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浅谈我国“单独二胎”政策
浅谈我国“单独二胎”政策
【摘要】 十八届三中全会审议通过的《决定》提出，启动实施“单独二胎”政策，此政策的出台有其深厚的社会背景，拉开了生育政策改革的序幕。但也可以看到，这一政策侵犯到了部分家庭的生育公平权（如“非独”家庭）。生育权是基本人权的重要组成部分，这项政策实际上是一种对公民人权的侵害。一个完整的生育政策应当包括三部分。可以预测到，“单独二胎”是一种过渡，其发展趋势是“全面放开”。
【关键词】 单独二胎；生育权；人权；公平
2013年11月12日，中共十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。该《决定》提出：“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展”。此项政策一出，即受到了社会各界的广泛关注，掀起热烈讨论，而关注与讨论的焦点主要是我国公民生育权的保护问题。
有人指出，同严格的生育限制政策相比，此项举措的方向是正确的。也有人表示，它能在一定程度上缓解老龄化，但从长远来看，对于生育率的恢复效果是相当有限的。还有人持这样一种观点：只针对“单独”家庭，实际上侵犯了非独生子女的生育权，这一做法显然违背了生育的公平原则。
一、背景
生育子女、繁衍后代是人做为人的社会责任，是人的一种本能。生育权做为一项重要的自然权利，理应受到国家法律的保护，但是权利的行使从来都是有条件而非绝对的。这是因为，社会秩序的维护、社会整体利益的实现，要求我们必须对生育自由进行一些规制。规制绝对不是限制，它是一种手段，是为了保障权利和其他价值目标实现的重要手段。
2011年4月28日第六次全国人口普查的数据显示，与第五次普
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查相比，10年增加7390万人，增长5.84‰，年平均增长0.57‰，比1990年到2000年的年平均增长率1.07‰下降0.5个千分点。60岁及以上人口占全国总人口的13.26%，比2000年上升了1.91个百分点。这次普查的结果显示：我国人口的增长处于低生育水平，老龄化进程正在逐渐加快。
此次国家出台“单独二胎”政策，有着深厚的社会背景。
其一，生育权是一项基本人权，在具体的国际国内形势下，对这一权利进行一定的限制，让公民响应国家的号召，这是合理的。但当国情发生变化时（形势转变、条件成熟），就应该及时地恢复生育权。况且，现阶段只是放开了“单独”。其二，我国早已步入老龄化社会，《2013年国民经济和社会发展统计公报》显示，全年出生人口1640万人，出生率为12.08‰；死亡人口972万人，死亡率为7.16‰；自然增长率为4.92‰；劳动年龄人口（16到59周岁）9.2亿人，较2012年减少244万人；劳动年龄人口占比67.6%，较2012年下降了1.6个百分点。抚养人口在减少，而被抚养人口增多的趋势越来越明显。《中国老龄事业发展报告（2013）》显示，2013年我国老年人数量将达到2.02亿，平均每100人之中老年人口已超过15人。正是出于对今后严重的人口结构性失衡的担忧，才会有人一再倡导要尽快开放“单独二胎”。
二、优劣
生育权是指公民享有生育子女及获得与此相关的信息和服务的权利。这是国际社会公认的人权法则，它是天赋的、自由的、平等的。而人权是指人之所以为人应当享有的各项权利，其价值基础在于对人的价值、人的尊严的维护。
人权的概念是西方的产物，二战以后才逐渐进入国际法领域，被明确载入《国际人权宪章》等。我国2004年《宪法》修正案将“尊重和保障人权”写入，我国人权保障的理念和实践从此进入到一个新的历史阶段。公民应当是权利主体而非义务主体。所以，应该让公民生育的权利平等回归，回归到公民自身和家庭。政府不能肆意践踏或剥夺公民的生育权这一私权利，尊重生命、保障人权，才能使我国的生育政策和人口发展有效地促进国计民生和长治久安。
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在符合社会利益且不违背国家相关法律法规和政策的基础上，国家和政府做为服务主体有义务保护和尊重每一位公民的生育权，且这种保护和尊重应是平等、公平的。每一位公民都享有生育自由，国家和政府对生育权的规制应当有合理的理由和明确的界限。人口的发展有其自身的规律，国家的法律法规和政策只有尊重了客观规律，才能促进人口形势的良性发展。
“单独二胎”政策拉开了我国生育政策改革的序幕，具有重大的社会意义，是生育政策走向适度、自主和优化的重要一步。综合国内外相关经验：比起独生子女家庭，二胎（两孩）家庭的结构和功能更加健全，做为社会的细胞更加有活力。二胎（两孩）家庭更合适，二胎生育的可选择更有利于当今社会的稳定发展。
在褒奖这一政策的同时，我们也应该清醒地认识到，其在放宽了一部分人（“单独”家庭）的生育限制的同时，也给众多的“非独”家庭带来了不公，简言之，即侵犯了“非独”家庭的生育公平权。
首先，从人权的角度来看，这是对我国公民的基本人权的严重侵犯。它违背了我国宪法第二章第33条：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。”“单独二胎”这一政策无疑违背了宪法作为国家根本大法的权威性和最高性。1969年12月联合国大会通过的《社会进步和发展宣言》认为：“父母享有自由负责地决定其子女的数目和出生间隔的专有权。”而“对某些特殊情况和实际困难的照顾”，却把在“法律面前人人平等”的公民区别对待，一部分是“一般的”只能生育一胎的夫妻，另一部分则是“特殊的”可以生育两胎的夫妻。这种区别对待显然也违背了宪法中公平、平等原则的实质内涵。
