官员财产申报的若干问题
王清淮1
【内容摘要】官员个人财产申报，是当前法治社会共同遵守的规则，这项制度可以有效地遏制权力腐败，保证国家公权力在阳光下运行，因此也被称为阳光政策。当前我国官员个人申报的基础要件已经成熟，表现在：
一、官员拥有较大数量的个人财产；
二、多数官员赞成申报个人财产。我国很早就制订了有关官员财产申报的章程，有的地区也试行了这项制度，但是至今没有实行，根本原因在于利益集团的掣肘。 【关键词】官员财产申报；利益集团；国企寡头；双轨制
一、题解
这里所说的“官员”，指具有人事、财物、工程审批权的国家领导干部，不包括一般干部和公务员。官员财产申报，指符合申报资格的官员向主管部门定期申报除了工资和奖金之外的其他财物收入，包括各种动产和不动产，以及受捐赠、彩票、股票、合法经营、入股红利等。当这些合法收入之外仍有较大动产不动产不能说明来源，就可以“巨额财产来历不明罪”被起诉。这种做法形成常态，可以有效地遏制官员侵占公私财物的犯罪冲动，从而保证国家公职人员的清正廉明。
二、境外官员财产申报制度
国外官员财产申报制度可以追溯到18世纪的瑞典。在最近的100多年里，国外官员财产申报制度得到了广泛的实践。据有关资料介绍，到目前为止，已有英国、美国、法国、德国、意大利、俄罗斯、阿根廷、智利、澳大利亚、新加坡、泰国、日本、韩国、印度以及中国的台湾和香港等90多个国家和地区确立了此项制度。从已经推行这项制度的国家和地区的实践来看，实行官员财产申报制度对反腐败有着积极的意义和重要的作用。
（一）美国。美国于1978年开始实行官员财产申报制度。当年，美国国会通过了《政府伦理法案》，规定立法、司法、行政三种政府机构的所有官员，必须分别在本系统内申报其本人、配偶及子女的财产状况，并按规定程序提交财产状况的书面报告。美国负有财产申报义务的公务员范围是十分宽泛的。从美国《政 1 王清淮，1957年生，辽宁喀喇沁左翼人，中国人民公安大学教授。
1 府伦理法案》中涉及的申报人员范围来看，包括3大类：一是包括白宫官员在内的所有政府官员；二是参议院和众议院的议员及其雇员；三是法官和司法雇员。但是，考虑到公务员人数众多，因其岗位不同而产生的贪污腐败的系数大小有别，以及寻求公务员的隐私权与财产申报的平衡等诸多因素，美国最终采取了公开申报与秘密申报两种类型。具体来说，依据《政府伦理法案》的规定，凡担负重要决策权和指挥权的官员、高级科技人员、咨询顾问人员等，必须公开申报本人及其配偶和抚养子女的财产状况。秘密申报的人员，一般由各单位自行确定，适用于中、下级官员和雇员。秘密申报人员一般包括：文职GS-15级、军人0-6级及其以下的官员或雇员，主要指那些从事工程合同、物资采购、执照发放、奖金管理、企业监管、行政执法以及对非联邦实体产生经济影响的人员。
（二）俄罗斯。1997年生效的《俄罗斯联邦政府法》就规定了政府总理、副总理和各联邦部长每年要向俄税务机关申报个人财产。时任俄罗斯总统的叶利钦专门发布了一项总统令，要求官员申报财产。2008年12月，俄罗斯总统梅德韦杰夫签署了《俄罗斯联邦反腐败法》（简称《反腐败法》）。《反腐败法》规定，国家公职人员应当申报自己、配偶以及未成年子女的财产和收入情况，而俄罗斯政府总理、副总理以及政府部长，有义务向联邦税务机关提供自身和配偶以及未成年子女名下的财产及收入信息，其中包括各自收入、财产和财产性债权债务。2009年4月1日，俄罗斯总统梅德韦杰夫和总理普京分别公开了自己的家庭收入。随后，俄罗斯副总理和11位部长也纷纷公开了自己的家庭收入，从而正式施行了俄罗斯官员财产申报制度。2009年5月18日，俄罗斯总统梅德韦杰夫签署5项总统令，对俄罗斯官员财产申报问题作了详尽规定。这些总统令连同2009年初生效的《反腐败法》，构筑了俄罗斯官员财产申报和公开制度。