地收取土地承包费，严禁用押金、违约金、罚款等不合法方式来约束村民、管理村务。
3、完善“一事一议”机制。按照群众急需、直接受益、量力而行、民主决策的原则，制定出台《邓州市村民“一事一议”筹资筹劳管理办法》，规范议事程序、范围和标准，把好三关，即，把好复审关。严格审查议事程序是否到位，严格审查议事范围和标准是否符合规定。把好管理关。督促行政村将筹资筹劳方案在人口集中的地方张榜公布，并坚持一事一议明白卡和专用票据制度，严禁突破筹资筹劳上限。把好监督关。在项目实施中期，组织项目主管部门、乡镇人民政府等有关部门开展对项目开工、执行情况的监督检查，发现未按要求操作的，立即责令整改到位，项目结束后，督促乡镇人民政府组织力量对村级筹集资金和劳务管理使用情况进行经济审计。
4、强化农民减负监督检查。组织纪检和减负监督部门深入村组，对涉农收费情况开展经常性的监督检查，一查惠农政策落实情况，看粮食“两补”补贴资金是否及时足额发放到位；二查“一事一议”制度的落实，看议事范围、标准、审批手续、征缴管理、决算公布是否符合文件规定；三查中小学校“一费制”执行情况，看有无搭车收费；四查农民建房收费情况，看有无超标准、超规定和增项加码；五查婚姻登记、计划生育收费，看是否依法办事、照规收费；六查报刊征订，看是否超限额，强行摊派；七查农民负担各项制度建立情况，看是否开展了政务公开、财务公开，责任追究；八查干部工作作风改进情况，看是否依法行政，有无涉农涉负案件。
5、严查违规违纪行为。重点要查处四类侵犯农民利益问题：一是平调、截留、挪用农民粮食直补款、征地补偿安臵款、村级财政补助资金等违规违纪行为。二是强行向农民进行各种集资摊派，加重农民负担行为。三是采取巧立名目、变换名称向农民乱收费、乱罚款，侵犯农民利益行为。四是平调、挪用村民“一事一议”所筹资金和劳务，违背农民意愿筹资筹劳行为。在查处案件的同时，坚持与整章建制相结合，做到“四坚决”，即凡违反规定出台的收费项目坚决取消，凡擅自提高的收费标准坚决降低，凡违反规定加重农民负担的文件坚决废止，凡不该收或多收的钱物坚决如数退还农民。
6、做好农民负担信访查处，维护社会和谐稳定 严格执行涉及农民负担案（事）件“责任追究制”，切实做好信访的接待、处理、检查和督办工作，进一步加大对涉农案件和违规行为查处力度，做到涉农上访“事事有回音，件件有着落”。农监办在日常工作中，要热情对待农民群众的来信来访，倾听群众呼声，关心群众疾苦，重视涉农问题，为农民群众提供政策、法律咨询服务。及时把矛盾化解在萌芽状态，把问题解决在基层，维护农村社会的和谐稳定。
七、减轻农民负担的政策建议
1、坚持标本兼治。既要坚定不移地推进农村综合改革，加大治本工作力度，逐步消除农民负担反弹的体制性隐患，又要注重新情况，解决新问题，进一步加强新时期农民负担的监管，防止增加农民负担的现象发生。
2、坚持工作机制创新。要建立科学监管机制，监管内容由重“少取”向重“多予”转变，监管方式由重“查处”向重“预防”转变。
3、坚持尊重农民的意愿。在改善农村基础设施和发展农村公益事业中，既要引导农民对直接受益的项目出资出劳，把财政投入与农民投资投劳有机结合，改善农民生活条件，又要防止超越农民的承受能力，违背农民意愿，加重农民负担。
4、坚持严格责任与齐抓共管。进一步强化减负工作责任，坚持谁主管谁负责，谁决策谁负责，继续加大农民负担“一票否决”和“责任追究”的力度。
5、要规范收费项目和标准。要加强对涉农收费项目和强农惠农政策落实情况的管理，建议由农监办牵头，组织物价、财政、农林、监察、纠风、教育、卫生等农民负担监管部门和机构，对涉及农民的收费进行梳理，明确收费项目和标准，不在政策允许范围的，一律不准向农民收取，不得擅自增加农民负担；对于强农惠农政策要落实到位，不得截留和挪用各项补贴资金。
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