赫德与中国海关关系新探 周熊
英国人赫德（RobertHart）1861年署理中国海关总税务司，1863年被清政府正式任命为总税务司至1908年，长达45年之久。中国近代海关制度的创立和发展，赫德是直接的推动者和组织者。在相当长的时间里，中国近代史和海关史的研究者大多将赫德管理下的中国海关，界定为“帝国主义侵略中国的工具”，称它是“为帝国主义利益服务的”。随着近些年来史学界对洋务运动的评价，发生了由原先认定“洋务运动反动”到“洋务运动是中国近代化的开端”的转变，我们也应当以历史唯物主义的观点，将推动洋务运动发生和发展的赫德与中国海关关系的评价，置放在一个比较正确的位置上。
一、赫德与中国海关关税自主权与管理权的部分丧失没有必然的联系
中国历史上第一个不平等条约《南京条约》于1842年8月29日签订后，1843年英国又强迫清政府订立了《五口通商章程》、《五口通商附粘善后条款》（又称虎门条约）和第一个片面协定税则（CONVENTIONALTARIFF）作为对南京条约的补充。1844年，美法又迫使清政府签订有类似内容的《望厦条约》和《黄埔条约》。从此，中国社会开始沦为半殖民地半封建社会。
中国在两次鸦片战争中签订的一系列不平等条约，除割地赔款，开放通商口岸并给予列强领事裁判权、片面最惠国待遇和内地通商、内河航行等特权外，大部分条款都与外国侵略者夺取部分关税自主权及侵犯海关行政管理权直接有关。从此，我国海关的性质发生了重大的变化。
一是关税自主权部分丧失。
19世纪中叶，世界各国纷纷建立关税壁垒，对进口货物征收重税，以保护本国经济，而在此时西方列强通过《南京条约》、《望厦条约》、《天津条约》，夺取了我国部分关税自主权，使我国关税自主权受制于人，把进口关税限为百分之五，成为当时世界上最低的进口税。同时，出口税、内地税和吨税的税率亦受到限制，不能自主调整。
二是海关行政管理权部分被攫夺。
1853年9月，小刀会起义者占领了上海县城，江海关工作停顿。外商乘机拒纳关税。上海英国领事阿礼国（R·ALOOCK）乘机诱迫海关监督吴建彰邀请洋员“帮办税务”，于1854年7月成立了由英美法三国领事各派一人组成的海关管理委员会，英国人威要玛（T·F·WADE）握有相当的权利，先后雇用一批洋员替代海关监督征收关税，查缉走私。1855年李泰国（H·N·LAY）代替威要玛后，一度企图染指全国海关管理权。
第二次鸦片战争中订立的1858年通商章程第十款中规定：“任凭总理大臣邀请英人帮办税务”。第二次鸦片战争后开放牛庄（后改为营口）、登州（后改烟台）、天津、台湾（台南）、淡水、潮州（后改汕头）、琼州、汉口、九江、南京、镇江等11处通商口岸，加上第一次鸦片战争后开放的广州、厦门、福州、宁波、上海5处，对外开放的通商口岸达16处之多。其中上海、广州、汕头等海关相继聘请外国人管理。
我国关税虽然丧失了部分自主权，不能有力地保护本国经济的发展。但客观地看，中国关税的主导权还是掌握在清政府手中。虽然沿海几个海关聘用洋员担任主管，但以英国为代表的西方资本主义国家企图染指全国的海关管理权的阴谋一直没有得逞，中国海关的管理权总体上仍由清政府执掌。
赫德于1854年5月到香港，在英国人主管的贸易部门工作。同年10月，他被任命为英国驻宁波领事馆的编外译员。1855年6月，赫德被提升为正式助理译员。1858年，他被调任英驻广州领事馆二级助理。后在管理广州市的联军委员会任秘书。一年后，回广州领事馆当译员。赫德于1859年6月辞去译员职务，担任海关协理税务司。 由此可见，赫德应清政府聘请，到中国海关任职时，由于两次鸦片战争的影响，中国关税自主权已部分丧失，海关管理权已有大权旁落之势。但这些变化，与赫德到中国海关任职没有直接的和必然的联系。
二、赫德与中国新型海关的健全和发展密切相关
在赫德到海关任职前，作为中英《天津条约》谈判及后来的税则谈判主要代表之一的李泰国，受清政府委托，用了近5年时间，在上海成功地创立了以英国海关为样本的新型海关。清政府委任他为海关总署第一任总税务司。当时清政府从全国政治经济形势出发，考虑的首要一个问题是如何将这种新型海关制度推行到全国，以整顿混乱不堪的内外贸易秩序。第二次鸦片战争后，清政府面临向列强巨额赔款的巨大压力，加上海关税收人员与当地官员营私舞弊，国库空虚，国家收入日益减少，外商对清政府不规范的贸易秩序，非常不满。
