转型时期我国政府职能的转变与定位
摘要：随着我国改革开放的进一步深入，我国市场经济体制改革与政治-行政体制改革也步入了一个全新的阶段。党的十八大三中全会明确指出：转变政府职能，全面深化改革。早在党的十七届五中全会通过的十二五规划建议就明确指出：进一步转变政府职能，加快建设法治政府和服务型政府。那么在当前中国国内经济大背景以及国际环境的要求下，中国如何切实转变政府职能，实现服务型政府这个目标。本文就中国政府目前的现状及存在的问题做出一些探讨，以及对服务型政府政府职能的定位作一些简要的论述。 关键词：政府职能 转变 服务型政府 市场 社会
党的十一届三中全会以来，国内的面貌日新月异经济得到了飞速的发展。于2010年由GDP世界第七跃居世界第二，实现了飞跃式的发展。中国的腾飞雄辩地证明:改革开放是适合中国国情的发展道路，必须矢志不渝地进一步推进改革开放，巩固已有的成果创造更大的价值，让改革成果更好更多惠及更广大的人民群众。在创造经济奇迹的同时，中国的政治文明也得到了长足的发展：民主，自由，平等，公平，正义已成为深入人心的价值观念。人民有了更多的权利，同时也享有了更多行使权利了机会（基层民主自治在十七大被确定为我国的基本政治制度）。但是，随着我国市场经济体制改革的深入，过去计划经济时代所遗留的弊病日益显现。我国始终无法逃离经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础的规律，进一步深化行政体制改革已势在必行。
一．我国政府职能定位的现状与不足
过去计划经济时代，我国政府是全能型的政府，政府的触角延伸到社会、经济、政治、文化的方方面面。当然这对过去中国的发展起到了作用。但是随着国家经济的稳定与生产力的发展，这种模式显然已经不能适应我国生产力的发展需要。由于，我国是新兴的社会主义国家，在经济建设方面缺乏经验，唯一可以借鉴的也只有苏联，所以在早期的时候我们党没有正确认识到市场经济的地位与作用，把市场经济与资本主义等同看待，盲目排斥。国家包揽了一切，导致了政企不分，政资不分，政事不分。政府代替了市场，做了本应该由市场做的事，而政府又远非至善与万能它本身固有的缺陷必然会导致政府失败。最终，不但没有行使好自己的权力反而给市场与社会带来了灾难。改革开放以来，我国逐渐认识到政府职能转变的重要性，做出了一些卓有成效的变革，但同时也有一些缺陷。
1．五次机构改革成败得失。从1998年开始的第四次机构改革是规模宏大意义深远的一次。通过此次改革，政府职能有了较大的转变，机构设置相对精干，政府作用更加协调，办事效率有很大的提高。与此相对应，第五次机构改革意义更为深远。它不再是传统意义上的机构改革，逃出了机构撤并与精简人员的藩篱，用相关报刊的话说，“改革的重心不是瘦身，是强身”。但是纵观历次机构改革，我国政府改革的缺陷也尤为明显。这些缺陷导致我国政府在以前以及今后的相当长的一段时间里无法摆脱现有的改革藩篱，路径依赖依然十分明显。所以，要取得突破就必须克服这些缺陷，着眼于将来并且积极的借鉴西方的经验，同时认清中国的实际，走出一条既有中国特色又有成效的改革之路。
2．政府与市场定位不准。我国政府经过多年的改革已经充分具备了驾驭市场经济的能力，在实践中面对历次金融危机，我国政府都能很好的化解，不仅能够消除金融危机给我们带来的影响，而且还能进一步发展我国的国民经济，可以说这是我们政府的优势。可是，我们政府虽然经由历次改革（价格制，国企改革等），把相当的权力重新交给了市场，可是似乎放的还是不够。政府仍然做着大量市场该做的事，干扰市场竞争，市场失去原来的平衡，导致市场失灵。政府的不适当干预不但会降低市场的效率还会导致腐败，政府对市场不当的行政干预是造成腐败的根源。所以，政府切实做好本分，该放手的地方坚决放手该管的地方切实管好，是我们进一步完善中国特色的社会主义市场经济体制的必要条件。政府始终要认识到一点，市场是资源配置的主体，政府只是处理市场不能处理的问题以完善市场不具备的功能，这种查漏补缺的功能是政府合理定位的关键。