根据俄罗斯相关法律规定，目前的申报主体大致可分为以下3个部分：一是充任联邦国家职位的人员及其配偶和未成年子女。这些职位由俄罗斯联邦宪法、宪法性法律及联邦法律作出规定，包括总统、政府总理和副总理、总统办公厅主任、政府办公厅主任、列入政府成员的联邦部长、各联邦主体领导人、联邦委员会会议成员、国家杜马会议成员、联邦审计院正副院长及审计员、中央选举委员会主席，以及宪法法院、最高法院和最高仲裁法院正副院长与法官等。这些人员要在每年4月1日前按规定提交上一年度所需申报的信息。二是充任联邦国家公务职位的人员 2 （联邦国家公务员）及其配偶和未成年子女。三是属于非营利组织性质的国有公司负责人及其配偶和未成年子女。后两类人员要在每年4月30日前按规定提交上一年度所需申报的信息
（三）韩国。在亚洲国家，韩国的财产申报制度最为典型。韩国的财产申报制度是1981年出台的，名为《公职人员伦理法》，并于1983年1月1日正式生效。韩国《公职人员伦理法》将财产申报主体称为“申报义务者”，表明该法列举的11个方面的国家公职人员向有关部门进行财产申报是应履行的义务，带有严格的法律强制性。这些公职人员主要包括：总统、国务总理、国务委员、国会议员等国家政务公职人员，地方各级政府首长和议员，4级以上国家和地方公务员，4级以上外交和国家安全企划部公务员，法官和检事，上校以上军官及与此相当的军务员，大专以上大学正副校长、院长，总警以上警察公务员等，政府提供经费的机构正副首长等，有关机关、团体中的高级职员以及根据国会规则、大法院规则、总统令所指定的特定部门的公务员和公职有关团体的职员等。
此外，我国香港、台湾、澳门等地区，地方政府都制定并实施了严密的官员财产申报制度，他们的此类制度与美俄韩等国大同小异，目的都是从根本上遏制腐败，而且这种努力已经取得了很大的成效。
三、官员财产申报的要件
制度化的官员财产申报，具备完善的程序，保证申报属于动态过程。官员上任和卸任、年度，以及发生财产变动的情况，都需要向有关部门申报个人财产。申报必须和审计相配套，申报受理机构有审查申报内容的责任，一旦发现申报不实，有瞒报、漏报的情况，将提交司法部门处理。
（一）申报范围。领导干部所申报的财产，必须比较全面、准确地反映申报者及其家庭成员的财产状况。按照以往规定，申报的种类和人员范围过窄，如1995年《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，申报的内容只是强调“个人收入”，很容易给规避申报者以可乘之机。新的规定强调，申报的财产范围应当包括动产和不动产、债权和债务；申报的对象范围，既包括领导干部本人，也包括财产申报者的近亲属（父母、岳父母、妻子、子女以及与其共同生活的其他家庭成员）的财产，防止一些官员通过转移非法财产给其父母、未成年子女的方式来逃脱监控。
（二）受理机关。按照以往规定，党员领导干部报告个人重大事项一般要求向各自单位的组织人事部门、纪检、监察机构报告，同时报上级人事部门、纪检、监察机构备案。
这就形成这样一个错综复杂的关系：一个本该受到监督的领导者，却同时又是监督他的同单位组织人事部门、同级纪检、监察机构的顶头上司，其监督的有效性可想而知。要克服这一不足，需要建立一个规范的、独立的受理报告的机构，或者改变同级纪检、监察机构的隶属关系。
（三）申报处理。按照以往规定，党员领导干部在把个人重大事项报告给组织后，只有少数领导知情，对其余的人则一概不予公开。其实，应该根据党员领导干部的公众化程度确定公开的范围，公众化程度高的实行完全的公开，公众化程度低的实行限制性公开。
