生态文明建设（水利领域）规划编制导则 Guidelines for ecological civilization construction planning（water domain）
（征求意见稿）
中国水利水电勘测设计协会
2017年10月
前 言
根据水利技术标准制（修）订计划，按照《水利技术标准编写规定》（SL 1-2002）的要求，编制本标准。
本标准共15章31节125条和2个附录，主要技术内容有：总则，术语，资料收集与现状分析，总体规划，空间均衡管控，水资源合理配置，防洪排涝体系建设，水生态系统保护与修复，水环境保护与治理，生态灌区，水文化与水景观建设、制度与能力建设，重大工程项目建设建议，实施效果与环境影响，保障措施。
本标准批准部门：中国水利水电勘测设计协会 本标准主持机构： 本标准解释单位：
本标准主编单位：水利部水利水电规划设计总院
本标准参编单位：湖北省水利水电勘测设计研究院
郑州大学
武汉市水务科学研究院
武汉大学
贵州省水利水电勘测设计研究院
长江科学院
贵阳市水利水电勘测设计研究院
本标准出版、发行单位：中国水利水电出版社
本标准主要起草人：陈
伟
李宗礼
王志强
尹迅飞
李瑞清
王怀清
左其亭
许明祥
赵先进
肖
宜
陈媛媛
于丽丽
耿晓君
张利平
张
翔
杨晓茹 刘
洋
李
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康立芸
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袁
勇
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李
臻
高成城
黎南关
李
敏
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胡
军
匡
洋 李安泽
尹
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田
英
张宜清
罗
鹏
邱
冰
谢
珊
李
娜 施文婧
邹一雄
本标准审查会议技术负责人:xxx 本标准体例格式审查人:xxx
目
录
1 2 3 4 5 总
则 ......................................................................................................................................1 术
语 ......................................................................................................................................3 资料收集与现状分析...............................................................................................................5 总体规划...................................................................................................................................9 空间均衡管控.........................................................................................................................11 5.1 人口资源环境空间均衡 ..................................................................................................11 5.2 水生态空间布局和管控 ..................................................................................................12 5.3 生态水系构建 ..................................................................................................................14 6 水资源合理配置.....................................................................................................................20 6.1 基本要求..........................................................................................................................20 6.2 节水型社会建设 ..............................................................................................................20 6.3 水资源供需分析 ..............................................................................................................22 6.4 水资源配置......................................................................................................................22 6.5 水源建设..........................................................................................................................23 6.6 配置工程..........................................................................................................................25 6.7 非常规水源开发利用 ......................................................................................................25 7 防洪排涝体系建设.................................................................................................................27 7.1 防洪体系建设 ..................................................................................................................27 7.2 排涝体系建设 ..................................................................................................................28 7.3 洪涝水风险管理与调度 ..................................................................................................29 8 水生态系统保护与修复 .........................................................................................................31 8.1 生态用水及过程调控 ......................................................................................................31 8.2 河湖湿地健康评价与生态化治理 ..................................................................................33 8.3 地下水保护与超采治理 ..................................................................................................34 8.4 水土保持生态建设 ..........................................................................................................35 9 水环境保护与治理.................................................................................................................37 9.1 水功能区管理 ..................................................................................................................37 9.2 集中式饮用水水源地保护 ..............................................................................................38 9.3 水污染控制与治理 ..........................................................................................................38 10 生态灌区.................................................................................................................................41 10.1 目标与任务 ....................................................................................................................41 10.2 基础设施建设 ................................................................................................................41 10.3 现代管理服务体系。 ....................................................................................................42 11 水文化与水景观建设.............................................................................................................43 11.1 水文化 ............................................................................................................................43 11.2 生态滨水空间开发与利用 ............................................................................................43
I 11.3 生态水产业 ....................................................................................................................44 12 制度与能力建设.....................................................................................................................45 12.1 制度建设 ........................................................................................................................45 12.2 能力建设 ........................................................................................................................46 12.3 智慧平台建设 ................................................................................................................48 13 重大工程项目建设建议 .........................................................................................................50 14 实施效果与环境影响.............................................................................................................51 14.1 实施效果 ........................................................................................................................51 14.2 环境影响 ........................................................................................................................51 15 保障措施.................................................................................................................................53
条文说明 ........................................................................................................................................54 3 资料收集与现状分析...............................................................................................................54 5 空间管控均衡管控.....................................................................................................................57 5.3 生态水系构建 ..................................................................................................................57 6 水资源优化配置 ........................................................................................................................57 6.2 节水型社会建设 ..............................................................................................................57 6.3 水资源供需分析 ..............................................................................................................58 6.4 水资源配置......................................................................................................................59 6.5 水源建设..........................................................................................................................59 6.7 非常规水源开发利用 ......................................................................................................61 7 防洪排涝体系建设.....................................................................................................................61 7.1 防洪体系建设 ..................................................................................................................61 8 水生态系统保护与修复.............................................................................................................62 8.4 水土保持生态建设 ..........................................................................................................63 12 制度与能力建设.......................................................................................................................63 12.2 能力建设 ........................................................................................................................63 12.3 生态调度与智慧平台建设 ............................................................................................63 标准用词说明 ................................................................................................................................65
II
1 总
则
1.0.1 为规范生态文明建设（水利领域）规划编制，统一规划编制的基本原则、工作内容及技术要求，保证规划编制的水平和质量，制定本标准。
1.0.2 本标准适用于流域、区域的生态文明建设（水利领域）规划的编制。规划内容为水利/水务的相关事项。
1.0.3 编制生态文明建设（水利领域）规划，应按照可持续发展和加快构建科学适度有序的国土空间布局体系、绿色循环低碳发展的产业体系、约束和激励并举的生态文明制度体系、政府企业公众共治的绿色行动体系的要求，正确处理水利/水务建设与经济社会发展、兴利与除害、治理开发与生态环境保护等之间的关系，与国家主体功能区规划、国家及区域的国民经济和社会发展规划、国土规划、流域综合规划、城乡总体规划、生态环境保护规划等相衔接；应正确处理所涉及的国民经济有关部门之间的关系，与有关部门的发展规划相协调。 1.0.4 编制生态文明建设（水利领域）规划，应坚持把生态文明建设理念贯穿于治水兴水的各个方面和全过程。应针对流域/区域自然资源禀赋与生态环境特点、生态文明建设（水利领域）现状及存在问题，按照“空间均衡、系统治理、全面规划、因地制宜、突出重点”等原则，从可持续发展要求出发，统筹协调“三生”（生活、生产、生态）之间、流域与区域之间、自然水循环与社会水循环之间的复杂关系，提出生态文明建设（水利领域）的方针、任务和目标，确定生态文明建设（水利领域）的目标与布局、主要任务、重大工程与项目等。规划应紧密结合流域/区域实际，坚持问题导向，突破关键制约，解决
1 重大问题。
1.0.5 生态文明建设（水利领域）规划，应坚持实事求是的科学态度，加强调查研究，重视现状情况、基础资料和相关规划的收集、整理与分析，充分利用以往规划和有关科研成果，积极慎重运用新理论、新方法、新技术，广泛听取各方意见和要求，提倡公众参与。应按照自然规律、经济规律和生态规律进行论证，优选规划方案。 1.0.6 本标准主要引用下列标准： GB 50201 防洪标准
GB/T 25173 水域纳污能力计算规程 GB/T 50363 节水灌溉工程技术规范 GB/T 50594 水功能区划分标准 SL 709 河湖生态保护与修复规划导则 SL 201 江河流域规划编制规程 SL 45 江河流域规划环境影响评价规范 SL/Z 738 水生态文明城市建设评价导则 HJ/T 130 规划环境影响评价技术导则（试行） SL/T 238 水资源评价导则 GB/T 51051 水资源规划规范 GB 50513 城市水系规划规范
1.0.7 生态文明建设（水利领域）规划的编制除应符合本标准规定外，尚应符合国家现行有关标准的规定。
2 术
语
2.0.1 水生态空间 water ecological space 指生态空间中的涉水部分，是为水文-生态过程提供空间，直接提供水生态服务或生态产品，以及保障水生态服务或生态产品正常供给的生态空间，包括河流、湖泊、水库、湿地、水道、沼泽等水域岸线空间，以及涵养水源和保持水土的陆域空间等。 2.0.2 水生态红线 water ecological red-line 是指水生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是维护水生态系统良性循环、保护生物多样性的核心生态区域，是保障和维护国家水生态安全的底线和生命线。 2.0.3 生态水系 ecological river system 指为满足供水、生态服务等功能，在遵循水循环、河湖演变规律的基础上，由合理的工程体系和泉、溪、河、湖、库、渠及其滨水空间形成的具有连续性和生物多样性的水系网络。 2.0.4 智慧水利 smart water 水利信息化发展和水利现代化的高级形态，以大数据、云计算为支撑，集“全方位数据采集与信息存储、大数据融合与知识发现、智能辅助决策与综合调度”为一体，以“高效感知、互联互通、资源共享、业务协同、数字仿真、智能应用”为特征。 2.0.5 水文化 water culture 指人类在与水密不可分的生产、生活和对其改造过程中所创造的以水为载体的各种物质、精神、制度与行为的总和。