3．政府与社会定位不合理。政府作为国家的代表行使着两大职能，政治统治与社会管理。我国是社会主义国家，阶级矛盾不是我国主要的社会矛盾，国家的一切权力属于人民。所以，我国政府的职能主要是社会管理而非政治统治。政府作为一个行政主体，应该明确自己的责任和权力界限，政府的活动范围应该只限于公共领域，即政府只能依法实行人民赋予其的公共权力。但是政府对私人领域的不当干预不仅无助于树立政府权威而且还会严重的干预到人们的正常生活，所以政府进一步向社会放权势在必行。政府完全可以从不必要的事务中抽身出来，不仅仅可以降低自身的成本还可以满足社会的需求。政府应当致力于在宏观方面把握社会的运行方向，不要试图以当事人的身份参与到社会生活中去，只有当社会出现了问题而通过自身又无法解决的时候政府才能以权威第三方的身份出现，解决社会问题，这样不仅仅能使得社会高效的运转也保证了政府的权威，一举两得。
二．原因分析
造成以上种种问题的根源都是对政府职能的定位不准。我国经过长时间的探索，在政府职能的认识方面有了长足的进步。建国初期，由于当时的历史条件，我国政府职能的主要特征：政府职能是以恢复国家秩序并开始社会主义建设的以党代政型，政府职能的理论和实践开始逐步探索。这种高度集中，党政不分的计划经济体制在初期是十分有效的，为我国的改革开放奠定了坚实的基础。改革开放后，我国积极以经济建设为中心，开始了政府职能转变的萌芽阶段（1978-1984）。这一阶段的特点：政府职能是以经济建设为中心的全能管制型，但已经开始认识到政府职能要进行转变。这是十分重要的一个起步阶段，有着承上启下的关键作用。随后，我国政府开始了进一步的探索，由对政府职能目标的模糊到逐渐完善。经过了近25年的艰难探索，党的十六大明确提出：完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少行政审批。在政府职能的定位方面我国由初期的无视到认识到问题的存在，最终形成完善的理论体系，应该说是一个可喜的进步。但是，实践方面并没有如理论那般完善。如上所述，当前存在问题依然很多：行政审批改革的不完善，要素市场还未像商品市场般完善，法律制度不完善，政出多门等问题依然没有得到很好的解决。我国政府的职能依然没有实现由“划桨”到“掌舵”的改变，政府依然做了许多不该做，做不了，做不好的事情。如何进一步实现由理论到实际的飞跃，让政府切实从繁杂的事务型政府中抽身而转变成治理型政府，这需要我国政府进一步的从实践中获得经验并进一步完善理论，走出一条有中国特色的政府治理路子。
三．服务型政府的正确定位
我国当前处在社会主义建设的关键时期，随着我国加入世贸组织进一步与世界接轨，在获得更多机遇的同时也面临了更多的挑战。我国政府的管理模式成为我国与世界接轨的一大障碍，政府虽然是一国经济增长的支柱力量，但同时也是使一国经济崩盘的罪魁祸首。那么，在这样的一个新的历史时期，如何合理定位政府，让政府合理发挥自身的作用成了问题的关键。我国政府应明确政府的职能，合理使用自己的权力，为经济发展，社会进步做好导向作用。
1.调控宏观经济和政策。如上所述，市场虽然能够很好的解决好效率的问题，但是市场也有缺陷，它并不能解决诸如：长期经济增长、物价稳定、通货膨胀等问题。由于存在商业周期，所以经济在一定时间内来说不是持续增长的——危机、萧条、复苏、高涨，这是商业周期的规律。政府在面对商业周期时必须运用适当的财政政策与货币政策来抑制通货膨胀，摆脱经济萧条，从而促使经济的长期发展。另外，市场具有盲目性。因为市场是以价格信机制为基础的，这就会导致市场生产过量和生产不足，也就注定了它的生产具有短期性，无法应对长时间的发展需求。最后，由于工资与价格的粘性（刚性），短期内市场无法合理处理失业这个问题，而失业率的高低又关乎一个国家经济的发展与社会的稳定，能否有效处理这个问题也成为评判一个国家政府能力的关键指标。综上所述，政府在处理宏观经济问题方面起了不可替代的作用。发挥好政府这个作用，适时而又合理进行调控是当前政府的关键职能之一。
2.提供公共物品。公共物品是指消费上具有非排他性与非竞争性的产品。非排他性是指公共物品在一个人使用的情况下不能排除他人的使用，非排他性是公共物品的本质属性。非竞争性是指公共物品在一个人使用时不能减少他人对其的使用。正是因为公共物品的这种特性，市场无法有效的提供公共物品。首先，公共物品具有成本大的特征。政府相对于私人企业具有巨大的财政收入，这种因成本而造成的规模效应恰恰只有政府能够很好的承受。其次，公共物品没有巨大的经济回报。这是相对于成本而言的，由于公共物品的非排他性特征，没有很好的排他性机制能够防止他人使用，所以私人部门在市场规律逐利性的驱动下不会生产这种产品。再次，公共物品具有较大的外溢性（成本与收益的非独占性）。这本就与市场经济的规则相违背，产权是市场能很好运行下去的必要条件，由于公共物品的产权不明晰，所以私人部门不会生产这种产品。由于上述的诸多原因，市场退出了对公共物品的提供，政府作为社会的管理者应该承担起这一职责。我国政府在公共物品的提供方面主要扮演了三个角色：生产者、提供者、安排者。合理的角色定位成为了有效提供公共物品的关键。总体来说我国政府应当逐渐放弃生产角色，把生产以承包等方式交由市场；加大提供的力度，合理的利用提供方式；把权力从市场社会撤出，合理安排，不用行政命令来代替市场规律。