例如，美国的财产申报制度就分为公开申报和秘密申报两大类。所谓公开申报，是指个人财产报告要向社会公开，任何公民均可查看或复印。大约有2.5万名高级官员和雇员要公开申报。秘密申报的材料则有限制地公开，由各单位内部掌握，适用于大约25万名政府中、下级官员和雇员。但是，如果申报者的财产申报有问题，有关司法机关调阅其申报资料的，则不在此限。
四、推动我国官员财产申报的可知因素
实行官员财产申报，有利国家，有利国民，而且从国外的时间来看，操作简便，广泛推行目前在技术上不存在任何障碍，早在1987年，就有人提出建立官员财产申报制度的想法。1994年，第八届全国人大常委会将《财产申报法》正式列入立法规划。之后，国家相继出台了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》、《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》等文件。新疆阿勒泰、江西黎川等地也进行了官员财产申报的实践。然而时至今日，关于官员财产申报制度的法律仍未明确出台。2010年3月，在十一届全国人大三次会议的记者见面会上，全国人大代表、全国人大常委会法制工作委员会副主任李飞表示，官员财产申报能否上升为法律正在研究过程中。
（一）政府层面的意见。1994年，第八届全国人大常委会就将《财产申报法》正式列入立法规划。1995年4月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》。
4 2006年8月29日，中共中央召开政治局会议，研究党员领导干部个人有关事项的规定，《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》作为重要的党内法规将颁布实施。中国关于党员领导干部报告个人有关事项的规定，实质上就是借鉴、采纳世界上通行的“官员财产申报制度”。
中央政治局会议指出，《有关事项规定》强调党员领导干部向党组织报告个人有关事项的职责，明确需要报告的事项，确定受理报告的机关，完善报告程序，强化监督检查，使这项制度更加切合实际，更加具有可操作性。
（二）学者层面的意见。经过近20年的酝酿，官员财产申报制度立法仍未取得实质性进展，经过梳理可以发现，当前反对尽快立法的观点主要有两方面：第一，金融实名制等配套制度不够完善，官员财产申报制可能成为空中楼阁，所以应该先建立配套制度；第二，官员财产申报制可能侵犯官员的隐私权。
对于第一种理由，清华大学社会学系教授孙立平曾指出，配套制度只是官员财产申报制度久拖不决的一种借口。他认为，在官员财产申报制度建立的初期，财产申报的主要作用是“录以备考”。也就是说，在初期，出现瞒报、走过场等情况都没有关系，只需严格要求申报人对自己的申报负责，并辅之以公开和舆论监督两种手段，鼓励公众举报、揭发即可。这样一来，一些瞒报、走过场的问题很快就会解决。而配套制度的建立与完善则是一个相对长期的过程。
“也不存在财产申报侵害官员隐私的问题。”中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波教授说，公务人员的隐私权受到限制是世界惯例。在许多国家，财产申报是官员因其公职带来的法定义务，不但不会侵犯隐私权，反而应该主动、真实、及时地申报、公开。官员财产申报制度立法能否取得实质性进展，关键在于能否打破官员的整体利益。推进官员财产申报制，仅仅停留在党内监督或行政系统内部监督远远不够，必须要引入公众力量，进行强有力的社会监督。
（三）官员层面的意见。官员财产申报制度的出台，不取决于技术性过程，而是取决于社会力量的博弈，取决于社会对既得利益的阻止能力。反腐败必须诉诸于社会，如果没有来自社会力量对权力的监督，反腐目标很难实现。