3 2.0.6 水景观 water landscape 指以水体为中心，配合地质地貌、气候、生物等其它环境因素，通过系统规划与设计，在治水兴水过程中形成的富有文化内涵的自然与人工景观。小尺度上多为提供教育、宣传、科普、休闲、娱乐、观赏等功能的亲水平台。 2.0.7 河长制 river chief system 指由各级党政领导担任河长，负责河湖综合管理的制度。全面履行管理责任，全面推进水资源保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复，为维护河湖健康、实现河湖功能永续利用提供保障。 2.0.8 江河湖库水系连通 interconnected river/lake/reservoir system network 指以实现江河湖库水资源可持续利用、人水和谐为目标，以改善水生态环境状况、提高水资源统筹调配能力和抗御水旱灾害能力为重点，基于自然河湖水系，以适度的人工措施，构建并形成蓄泄兼筹、丰枯调剂、引排自如、多源互补、生态健康的自然—人工复合水系的治水行为。
3 资料收集与现状分析
3.0.1 规划范围。以流域或行政区域（城市）为基本规划范围，规划时可根据生态系统的完整性要求，适当扩大。
3.0.2 水平年。可分为现状水平年和规划水平年。规划水平年的确定应考虑生态修复、环境治理的时效性。
3.0.3 规划区特征分析。应全面收集、整理和分析规划范围内自然地理、经济社会、生态环境等方面的长系列资料，重点对水资源及其开发利用、水生态、水环境、水文化、水景观、生态文明建设制度与能力等进行深入分析，并提出其主要特征。
（1） 自然地理特征：收集和整理气象、水文、地形、地质、土壤、资源等资料与数据，分析资源禀赋条件与灾害分布特征。
（2） 经济社会特征：收集和整理人口、国民生产总值（GDP）、产业结构、基础设施等资料，分析城镇化发展水平、产业布局及发展水平、整体经济社会发展水平等特征。
（3） 水系格局演变分析：综合应用景观生态学等多种理论、技术和手段，分析水系空间格局的特点及其在城市化、工业化和农业现代化发展过程中的变化，研究自然因素和人为因素对水系格局演变的作用和影响，总结水系空间格局的变化特征。
（4） 水系功能演变分析：收集和整理水文、水生态、水环境和经济社会等资料，分析水系功能特点及其在城市化、工业化和农业现代化发展过程中的变化，开展河湖功能分析评价研究，根据可持续发展要求，对水系功能进行定位，为划分水生态空间、减缓水系功能衰退、提高水系综合功能提供支撑。
（5） 水资源及其开发利用特征：在各行业供、用、耗、排水量调
5 查统计的基础上，根据水资源特点及生活、生产、生态环境供用水的实际情况，复核水资源数量、质量与可利用量，评价其开发利用状况，分析水资源开发利用程度和水平。
（6） 水生态特征：收集和整理重要河湖水生境状况、重点河段和湖泊水生生物调查资料、种质资源保护区分布与保护情况等资料，分析水生态系统特征及其生态服务功能、价值。
（7） 水环境特征：收集和整理重点污染源、入河排污口及分布、排污量、水质，以及水环境保护各项工程措施与管理措施等资料，分析整体水环境状况。
（8） 水文化特征：收集和整理历史水文化遗产、现代水利工程、水文化景观以及水文化载体的数量和分布等资料，分析水文化的历史演变与文化内涵、用水社会规范与行为模式、水文化教育等方面特征。
（9） 水景观特征：收集和整理自然、人工水景观等资料，分析水景观的空间形态、构成要素、生态功能与格局演变等方面特征。
（10） 水系-经济社会-生态环境关系分析：在系统总结水系空间演变特征的基础上，进一步收集和整理不同时期经济社会和生态环境相关资料，并从系统论的角度出发，研究分析水系空间格局、经济社会发展、生态环境三者之间的协调关系。可选择耦合度、协调度等指标构建模型进行量化分析。
（11） 制度建设特征：收集和整理水资源管理的相关法规、条例、规章、政策等文件，结合水资源管理制度建立及执行情况，分析水资源管理制度的建立过程、成果和实施机制。
（12） 能力建设特征：收集和整理水资源管理现代化建设、应急管理能力建设、公共服务能力建设等资料，分析机构、人才、科技进
6 步等对生态文明建设的支撑与保障水平。 3.0.4 问题分析
（1） 对自然地理、水资源禀赋、水生态和水环境等进行评价，分析资源环境等对生态文明建设的制约。
（2） 应从空间均衡的要求出发，评价水利发展与经济社会发展、生态环境保护的协调程度，分析水生态空间管控、水系格局优化和水系功能调整等方面存在的不足与短板。
（3） 应对水利领域建设、管理的成就和现状进行系统评价，从供水保障、防洪排涝、水生态保护和修复、水环境保护和治理、水文化与水景观建设、制度与能力建设等方面，明确存在的突出问题和薄弱环节。 3.0.5 形势分析
（1） 应深刻把握生态文明理论、水循环规律对生态文明建设（水利领域）的要求，充分了解国内外相关领域理论、技术、方法的先进水平和发展趋势，客观分析和评价当前生态文明建设及水利发展所处的阶段、水平。
（2） 应根据国家主体功能区战略和生态文明建设战略部署，分析经济社会可持续发展、生态环境保护对水利规划、建设、管理的各方面和各环节提出的要求。
（3） 应从协调水利与经济社会发展、生态环境保护之间的关系和统筹考虑各地区、各行业、各部门的需求出发，充分掌握流域综合规划、城市总体规划、水资源综合规划、生态环境建设规划等相关规划的要点与要求。
（4） 应针对经济社会发展总体规划及相关行业中长期发展规划
7 的要求，从生态文明理念出发，分析水利领域在经济发展方式转变、生态宜居环境建设、科学技术研发和管理创新等方面所面临的重大挑战。
4 总体规划
4.0.1 基本要求。总体规划应结合资源、环境、经济社会发展特点与水资源开发利用、治理、保护与管理现状，在深入分析总结经验、教训和存在问题的基础上，在生态文明建设的目标导向和总体框架下，针对突出问题和薄弱环节，根据生态文明建设对水利的需求，研究确定生态文明建设（水利领域）的指导思想、基本原则，以及总体目标、阶段性目标和控制性指标，明确总体布局和主要任务。
4.0.2 指导思想。应明确规划需要遵循的重大战略思想、基本规律，确定规划的主线、核心和关键要素，结合发展定位提出规划定位。应根据“五位一体”的战略要求，突出生态文明建设，突出水是生存之本、文明之源、生态之基的重要地位。
4.0.3 基本原则。应紧密结合实际，按照支撑经济社会发展、生态环境保护的需要，根据兴利除害结合、防灾减灾并重、开发保护统
一、治标治本兼顾、流域区域协调的要求，深入研究需要处理好的重大关系，并凝练为基本原则。
4.0.4 总体目标。应按不同规划水平年，根据生态文明建设的战略要求、规划定位，结合规划区的基础条件、发展目标、基本需求，深入分析、充分论证、科学确定。目标确定应体现导向性、可操作性。 4.0.5 控制指标。应从指标的导向性出发，结合实际研究确定控制指标。要重视水生态空间管控、生态水系构建、生态调度、智慧水利、公众参与等方面的指标。控制指标应符合总体目标，满足国家保障水安全、推动形成绿色发展方式和生活方式、实施最严格水资源管理制度、河长制，以及实施水污染防治行动计划、土壤污染防治行动计划等政策的要求。
9 4.0.6 总体布局。应根据规划的指导思想、基本原则、总体目标及区域特征等，统筹协调经济社会发展、生态环境保护以及防洪减灾、供水保障、水生态保护、水环境治理、水管理等多层次、多要素、多目标复杂关系的基础上，深入研究并提出具有长远性、整体性、系统性的总体布局方案。总体布局方案应适应“多规合一”的要求。 4.0.7 主要任务。应根据存在的主要问题、规划目标、总体布局等确定规划期内的方向和重点，凝练出主要任务。
4.0.8 规划衔接。应根据实际情况，在国家生态文明建设战略、主体功能区规划框架下，加强与国家区域规划、流域规划、城市总体规划、土地利用规划、生态保护规划、环境保护规划以及区域发展规划的协调，加强与水利领域防洪排涝规划、供水规划、灌区规划、水资源保护规划等相关专业规划的衔接。特别要重视规划期国家重大政策的指导性。
4.0.9 专项规划与专题研究。宜开展防洪排涝、供水保障、水生态保护与修复、水环境保护与治理、水治理体系与能力现代化建设等方面的专项规划，为规划提供支撑。对于规划涉及到的重大问题，如果缺乏明确结论，应开展专题研究，通过深入研究分析，为规划提供支撑。
5 空间均衡管控 5.1 人口资源环境空间均衡
5.1.1 基本要求。应在国家主体功能区规划的总体框架下，根据国土空间用途管制的总体要求，统筹分析人口、资源、环境的复杂关系，合理布局和安排生产、生活、生态空间。宜深入分析水系完整性对水循环、生态环境的重要影响，保障水生态空间在防洪安全保障、供水安全保障等方面的基础支撑性，明确水生态空间在城市总体规划、土地利用规划中的前置性，为水利领域的空间管控融入“多规合一”创造基础条件。应强化资源环境承载力刚性约束，突出“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，以绿色发展方式和绿色生活方式为引领，以水生态红线为抓手，为经济社会发展、生态环境保护、人民福祉提升的统筹兼顾提供水利约束、引领、支撑、保障。