赫德在这种形势下，在清政府总理衙门授予他必要的权力后，接手李泰国没有完成的任务，在其它通商口岸设由外国税务司管理的新型海关。开始时，这些海关只管理挂外国旗的船舶所从事的国外贸易，以及这些船舶来往于沿海口岸的贸易。这些由外国税务司管理的海关称为“洋关”或海关，以区别于清政府设立的“常关”。至1900年后，通商口岸的“常关”才完全处于海关管辖之下。赫德接手海关后，初期的任务不是接管原先的常关机构，也不是扩大它的管理范围，而是创造一个全新的海关机构，使清政府能够履行它对外贸易和外国船运业的条约义务。
在创建这样的机构时，清政府明确要求新型海关的管理权集中在中央政府总理衙门。
在1854年上海首次尝试在中国海关聘用外国人之前，海关筹措的财政税名义上是清中央政府直接控制，但在做法上，只要所估计的税收数罚能定期汇交，中央政府便不干涉税款的征课和处理。这一数额是依据那些实际征税的官员的陈述而制定的，只相当于征课总额的十分之四。实际上，当时清政府如能收到十分之一就不错了。上海新型海关的创立已使清政府认识到，如能加强海关的管理，税收状况定会改善。6年后（即1860年），海关在支付英法两国战争赔款中发挥了重要作用。到1866年清政府以关税收入还清所欠列强的全部债务后，便十分肯定外籍税务司制度。
海关作为清政府而不是地方政府控制的一个国家行政机构，在所有的通商口岸为中央政府征税，根据清政府承认的条约规定管理对外贸易，执行中央政府的命令。当时北京的洋总税务司和各口岸洋税务司必须信奉的政治信条是：坚决效忠于得到国际承认的清朝中央政府。赫德在开始担任总税务司时，写下这样的信条：“不必用花言巧语，以中国的利益为重是必须遵守的正确原则。”他在拒绝英国驻北京公使的职务时，写信给萨利斯伯里爵士说：“我领导的机构是海关，其职责范围广泛。海关的目的是尽可能在各方面做好事。”他把这个原则称作自己与清朝总理衙门关系的“试金石”。
赫德作为总税务司，受聘于清政府。总税务司若有越权或不称职之处，就要和李泰国一样被清政府解除职务。赫德及所有聘用洋员，都得遵守中国政府的法律规章。海关税收除海关行政管理费用外，大部上交中央和地方政府。聘用较多洋员的一个客观原因是，当时缺乏精通外语的华员，这也成为后来创办税务专门学堂的缘由。李泰国提出的“诚实、高效、热心公众服务”的海关行业道德在赫德任总税务司时得到广泛宣传。这使一些贪污成性的清政府地方官员也认识到，新型的海关组织代表着廉洁，代表着关税和贸易章程的公正管理。
赫德在清政府总理衙门的领导下，创建了中国近代海关管理制度。这套管理模式，并不完全是西方式的英国文官制度的照抄照搬，而是能从当时中国半殖民半封建的独特政治经济和文化现状出发。原先清王朝的海关管理，虽然独立自主，但其落后的架构，很难承担管理日益发展的进出口贸易，维护国家主权利益的重任。自1855年清政府聘用李泰国任江海关税务司起，中国海关逐步建立起一套与原先完全不同的全新的海关管理制度，经赫德不断改进和完善，并进而推向全国。
赫德主政下的中国海关，实际上主要采用了当时属世界先进的西方行政管理制度。实行全国海关垂直统一领导，进出口货物按章征税。从船舶货物的申报、查验、估税、审核、征税、交款，直至验放等各个环节，都有制度保障，严密管理，防止舞弊。同时，重视海关人员的素质操行考核，健全了人事、财务、统计、审计、缉私、员工管理等项制度。由于有一整套制度保障，使得全国海关组织严密，经受住了国内政局的多次剧烈动荡。
赫德任总税务司任内，不仅引进了西方的管理制度，而且也有力推动了洋务运动，创办了近代实业和社会福利，为我国新兴工业和科技传播作出了一定贡献。
其中突出有这样几个方面：
一是有效保证了洋务事业企业的经费供给。据不完全统计，当时的江南制造总局、金陵机器制造局、福州船政局及船政学堂、天津机器局以及北洋海军、海防及天津武备学堂、长江口至南京下关等九处炮台，以及后来的京师同文馆、幼童赴美留学、闽广学生赴欧洲留学等涉外交流项目，其经费保障均来自海关。
二是主办同文馆。为适应内外交流的需求，1868年海关奉命开办同文馆。学生除学习英、法、俄3种外语外，兼学天文、法律、格致、算术等自然科学。介绍西方的科技和学术，这在中国是首创。同文馆在海关编制之内，长达30余年，为我国培养了第一批西文翻译和中外思想文化交流人才。