3.消除负外部性。外部性又称为溢出效应、外部影响或外差效应，指一个人或一群人的行动和决策使另一个人或一群人受损或受益的情况。环境污染是典型的负外部性的表现。环境污染是工业化的必然产物，我国在工业化的进程中也无法避免这类的问题，这是经济高速发展的副产品。由于市场经济追求的是效率与利润的最大化，所以必然会导致经济发展与社会，自然发展的失调，这也是为何要强调科学发展观的原因。外部性不仅仅会使经济低效而且会给自然与社会带来灾难，比如上面所说的环境污染。所以，政府应当积极地扮演好作为外在效应消除者的角色，切实的履行好自身的责任。首先，政府应当努力消除负的外部性。负外部性的存在给社会，经济的发展带来了不可估量的损失。政府作为公共权力的行使者，有权力和责任去解决这个由市场的不完善性所造成的不当结果。其次，政府应当积极推进正的外部性。公共物品是正外部性的一个极端的例子。再次，政府应当在消除外在效应的同时，对市场和社会进行合理的规制，形成一个良好的环境，保证同样地问题不会再次发生。
4.维护市场秩序。市场有其自身运行的规律，垄断是市场自由发展的必然结果。然而垄断给市场带来的低效和损失比垄断者获得的垄断利润要多很多。垄断不仅导致市场的低效也会给人民带来不可估量的损失。政府应当在适当的范围内，合理的规制市场，让市场在秩序的范围内良好的运行。当然，市场失灵并不是政府干预市场的充分原因，市场有其内在的规律，政府要在这一规律的范围内对市场进行适当的调控，不能过度干预，甚至以政府替代市场。秩序是人类社会健康发展的必要条件之一，秩序意味着稳定，连续和可预期。我国有今天的成就和改革开放30年来稳定的秩序是分不开的。然而，由于我国经济体制改革进一步深入，一些深层次的问题也进一步显现出来，有的甚至已经阻碍了经济的发展。我国国有企业改革的成果是显著的，但是至今还是未能解决垄断和低效的问题，特别是大型国有企业的垄断地位仍然并没有改变。国内金融市场依旧存在着大量的不确定因素，这些都是政府在今后相当长的一段时间里应该注意的方面。我国应该在坚持社会主义道路、坚持公有制的前提下，更好的建设并维护好市场的秩序。
5.促进社会公平。市场经济的一个致命的缺陷是不能合理的进行收入分配。经济规律往往会使资源向富者富集，贫者愈贫富者愈富是市场经济的必然结果。我国是社会主义国家，社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削消除两极分化，最终达到共同富裕。贫富差距的扩大与社会主义的本质相违背。那么，如何在对市场最小的影响下增进社会的公平呢？首先，我国政府应致力于收入的再分配，也即结果的相对公平。这种结果的公平给人民带来的不仅仅是物质方面的满足，而且在消除贫富落差的心理方面也会得到相应的改善。当然，这种结果的公平不是绝对的公平，绝对公平会带来经济的无效率。其次，政府应当促进过程的公平。过程的公平也即规则的公平。政府应当合理规范市场规则，保证同样的过程会有相同的结果。再次，政府应当积极增进起点的公平。教育的公平是起点公平的重要保障，我国应当进一步加大教育的投入，在普及九年制义务教育的同时应当进一步扩大义务教育的范围。特别是在中西部地区的农村，中央政府应加大教育投入，要保证人民共享改革开放的果实。与此同时，要进一步对学前教育及高等教育加大投入建设，在注重量的同时要保证质。起点的公平当然不仅仅是改善教育就能完成的，但是教育是重要的一步，没有这一步的推动，起点公平的推进将难以想象。温家宝总理曾说过：公平与正义比太阳还要有光辉。社会的公平是社会稳定的前提与基础，是社会发展的有力保障，政府要大力致力于结果的公平，促使过程的公平，增进起点的公平。
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