5.1.2 水资源综合承载力。水资源综合承载力是水利领域协调人口资源环境之间复杂关系、推进空间均衡的重要基础，是水利领域约束引领作用的重要体现。
（1）水资源承载力。应在充分考虑与用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”指标相衔接的基础上，根据水利相关规划，立足当地水资源条件，结合过境水、外调水和非常规水源开发利用潜力，科学确定水资源承载力。水资源承载力宜采用单指标（人口）和双指标（人口、GDP）进行表征。应根据水资源承载力和现状承载负荷，开展现状水资源承载状况评价，分别划定超载区、临界超载区、未超载区的范围，分析超载原因，提出水资源管控措施建议。
（2）水环境承载力。应开展水体质量状况调查和水环境评价，
11 明确水功能区划及水质管理目标，按照《水域纳污能力计算规程》（B/T 25173）的要求复核水域纳污能力。水环境承载力宜采用单指标（人口）和双指标（人口、GDP）进行表征。在评价现状年水环境承载力的基础上，结合未来产业布局优化调整及升级，以规划水平年限制排污总量为约束，估算不同水文设计情景下规划水平年的水环境承载力。
（3）综合承载力。应在水资源承载力和水环境承载力分析的基础上，分别形成水资源承载力和水环境承载力集合，重点确定规划水平年水资源与水环境所能承载人口和经济规模的阈值。应在同一水文设计条件下，选取水资源与水环境二者承载的人口、经济规模的最小值作为规划水平年的综合承载极限。
5.2 水生态空间布局和管控
5.2.1 空间分类。水生态空间主要包括水域空间（含岸线）、陆域水源涵养空间和蓄滞洪空间，应以水生态系统服务功能为基础，在考虑重要水生态功能区、水生态环境敏感区和脆弱区保护的前提下，预留必要的防洪空间、水资源利用空间、水环境容量空间和水工程用地空间。 5.2.2 管控要求。应以水资源、水环境承载力刚性约束作为生态文明建设（水利领域）空间均衡管控的基础，在国土空间用途管制和“多规合一”的框架下，强化水生态空间在维系良性水循环、健康水生境等方面的重要功能，明确水生态空间管控在流域综合规划、城市总体规划中的重要地位，突出水系完整性、水体流动性、水质良好性、功能综合性，为宜居环境建设、水资源高效集约利用提供基础保障；应基于《水法》《防洪法》《水污染防治法》等相关法律法规，明确水资源、水环境承载力对区域经济社会发展布局的引领与约束，提出促进
12 人口、经济与水资源水环境承载力相互适应的对策。
5.2.3 红线体系。水生态红线是实施水生态空间管控的主要抓手，根据相关规划确定的生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线，重点复核水利领域三大红线，并以水资源综合承载力为基础约束，科学确定资源环境承载力。生态功能保障基线应重点分析确定水域岸线、河流廊道、湖泊湿地等生态系统的功能保障要求；环境质量安全底线应重点分析确定水体纳污能力、水环境承载力、水功能区达标率等；自然资源利用上线应重点分析确定用水总量、用水效率和水土资源匹配度。
5.2.4 红线划定。应根据区域水资源禀赋条件、水资源承载状况、经济社会发展需求和生态用水需要，以维系河势稳定、保护生物多样性为基本要求，划定水生态红线：
（1）水资源开发利用红线。应在确保河道内生态需水的基础上，合理安排经济社会发展用水与生态环境用水，划定水资源开发利用红线，严格实行用水总量与强度双控制。
（2）水环境质量保护红线。应结合经济社会发展与环境保护实际情况，以水功能区水质达标为目标，科学核定水体纳污能力，划定水环境质量保护红线，限制污染物排放。
（3）水生态功能保护红线。应包括水域红线、水域岸线红线、陆域水源涵养红线、蓄滞洪区红线等。水域红线的划定应结合水利工程水量-水质-水生态联合调度，满足生态基流、水位和过程要求，维系水生生境；岸线红线的划定应根据防洪规划和水域岸线开发利用规划，维系有利于河岸生物迁徙、栖息的生存环境，充分发挥滨水岸线的生态系统服务价值；陆域水源涵养红线的划定应包括水源地水源涵
13 养保护区、重要敏感目标的水源涵养区、水土保持重点预防区等；蓄滞洪区红线的划定应充分结合洪水风险图等相关成果，以防洪安全为前提，留足避险空间。
5.3 生态水系构建
5.3.1 基本要求
（1）科学规划、合理布局。应紧密结合功能定位、发展战略和河湖水系特点，以水利发展规划、流域综合规划、水资源综合规划和防洪规划等为基础，妥善协调各类涉水规划的关系，合理布局。
（2）统筹兼顾、科学论证。应统筹水资源开发和利用、治理和保护，兼顾社会和经济效益、环境和生态效益，充分分析水系构建工程的作用和影响，合理确定生态水系构建的方式和措施。
（3）因地制宜、分类指导。应综合考虑自然条件、水利基础和经济社会发展对生态水系构建的合理需求，区分不同生态水系构建工程在功能、范围、规模、形式、特点等方面的差异，因地制宜、合理有序地布局生态水系构建工程建设。
（4）保护优先、综合利用。应在节约保护水资源和保障水量、水质、水生态安全的前提下构建生态水系，充分发挥其资源功能、环境功能、生态功能等综合功能。
（5）加强管理、注重效益。应加强水系构建工程的现代化运行管理，充分发挥河湖水系构建的水量调度、洪水调度、生态调度的综合效益。
5.3.2 连通准则。河湖水系连通是构建生态水系的重要手段，实施连通应遵循以下准则：
（1）社会准则。应保障公平合理、维护系统稳定的前提下，统
14 筹考虑上下游、左右岸、水资源调出区与调入区之间的用水需求，开展生态水系构建工作，还需有较高的社会认可度。
（2）经济准则。应依据经济社会发展的需求及其经济承受能力，在促进水资源高效利用的同时，发挥社会效益和生态环境效益。
（3）生态准则。应在满足水资源调出区河流的基本生态流量和湖泊的基本生态水位，满足河湖行蓄洪安全的前提下，使河湖水系生态服务功能实现净增加。
（4）环境准则。应在有效保护水资源的基础上，充分发挥水系构建的环境修复功能，增强重要水功能区的水环境容量和纳污能力，提升水系构建区域的水景观。
（5）风险准则。应能有效规避或者控制水系构建可能带来的水旱灾害、生态和环境、工程安全和经济等各类风险，确保水系构建区域的生态安全。
（6）最优准则。宜在技术不变的情况下，通过经济和市场手段调节，实现涉水综合效益达到帕累托最优。 5.3.3 技术要求。
河湖水系连通应从连通的必要性、可行性、方式、效果、风险等方面进行分析研判。
应依据自然条件和可持续发展的要求研判连通的必要性。河湖水系演变受自然因素和人为因素的共同影响，研究河湖水系连通的演变过程和特征，明晰自然因素和人为因素的影响，判断河湖水系的连通现状和存在问题，从经济社会发展和生态文明建设对河湖连通的需求、连通区域的资源环境状况和水旱灾害风险等方面，判断河湖连通的必要性，实现有针对性地进行河湖连通，为河湖水系连通提供依据。
15 应依据连通区域的资源承载状况、风险环境约束和经济技术条件分析连通的可行性。既要促进区域水资源承载能力的提高和环境容量的改善，也要通过节约保护减轻资源环境压力负荷，更要确保连通风险在可控和可接受的范围内，做到经济合理且技术可行。
应依据河湖水系格局与经济社会发展布局合理确定连通格局与方式。在遵从河湖演变自然规律的基础上统筹人工措施与自然功能的作用，合理确定河湖水系连通的方式与途径，统筹协调水量水质和水生态要素，科学确定连通规模及连通工程的调度运行方式。
应依据河湖水系连通的综合效益与影响综合评价连通效应与风险。强化连通对水循环及其伴生的经济社会效应和生态环境效应的影响评价，防止不合理的利益搬家和风险转移，并建立相关机制对河湖水系连通区域的利益关系进行调整。
（1）水资源配置类
水资源配置类连通判别条件：一是受水区在合理确定产业结构与规模、强化节水的前提下，水资源承载能力不能满足区域经济社会发展和生态环境保护的用水需求；二是相邻区域有比较稳定的可调水源，调水有一定的水量分配基础，且水资源调配对调出区及相关区域的不利影响较小；三是能够提高调入和调出区整体的水资源承载力。
应统筹好调入区和调出区、上下游、干支流、流域和区域的关系。先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水，深入分析连通对调出、调入区的水生态水环境的影响，避免对调出区产生不可逆转的生态破坏。充分论证连通工程的利用效率，妥善协调与防洪排涝的关系，合理确定工程规模和方式。
应注重多水源的互通互济和联合调度，提高水资源承载能力、水
16 资源调配能力和供水保证率，既满足正常情形下的水资源配置需求，也要为应对特大干旱和突发事件的关键性供水创造条件，提高应急保障能力。北方缺水地区的连通要规避从贫水地区向贫水地区调水，避免生态恶化区域的生态问题转移和用水效益搬家。