其次，在一个法治社会里，无论是现在新鲜出台的“单独二胎”政策，还是之前的计划生育政策，均存在诸多不公平、不平等之处。如，至今我国许多地区的计划生育条例仍存在突显民族不平等的条款；“双独二胎”政策意味着独生子女与非独生子女的生育权是不平等的。要消除生育政策中的种种不公必须全面“放开”。 此外，这一政策本身只是“小步改革”，其受益面是有限的，对公民生育权
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的保障也是极其有限的。受益面如此有限，生育政策改革的任务远没有完成，更无法解决由持续的低生育率所带来的新人口危机（如人口萎缩、人口结构失衡等）。随着社会多元化的发展，婚姻家庭观念正日益受到单身、非婚同居、同性恋等各种非传统家庭形式的巨大冲击，各种形式的生育权主张都不容忽视，甚至可能演变为尖锐的社会现实问题。国家在对生育权进行适度规制的同时，对这种多样性也应给予平等的尊重和保障。目前的生育政策改革才刚刚起步，紧迫的人口形势呼吁我们：生育政策还需进一步深化改革，不断调整，做到与时俱进。
三、趋势
近几年来，放开“二胎”的呼声日益高涨，关于生育政策调整与改革的话题总会引来民众的热议。不仅是普通民众，许多知名学者、人大代表等也通过各种渠道，提议放开二胎生育限制，加快步伐调整生育政策。“单独二胎”政策相对于双独二胎政策，应该说是巨大的进步。但必须意识到，它在执行过程中也许很难达到所预想的效果。
《世界人权宣言》指出：“人人生而自由，在尊严和权利上一律平等”（第1条），“对人类家庭所有成员的固有尊严及其平等的和不移的权利的承认，乃是世界自由、正义与和平的基础”（序言）。生育权是一项基本人权，是与生俱来的，是先于国家和法律发生的权利。无论男子还是女子，也无论是已婚还是未婚，成年人还是未成年人，都平等享有这项人权。公民和公民之间，在生育权上应当是平等的，国家和法律不能对公民区别对待，实行歧视性的不公政策，硬性规定一部分公民能够生二胎，而另一部分不能。
据国家卫生计生委有关负责人介绍，此次生育政策的调整不是一个唐突的决定，而是我国生育政策改革发展进程中的一个必要“章节”。目前，有19个省市已经取消了硬性的生育间隔规定，北京等7省市也“变相”放开了生育间隔。平稳有序地实行“单独二胎”政策，从理论上说可避免出现“独二代家庭”。放宽生育权限、实行“单独二胎”政策隐含了至关重要的人口价值观、生育价值观的变化。
这种价值观的转变不可能一蹴而就，它是一个渐变推进的过程。国家和政府应当拿出破旧立新的改革勇气、展现出当机立断的改革智
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慧，对生育导向政策做出调整。这是因为，“独生”政策已经固化了现行的生育导向政策，要为“单独二胎”及今后更为开放的生育权限构建起更加明确的生育导向政策，就要做出彻底的改变。“双独二胎”、“单独二胎”乃至今后可能出现的“全面二胎”政策取向需要社会大力宣传和公共利益导向政策的积极跟进，逐渐减少乃至避免“独二代”高风险家庭的出现。与此同时，生育服务和保障政策也要与之相配合做出必要调整。“单独二胎”政策既带来机遇又伴随挑战，准备工作尤其重要。需要在公共服务、社会管理和社会保障等方面积极应对，做出相应的变动。
一套完备的生育政策至少应当包含三个部分：其一是生育权限政策。就是国家和政府所出台的政策赋予公民的生育权和生育选择空间。如汉族人口“双独二胎”和“单独二胎”、相较汉族人口实行的更为宽松的少数民族生育政策。此次出台的“单独二胎”政策是对实行了33年之久的一胎化为主导的生育政策的积极改进，是推行全面“二胎”乃至全面放开的重要一步。其二是生育导向政策。2000年以来，我国的平均生育率持续低于1.3，掉入了“超低生育率陷阱”，巨大的政策惯性和人口惯性已经突显出诸多的弊端和危害，当务之急就是要转变“一胎化”的生育导向政策，这需要发挥宣传舆论的巨大作用。对新增的独生子女“单独家庭”的相关奖励政策要逐渐停止。其三是生育服务和保障的政策。前文已提到：至今中国一整套的生育服务和保障政策均是围绕“一胎化”构建的，这要求我国必须根据相应的生育权限政策做出适当调整和完善。
生育权限政策的改革只是生育政策一系列改革的开始，就现在生育政策改革的走向来看，我们有足够的信心期待尊重人权的生育政策改革会有进一步更深层的发展。这种深层次发展应当有助于实现适度低生育水平、提高作为社会细胞的家庭的抗风险能力，体现出“单独二胎”政策的本意，达到增进社会和谐、促进人口长期均衡发展的效果。
综上，国家此次出台的“单独二胎”政策拉开了我国生育政策改革的序幕，是生育政策走向适度、自主和优化的重要一步，具有重大意义。但它的出现仍然无法彻底解决固有的独生子女政策所带来的根
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本问题，我们更需要期待的是全面放开二胎、最终完全取消对生育的限制。可以做出预测：“单独二胎”只是一种过渡，是生育政策改革必要的一个阶段，接下来会是“全面放开”。
参考文献：
[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定http：//news.xinhuanet.com/politics/201311/15/c_118164235.htm
[2]2010年第六次全国人口普查主要数据公报http：//www.daodoc.com/o/20131117/025028730367.shtml
作者简介：
姚婷婷（1989-），女，安徽淮南人，安徽大学高等教育研究所2013级高等教育学专业硕士研究生，研究方向：高等教育法学。
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