根据一项调查，当前92.3%的人支持官员财产申报制度立法。分析这个数据，可以看到很有意义的现象，当然是人们不用掌握具体数据都能够猜测得到了，那就是92.3%的92.3%都是群众和没有审批权的一般官员，而政府官员，尤其是高 5 级官员几乎全部反对财产申报或公开。仅从这个现象就可以推知，当前我国政府官员的腐败已经多么严重。
官员层面同意并主张实行官员财产申报的，绝对数量占有比例都很大，这是一支必须重视的力量，他们虽然掌握的权力不大，但他们实际控制舆论，在舆论层面宣传这个观点，对于尽快实行这项制度，会有巨大的功效。今年以来，一些重量级的领导干部已经宣布支持官员财产申报并公示，王岐山、汪洋等多次申明可以首先公开自己的财产。这些官员的表态，也是国家舆论的一部分。
五、阻碍我国官员财产申报的不可控因素
尽管我国官员财产申报形势所趋，终将在中国实施，但是在目前还存在很多的不可知因素，使这一措施难以落实。所谓不可知因素，其实是可以预见的，他们在必要来自国内的利益集团，这些集团长期操纵国家金融体制，从中渔利，已经形成顽固而强大的势力，动员他们主动放弃自己的利益，这在理论上可行，但在实际运作中成功的几率不会很大，因为任何利益者都不会做出这样完全不利于自己的妥协，尤其在他们已经形成利益集团的条件下，这就等于让他们束手就擒，在军事上这种可能性几乎不存在。
（一）第一阻力：利益集团。利益集团的顶尖部分是国企寡头，他们兼具国家干部和企业老总双重身份，可以从两个方面规避财产来源不明的风险，国家法律在他们周围形成真空，甚至形成抵御强力攻击的防御层。这是我国经济双轨制留下的一个巨大的漏洞，随着经济软着路成功，这个漏洞实际上已经被人们忽略了，即使没有忽略，人们也往往无视它的存在，也就是默许它的存在。很难理解在市场经济的条件下，会有这么一个经济飞地，任由寡头搜刮盘剥国有资产。
（二）第二阻力：双轨制。国企寡头依赖国家政治体制而存在，双轨制的设立，就是1980年代为解决出口产品的销路创建的，形成国内和国外两条腿走路的局面。这种既是市场，又是计划的经济体制，在世界上都是唯一的，它只是一种权宜之计。邓小平设计它的时候，没打算让它存活多久，可是几十年之后，这个双轨制还在继续运行，国企老总更急肆无忌惮地侵吞国产，国进民退的局面更加严峻。
（三）第三阻力：体制。官员财产申报难以实现，说到底还是政治体制问题，政治体制实际上在保护那些不愿意把财产公之于众的中高级政府官员，因为这些
6 官员或多或少都与国企沾边，如果不是自己参股控股其中，那么他们的亲戚配偶或子女也会参与这个利益集团的，这些人和他们的亲友，都是在实行双轨制期间，攫取了自己的第一桶金，而且这个金桶会越来越大，他们身处其中，已经很难让这个金桶停止膨胀，从这个意义上说，他们是一伙赌徒，明明知道这个局会打破，但就是不想被打破这件事。他们知道自己的财产很不安全，但除了把财产转移到国外，没有更好的办法。所以，这些官员的唯一可行的。就是推迟官员财产申报实行的时间。
六、结论
实行官员财产申报制度，虽然不能从根本上制止腐败，但是对于防范官员隐瞒实情、欺骗公众等损害民众利益的行为应该说具有一定的积极意义，至少是对“官员无隐私”识深化的表现，但由于不对公众公布，显然不能满足公众的知情权，这在一定程度上，还不能发挥出官员隐私具有公共意义的作用。官员的财产状况、婚姻状况、家庭成员从业状况没有依照一定的方式向社会公开，从而使得权力寻租的灰色空间并没有减少。中央纪委官员在谈到对官员监督存在的问题时认为：“上级监督下级太远，同级监督同级太软，下级监督上级太难，组织监督时间太短，纪委监督为时太晚。”既然这几种监督都存在死角，那么用制度监督，将是一个很好的选择。而制度监督，最有效的一项，就是财产申报，并且公开。立法机构的主动作为，在缩减官员灰色隐私空间上大有可为。世界各国反腐经验表明，领导干部财产若不向公众公开，廉政监督将可能成为一句空话。