（2）防洪减灾类
防洪减灾类连通判别条件：一是流域或区域防洪安全风险突出，地理位置特殊，地位重要，扩大下游河道的行洪能力存在着控制性因素；二是具有开辟新的行洪通道或蓄滞洪区的条件，地形地貌适宜，区域空间大小适度；三是承泄区有较高的承泄洪水能力，良好的排泄条件，较低的洪灾风险。
应从全流域的角度统筹考虑，在维护河湖水系连通性和洪涝水蓄泄空间的基础上，根据自然特点和防洪保安的要求，科学明确流域洪涝水蓄泄关系，统筹安排洪涝水出路，合理确定防洪工程总体布局和连通方式，科学实施分泄洪通道等连通工程。要充分论证连通后的洪水遭遇可能及其对当地洪涝水出路的影响，深入研究分洪转移可能发生的风险，合理的分析、论证、安排风险的防控措施。并统筹考虑水沙情势变化对河湖水系演变及其蓄泄关系的影响，综合考虑洪水资源利用及对河湖生态的效应。防洪减灾类河湖连通其连通形式以打通和开辟泄洪通道（洪涝合用、洪涝分开），扩大滞蓄洪场所为主，并首先要考虑对原有行洪通道的恢复或扩大。
（3）水生态环境保护修复类
水生态环境保护修复类连通判别条件：一是连通区生态地位重要，开发利用过度导致生态破坏难以自我修复；二是调整产业结构与规模、实施流域区域水资源统一调度、强化节水等措施后仍无法满足
17 最小生态需水要求；三是水污染负荷远大于水体纳污能力，短期内通过污染控制治理无法明显改善水质；四是相邻区域有较充足的水源，生态修复和环境改善价值远大于水量调出区生态与环境损失的价值。
应协调好连通区间的利益关系，生态修复区的产业结构、发展规模、用水效率、“三生”用水要合理，连通所带来的洪水、外来物种入侵、污染转移、有害病菌扩散等系统风险可控制，环境影响可接受。同时，要合理进行生态调度，建立生态保护与修复的长效机制，并应尽可能与其他类型连通工程相结合，充分利用已有水利工程实施生态调度，从而降低水生态保护修复连通的社会公益性成本，发挥连通综合效益。
5.3.4 关键环节。构建生态水系，规划阶段应注重以下关键环节：
（1）需求分析。应在详细开展水资源、水生态、水环境、水灾害调查评价的基础上，从水资源丰缺状况、洪涝水风险状况、河湖健康状况、水系与经济社会协调度等方面分析水系格局与功能演变特征及现状问题；根据经济社会发展定位和水安全保障要求，分析确定规划水平年水系格局和功能优化调整的目标。在此基础上，初步确定连通的数量、质量和时序等基本要求，科学分析连通需求。
（2）可行性分析。应根据水资源承载力、水环境容量以及工程建设边界条件，深入进行连通两端河湖水系功能调整与匹配，分析生态水系构建的可行性，既要通过实施连通后能节约保护和减轻资源环境压力负荷，更要确保连通风险在可控和可接受的范围内，做到技术可行、经济合理。
（3）方案甄选。应在对经济、社会、生态等风险因素分析的基础上，提出生态水网构建方案。并从总体布局、规模论证、水资源的
18 供需分析与配置、技术经济比较、生态环境影响、经济社会影响等方面对方案进行甄选。
（4）效益评价。应分别从水系特性变化、经济社会效应和生态环境效应等方面提出评价指标，构建效益评价体系，对河湖水系连通后形成的复杂水系统进行评价，量化河湖水系连通的综合效益和影响。
（5）风险管控。应对极端水文事件、污染负荷及迁移路径、洪涝水蓄滞空间与通道、供水条件、生物入侵、血吸虫传播、突发性水污染事件等不确定性因素进行深入分析，制定相应的应对措施和科学可行的风险管理制度，保障连通工程的安全、提高运行的可靠性。
（6）水量-水质-水生态联合调度。应用数值模拟平台，通过对生态水网构建的引水时机选择、引水流量的大小控制、水质水量结合的调度模式和调度效益与风险评价等的研究，比较各生态水网构建方案的优劣，为生态水网构建的引水规模和调度方案制定提供决策依据。
6 水资源合理配置
6.0.1 水资源合理配置应在水资源综合规划的基础上，严格遵循生态文明建设和绿色发展的基本要求，突出节约用水、生态用水保障、非常规水利用和水资源承载力刚性约束，强化水资源配置对形成绿色发展方式的支撑和引领。
6.1 基本要求
应以最严格水资源管理制度为核心，以水资源消耗总量和强度双控为约束，以水定需、量水而行、因水制宜；充分考虑水资源、水环境承载力，优先保障基本的生态需求，合理统筹生产、生活、生态“三生”需水；立足本地水开发、强化非常规水源利用、适度外调水补充，有序使用地表水、控制使用地下水、积极利用非常规水源，做好流域和区域水资源统筹调配；加强水源之间的连通联动，加快完善流域和重点区域水资源应急备用水源建设，提高城市应急备用水源的供给能力；加强对重点发展区域和重要生态功能区以及农村饮水困难地区的供水保障。
6.2 节水型社会建设
6.2.1 节水潜力分析。分析计算时应注意扣除对流域/区域生态环境有影响的水量；从蓝绿水相互转化和高效利用方面综合考虑和校核区域节水潜力；在流域/区域尺度要满足生态环境用水，暂时不能满足的，应提出相应对策。 6.2.2 节水型社会建设对策
（1）应切实把推动形成绿色发展方式和生活方式摆在更加突出的位置，根据国家不同分区节水布局（东北地区着力提高用水效率、华北地区以结构调整促节水、西北地区以水定发展、西南地区促进人
20 水和谐、华中地区促进节水减排、东南沿海地区节水治污并重），结合规划区实际情况，科学确定节水方向与重点。缺水地区，应以提高水资源利用效率与效益为重点；丰水地区，应以节水减污为重点。
（2）节水型社会建设应凸显“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，提高水资源供给保障能力，同时严格水资源承载力刚性约束，以促进经济社会可持续发展。
（3）应结合水资源开发利用现状，从控制总量、提高效率、健全制度、提升能力等方面，确定节水型社会建设的总体目标及指标，并确定农业、工业、城镇、生活等分领域目标及指标；干旱地区人工生态系统建设应充分考虑降水、土壤水分状况，不宜规模化发展高耗水林带、草坪。
（4）根据节水型社会建设的目标，合理确定建设的主要任务。应加强制度建设，落实最严格的水资源管理制度，重点完善节水降耗机制，实施水效领跑者行动和合同节水，完善节水标准体系；应加强节水科技创新，开发和运用先进的节水技术，创建节水示范区，支持节水型产业的发展；应加强节水型社会的监管和考核，建立联动执法机制；应加强节水宣传，重视公众参与，有效利用阶梯水价、节水奖补政策，引导和促进全民节水。
（5）农业节水主要应优化农业用水结构、调整种植业内部结构，重点加强灌区规模化高效节水技术的推广与应用；应在确保农产品安全和防止土壤污染的基础上，加强非常规水源开发利用。推广水肥一体化，以精准灌溉、农药化肥减量化和生态灌区建设等综合措施的实施，削减农业面源污染；工业节水主要应加强高耗水行业结构优化调整及节水改造力度，重点支持低耗水、低污染、高效益行业；城镇生
21 活节水主要应持续推进供水管网改造、节水器具推广。
（6）缺水地区的城市景观用水也应突出节水优先，水体景观应与城市水资源状况相适应，应尽量使用再生水。
6.3 水资源供需分析
6.3.1 需水预测。包括河道内生态环境需水与河道外需水预测。河道内生态环境需水包括河道生态基流和敏感生态需水。河道外需水预测包括生活、工业、农业和河道外生态环境需水预测。应在统筹“三生”用水的基础上，注重生态环境需水预测，从水量、水质和水文过程（水位、水温、水沙关系、水盐关系等）诸方面保障生态环境用水。 6.3.2 可供水量预测。宜在优先满足河道内基本生态用水的前提下，根据来水条件、需水要求（水量、水质）以及供水系统规模，分析计算工程的可供水量。缺水地区宜加大非常规水源利用，在综合考虑用水对象的水量、水质要求以及空间分布，分析非常规水源利用方案与新建水源方案经济合理性的基础上，合理确定非常规水源利用规模。 6.3.3 水资源供需分析。在保证河道内基本生态用水的基础上，统筹“三生”用水，按照不同用户的水质、水量要求，进行河道外水资源供需分析。
6.4 水资源配置
6.4.1 水量配置。应根据“美丽中国”建设要求和流域/区域水资源承载力，统筹经济社会发展和生态环境用水需求，合理确定水资源配置格局和配置方案，进行河道内外、不同区域、不同水源、不同用水行业间的水量配置。应在保护生态环境和水资源可持续利用的前提下，统筹协调、综合平衡，合理确定河道内外的配置水量。
6.4.2 配置格局。应从流域/区域整体角度系统谋划水资源工程布局，
22 坚持工程布局全局化、工程功能综合化，构建系统化、网络化、生态化、响应及时化的区域水资源配置格局。