三是创办邮政。1868年海关介入邮递工作。初时仅传递京沪间官方邮件，后扩展至全国，接收私人邮件传递。由于管理好，至1896年，清政府命令海关兼办全国性邮政，以取代落后的官方驿站和民间信局。海关主办邮政后，引进国外先进的邮政运作制度，不仅保证了邮件迅速安全传递，而且与国外联网，通邮至世界各地。弥足珍贵的“海关大龙”邮票，便是由海关邮政发行的。
四是建立海务。海关于1868年成立海务部门。开始进行海上基本建设。工作范围有勘测、疏浚航道、绘制航行图表、制定航行规程、建筑灯塔等助航设备。其它还负有港区规划管理、航行气象保障等任务。同时，在港口均设有检疫站，监控疫情。经过海关精心管理，使我国一些沿海港口的海务水平达到相当高的程度。
三、赫德在为清政府效力的同时也为英国的利益服务
赫德在中国近代海关的发展中，在很长一段时间里起了推动作用，功不可没。但在涉及到西方列强的根本利益时，他也毫不犹豫地站在以英国为代表的侵华势力一边。
1884年赫德呈递英国议会的《关于洋关创办备忘录》中，在谈到列强与清政府签订的不平等条约与海关的作用时说：条约“总是制定者从外国立场出发签订的，因此，极端重视的首先是要求外部（国）贸易发展，而不是发展内部（中国）的潜在能力。”海关外籍税务司制度“是为使交易按照（条约）规定的方式进行，为使中国人按照条约规定强加于他们的贸易方向行动。”
所谓的“业余外交”，是赫德在海关从事的又一项引人注目的活动。当他得知《烟台条约》签订时，他电告金登干：“经此事件后，海关比任何时候都强大，我认为今后二十年之内绝无翻船的可能。我开始感到我出色地驾驶了这条船。”（注：《中国海关密档》第1页第449页。）在中法战争前期谈判中，中法在天津签订了《中法会议简明条款》，赫德十分惊慌，担心“英国势力却要衰沉下去。”（注：《中国近代海关历史文件汇编》：《中国海关与中法战争》第158页、189页。）结束中法战争的《中法新约》签字后，英政府对赫德从中的调停作用十分赏识，任命他为驻中国和朝鲜公使，但赫德却辞去这一要职，宁愿继续担任清政府总税务司。他认为自己的调任，将使“各种各样有益的结果，将由于海关落在别人手中而不幸崩溃，或者发生一种可怕的对抗的发展，从而使海关变得没有什么价值，说不定还会完全抵销。”“我所掌握的这个机构虽然叫海关，但它的范围是广泛的，它的目的是在各个方面为中国做有益的工作。它确实是一个改革所有海关分支的行政管理和改进帝国行业应有的核心组织。因而首要的是，其领导权必须掌握在英国人手里。这种领导权已经由于谈论我的告退所引起的种种建议而受到危害。”（注：《中国海关历史文件汇编》第6卷，第542—545页。）赫德的留任，使德璀琳们想依靠李鸿章的支持而出任总税务司的计划成为泡影。
为了抵制俄法争夺中国海关，赫德依靠与清政府总理衙门的密切关系，终于取得了清政府为偿付日本赔款而向俄法第二次和第三次借款的机会。为稳定英国对中国海关的影响，在英德借款合同中特别规定：“至此次借款未付还时，中国总理海关事务应照现今办理之法办理。”（注：《中外旧约章汇编》第1册，第142—143页。）赫德为此电告金登干：“借款合同签字，海关终获保全，我在总理衙门的地位也满意。”（注：《中国海关与中日战争》第213页。）
还应当指出的是，由于赫德所代表的西方列强的利益，在对付中国国内农民起义运动的态度上，与腐朽的清政府完全一致。他充当曾国藩的政治顾问，为绞杀太平天国革命出谋划策。1863年，侵略军头目戈登与清王朝要员李鸿章在对太平军作战中意见不合，赫从中调解，而使戈登出兵常州，数日之内，攻占许多城池，赫为此事十分得意。
清政府对赫德宠信有加，先后授予他“按察使”、“布政司”衔；并赏“花翎双龙二等第一宝星”、“三代一品封典”、“太子少保”等。英国政府也由于赫德维护了其在华侵占的利益而授于他男爵爵位。
由此可见，受聘于清政府的总税务司赫德，在中国任职期间，不忘维护英国等列强的利益。但另一方面，他通过创办新型海关，把西方一整套先进的管理制度和管理方法介绍到中国，实现了中国海关的严密高效，为清政府集纳了大量税收，极大地缓解了清王朝的财政困难，也为中国海关在近代的发展和进步作出了贡献。