6.4.3 配置方案。应针对不同流域/区域水资源条件、开发利用状况和潜力、生态环境保护要求，合理拟定不同水源的水资源配置方案，统筹协调好地表水、地下水、外调水、非常规水源配置；在技术经济可行的前提下，合理增加再生水、海水淡化、雨洪水等非常规水源利用。在水资源尚有开发潜力的地区，适度建设蓄水工程，提高区域水资源调配能力；在当地水资源匮乏的地区，在满足“三先三后”和“确有需要、生态安全、可以持续”的条件下，合理确定外调水工程规模。应考虑不同行业对供水水量、水质的要求以及不同水源的水量、水质状况，优水优用；在优先保障对水质要求或供水保障率较高的生活用水等特殊行业用水的前提下，协调平衡各行业用水需求。
6.4.4 合理性分析。应对不同用水户的用水效率、用水水平、用水增长率等进行横向和纵向比较，并分析其是否满足有关规范或文件要求。对于调水工程，还应分析其经济合理性及其对调出、调入区生态环境的影响。
6.5 水源建设
6.5.1 水源建设。应在分析现状水资源开发利用程度的基础上，按照用水总量控制和水资源配置要求，规划新建水源工程，合理构建水源保障体系。水源保障体系应遵循技术可行、经济合理、生态稳定、环境良好原则，并与相关规划相协调，工程规模论证应充分考虑提高生态环境用水保障程度。根据总体规划要求，明确水源工程的建设目标和任务。对已建水源的供水量复核要考虑下游生产、生活和生态用水要求，扣除不合理水量，规划拟建、改扩建水源工程，按现行有关规
23 范要求，进行水文特征指标和设计保证率的可供水量分析计算。按照水源建设项目的必要性、重要性、紧迫性，合理安排建设时序，水源分期建设应与经济社会发展和生态环境保护的需求相结合，并兼顾建设强度的均衡性。应通过建设完整的雨污分流系统和再生水系统进行城镇再生水的合理利用。非常规水源利用占比应根据国家相关政策要求和城市发展水平科学确定。
6.5.2 应急备用水源。主要是针对特殊干旱、水污染和供水事故等应急状况，应调查分析区域城乡应急备用水源现状，充分考虑当地水资源特点，合理分析现有备用水源保障程度及可靠性，提出与规划区发展定位相适应的应急备用水源建设方案，并纳入城市总体规划。应急备用水源建设方案应优先考虑现有工程的充分利用和调度、水系连通调节、水电站发电功能临时调整等措施，应急备用水源日供水量应不低于城市日供水量的三分之一，供水时长不应低于60日；有条件的城市，应考虑城乡供水的多水源建设方案。应急备用水源应具备供水条件。
6.5.3 直饮水。在特大城市、省会城市以及重要的大城市，可在全面提高城市供水系统水质标准的基础上，分区、分阶段发展直饮水。以优质水源地建设为龙头，以中心城区为重点，优先在机场、地铁、宾馆、机关、学校等场所发展直饮水，并逐步扩展。优质水源地建设要严格污染源管控，加强生态化治理手段的应用。
6.5.4 应急调度。为有效应对特殊干旱、连续干旱以及局部供水系统严重受损、突发性污染事故等，应在完善应急备用水源地建设的基础上，实施水源连通、管网互通；应重视区域之间、流域之间、城乡之间的大尺度生态用水保障对策研究，有效利用水文情势的空间差异性
24 实施重要生态系统的抢救性保护；制定应急预案，结合智慧水务系统建设，提高应急调度能力。
6.6 配置工程
应根据流域/区域水系格局和水资源配置方案，构建布局合理、生态良好，引排得当、循环通畅，蓄泄兼筹、丰枯调剂，多源互补、调控自如的江河湖库水系连通联动水资源配置工程体系。应在充分挖掘节水潜力的基础上，结合生态修复、入河排污口整治、河湖清淤等工程建设，推进配置工程建设。
6.7 非常规水源开发利用
6.7.1 基本要求。非常规水源主要包括再生水、雨水、海水、微咸水、岩溶水等。应通过调查和资料收集整理，摸清非常规水源可利用规模、基础设施、利用水平、主要利用领域、存在的主要问题等。应结合现状条件下供水缺口，从经济、社会、技术等方面分析非常规水源开发利用的可行性，与再生水、海水淡化利用等相关规划相衔接，确定非常规水源的开发利用量。应根据城市用水和供水结构及配置，将非常规水源与地表水、地下水、外调水纳入区域水资源系统统一配置，明确非常规水源的供水对象、规模。应按区域统一规划非常规水源利用量，确定非常规水源开发利用配套的工程。根据水资源开发利用现状、缺水程度、缺水类型，按照优水优用、分质供水的原则，提出（地表、地下水）水源与非常规水源联合调度方案。
6.7.2 关键问题。应结合生态文明与节水型社会建设，在非常规水源的开发利用、水资源配置、配套工程建设等方面重点关注以下方面：
（1）结合节水减污、提高水资源利用效率与效益、改善城市水环境等要求，努力挖掘污水资源化潜力。提出再生水利用方案、再生
25 水利用设施、污水收集、处理和再生水回用管网建设方案，处理后的再生水优先用于厕所冲洗、园林灌溉、道路清洁、车辆冲洗、基建施工、景观、工业用水及可以接受其水质标准的其它用水。
（2）结合海绵城市建设，提出与流域/区域经济社会和水资源条件相协调的雨水资源利用方案，丰水地区应与城市初雨污染管控结合，缺水地区应与水资源利用结合，干旱缺水地区应考虑对区域自然生态系统的影响。
（3）北部沿海资源型缺水地区、南部沿海水质型缺水和工程型缺水地区，除加大再生水利用、雨水集蓄利用外，宜适度开展海水淡化利用和综合利用，提出海水利用方案，明确海水利用的规模和对象，并重点关注海水淡化利用对生态环境的影响，及其对取水点附近近海海域生态环境的影响。
（4）对于岩溶地区，应在摸清地下暗河与地表水、地下水关系的基础上，提出岩溶水开发利用方案，合理配置地表水、岩溶水与地下水资源的量值比，注重分析工程实施对下游河道生态环境的影响。
（5）矿井水开发利用，应摸清区域矿井水赋存规律，注重分析其对区域地下水和生态环境的影响，纳入水资源配置方案。
26
7 防洪排涝体系建设 7.1 防洪体系建设
7.1.1 基本要求。防洪目标确定、防洪规划编制、防洪标准制定以及防洪工程体系建设等，应分别按照《防洪标准》（GB 50201）、《水利水电工程设计洪水计算规范》（SL 44）、《水利工程水利计算规范》（SL 104）《防洪规划编制规程》（SL 669）、《江河流域规划编制规程》（SL 201）的有关规定，结合生态文明建设要求，经综合论证确定。 7.1.2 防洪体系建设。应重点统筹协调好防洪减灾与生态环境保护的关系，在确保防洪安全的前提下，将生态文明理念融入到规划布局、工程措施等方面。在防洪压力较小的河段、湖泊，结合退田还湖、退渔还湿，适度安排生态护坡、河滩湿地等生态修复类项目；在做好洪水预报的基础上，相机安排灌江纳苗，非汛期开展人工造峰等调度措施，为对水情有特殊需求的水生生物的繁殖提供生境支持。 7.1.3 防洪工程措施。应根据流域防洪规划布局，按照生态文明建设要求，重视防洪工程的生态效益，为维系水系完整性、水生态系统稳定性提供基础支撑，主要包括以下方面：
（1）堤防工程。应按照防洪规划确定的防洪标准、设计洪水位或河道设计泄量和堤线总体布置方案，根据相关技术规范的要求，结合水生态、景观要求，在以往工作基础上完善堤线布置，合理确定堤防建设的技术要求。
（2）河道治理。应在以往工作成果和分析河床演变规律的基础上，优化河势控制和治导线方案，提出河道治理的工程方案与规模。工程措施主要包括：控制、稳定河势，修建丁坝、顺坝等河道整治建筑物，对于堤距过窄或卡口河段，进行退堤、疏浚，扩大河道行洪断
27 面等措施。治理措施应注意与保护河道生态环境相结合，采取顺应河道自然生态、适应水生生物栖息繁衍的生态措施、选用有生态效果的水下构件形式，营造有利于良好水生态的河道环境。
（3）蓄滞洪区建设。应根据流域防洪规划确定的蓄滞洪区定位和类型，完善蓄滞洪设施和安全设施布局，对蓄滞洪区围堤、洪道、道路、桥梁、码头等安全工程进行续建配套。重点突出安全设施建设和分洪对生态与环境影响分析，全面制定水生态环境保护、舒缓措施。工程设计中宜优先采用生态建材和措施。对蓄滞洪区内有条件的场所，可结合湿地保护的要求进行统筹规划。
（4）山洪灾害防治。应按照《防洪法》《江河流域综合规划编制规范》（SL 201）等相关法律、规范的要求，布局安排对策与措施。宜按照水土保持规划的分区，在山洪灾害易发地区加强水土流失防治，充分发挥水源涵养林保水保土、径流调节的功能，从源头上减轻山洪致灾程度。
7.2 排涝体系建设
7.2.1 农村排涝。应遵照流域/区域排涝规划并结合农村水环境整治、美丽乡村建设、田园综合体建设的要求进行。应重点关注农业新业态对涝水滞留时间、水位的特殊要求，合理安排排涝布局与措施。 7.2.2 城市排涝。应统筹城市总体规划、土地利用规划及城市防洪、排水排涝、公园与绿地、低影响开发等专项规划，并进行协调和优化。排涝规划应明确全域性排水水系的基本布局与排涝标准；构建源头管控、管网收集、河道输送、湖库蓄滞以及泵站外排的内涝体系关系，明确各自承担的排水标准；分区论证渠系设施的规模；提出水系调度原则及风险控制策略。
28 （1）应结合城市防洪排水、室外排水设计相关规范对不同规模城市的防洪排涝要求，结合城市地形地貌等特征，细化有效应对设防标准内涝水的关键技术参数，如排除时长、最大渍水深度等。对于汇水面积大于200km2的水系，应进行超标涝水应对措施的校核。
（2）应结合原有排水格局优化调整城市排涝分区，明确城市水域、滞蓄绿地、湿地等使用功能，在梳理城市河网、主要干管连接关系的基础上，构建多通道、多出口、输送畅通、蓄排匹配的排涝格局。
（3）应构建源头渗滞、过程输送和末端蓄排的多层级排涝体系，定量分析各层级相应降雨量与径流量，合理分配排涝水量。应明确城市源头控制建设要求与建设标准，构建城市低洼区域绿地、通道的滞蓄、疏导功能，以汇水区为单元进行海绵建设、协调和管控。宜在评估城市管网建设薄弱环节的基础上，构建多通道的城市渍水收集系统，结合源头管控，因地制宜进行管网提标改造。根据外水对内涝顶托的分析成果，明确城市湖库、河渠的管控红线及调控水位，结合生态修复、退渔还湖、截污控污、清淤扩卡等进行城市河湖治理，确保调蓄面积及容积。合理进行外排通道、泵站布局，构建蓄排匹配的外排体系；对于大型湖网型水域应布局多通道、多排口，因地制宜的实施水系连通，确保排涝调度的灵活性。
7.3 洪涝水风险管理与调度
7.3.1 基本要求。应以现代化的防洪治涝理念为指导，树立适度承担风险和规避洪涝水风险的防灾观念，以洪涝水风险图编制与应用为抓手，推进风险管理，以洪涝灾害调度管理为重点，实现对洪涝水进行全面有序的调控管理。应积极推进洪涝水风险图管理系统的建设，搭建洪涝水风险图综合管理平台，推进洪涝水风险图应用。结合防洪应
29 急预案、抗旱应急预案等已有工作基础，开展新型城镇化发展形势下洪涝水风险评估与动态监控，识别洪涝灾害高风险区并及时向社会公布。加强洪涝水风险管理，协调城镇化、工业化以及产业发展布局与防洪排涝的关系，规范和调控经济社会活动。
7.3.2 风险管理。应明确城市排涝高、中、低风险区，结合城市总体规划提出高风险区发展布局的调整建议。健全洪涝风险管理制度，加强城市建设、居民点、商业区和工矿企业等选址洪涝影响评价与审批；根据城镇化发展进程，修订防洪排涝应急预案，完善不同洪涝水风险区域居民避洪安置方案，形成完备的洪涝应急管理制度，积极探索并建立洪涝保险制度。
7.3.3 风险调度。应制定防洪排涝水系调度方案，与智慧水务相结合，加强洪涝统一调度，实现实时自动化调度。加强水雨情、道路积水点、城市水淹区的监测、预警预报体系建设，加大对重点河段、重点地区的监测、巡查，加强洪涝预报预警系统建设，加强基于水雨情实时监测信息的决策、调度体系建设，利用高新技术完善洪涝预报调度系统硬件设施，升级开发洪涝预报软件系统，提高防洪排涝调度水平。
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8 水生态系统保护与修复
8.0.1 基本要求。应遵循山水林田湖草生命共同体、青山绿水就是金山银山的理念，坚持生态优先、保护优先、自然恢复为主，全方位、全领域、全过程实施水生态系统保护与修复。重点应关注生态用水、生态灌区、河湖生态化治理（河岸带维护、生态隔离带、水生生境维系、湖沼湿地保护）、水源涵养及水土保持等。
8.1 生态用水及过程调控
8.1.1 生态需水。应按照《河湖生态环境需水计算规范》（SL/Z 712）、《河湖生态需水评估导则》（SL/Z 479）的相关要求，根据水资源配置方案确定的河道内生态环境水量，通过合理调度，满足流量、水位、水温及过程的要求。本导则重点考虑河道内生态用水及过程调控。 8.1.2 河道内生态流量。应保障基本河湖生态用水量，加强江河湖库水量调度管理，维持河湖基本生态用水需求，重点是保障枯水期生态基流。应以河湖重要控制断面、生态敏感区等为关键节点，以纳污、生态、防洪、发电、航运、灌溉等功能协调为准则，按照分河段分目标的原则确定生态流量，绘制生态流量过程线，通过上下游水利工程的联合调度予以保障。生态流量评估结果存在一定的不确定性和难以验证的问题，需要在生态流量调度中实施动态调整。
8.1.3 生态水位。为保证水体功能的正常发挥，应对维系水体生态系统完整及其对人类的服务功能所需要的水位及过程进行合理控制。水体控制水位可分为防洪排涝水位、生态景观水位等。
（1）防洪排涝水位。应从防洪安全角度，重点考虑河湖水体的调蓄功能，在确定水位时可以最高水位和常水位确定河湖的调蓄能力。根据河湖所在区域建设用地高程确定河湖的控制最高水位，根据其调
31 蓄需求确定其水位变化幅度，设定常水位。
（2）生态景观水位。应从生态景观角度，重点考虑河湖水位波动对生态群落建立和发展的影响，以及河湖水位与陆域（滨湖带）感观美度的优劣。宜根据保证特定发展阶段的水体生态系统结构稳定、发挥水体生态系统正常的生态功能和环境功能、维持河湖生物多样性和生态系统的完整性等确定最低水位，其计算方法可以采用湖泊形态分析法、水文资料法、生物最小空间需求法等。在最低生态水位基础上，根据河湖综合功能最优化要求，提出河湖水位适宜的变化范围和过程，可采用天然水位统计法和水生植被发育关键期水位需求法等方法计算。
8.1.4 生态调度。
（1）应统筹生产、生活用水与生态用水之间关系，联合调度河湖水系及主要工程（防洪工程、水电工程、取水工程）的过流量，调控径流过程以满足不同生态系统对通道、流量、水位、水质、水温、流速及水沙关系的要求。建立水量-水质-水生态联合调度模型，其中针对不同水域水文、水质和水生态系统的变化特点，耦合水生态学模型，确定不同水域的水生态系统的变化特征和生态基流、生态水位、指示性物种健康状况等过程调控关键目标，通过构建水环境系统水动力与水质模型，以模拟调控条件下的水量与水质的动态变化过程。通过对各种调控工况分析和水体连通的特征分析，在满足水生态调度要求的目标下，优选水系统生态调控过程调度方案。调控工程方案的经济效益可应用相应效益评估法。模型可适当简化，满足关键性指标为主要需求。
（2）应以良好的工程设施提高水系统运行效率和效益、促进生
32 态系统稳定和环境改善为目标，并据此确定调度的原则与策略。应参考相关规范标准，以生态用水保障和改善水生生境的过程调控为重点，制定调度规则。应在分析水系统复杂关系的基础上，开展水量-水质-水生态联合调度模型研发。水生态方面的调度要求宜通过生态基流、生态水位、指示性物种健康状况等指标比选确定。从生态系统响应的复杂性出发，模型构建时的系统概化应综合考虑现实系统复杂性、监测系统完善性、基础资料可得性、调度精度要求等因素，重点解决主要问题。应基于调度规则、调度策略和通过验证的调度模型为重点，构建调度平台，为日常调度和应急调度提供支撑，并应结合智慧水利建设要求，将调度平台耦合到智慧水利平台之中。
8.2 河湖湿地健康评价与生态化治理
8.2.1 健康评价。应参照《全国重要河湖健康评估（试点）工作大纲》《河流健康评估指标、标准与方法（试点工作用）》开展工作。宜开展健康状况受损归因分析，根据基础资料支撑情况量化确定致损因子及其数量；应重点关注健康状况较差的河湖湿地的修复对策，全方位、全流域、全过程实施严格管控，构建水生态功能保障基线、水环境质量安全底线、水资源消耗上线三大红线，系统全面的提出修复战略与对策。
8.2.2 生态化治理关键技术。应以人水和谐思想为指导，采用整体与分段式的生态化治理思路，既要强调对区域生态现状的保护与修复，又要突出对污染源头的调节与控制，最大限度的减少人工干预，推动河湖湿地治理的生态化转变。应重点加强生态监测体系建设、生态水系构建、农田退排水生态化治理、河道断面生态化设计、护岸生态化改造、河床清淤疏浚等。应综合利用各种技术治理和修复河湖湿地生
33 态系统，包括近自然河道修复技术（注重河道形态、岸线等的近自然化设计）、农业面源污染控制技术（降雨径流控制净化技术、生态沟渠技术、排灌沟渠技术、生态水塘整治与建设技术等）、河流生物修复技术（河流水环境修复技术、人工浮岛技术、景观水体修复技术、裁弯技术、充氧技术、河道清淤技术、人工造洪峰技术等）、河湖岸线生态化修复技术（生物栅技术、水生生物生态修复技术、底栖生物生态修复技术、生态格网技术等）、湿地处理技术（廊道湿地、河道湿地、垂直流人工湿地、表面流人工湿地、潜流式湿地等）等，应根据河湖湿地的实际情况选择实施或集成应用。必要时可借助实验手段，开展河湖湿地生态化治理实验，研究河湖湿地的演变规律、物质与能量转化机理，以及治理与修复机理。
8.3 地下水保护与超采治理
8.3.1 地下水超采状况复核。应在已有地下水超采区评价工作成果的基础上，根据近年来地下水开发利用情况对地下水超采区的范围、面积、超采量等进行复核，同时应注重与地下水相关的生态环境状况进行评价。
8.3.2 地下水超采治理思路与措施。地下水超采治理应在全面优化产业结构、实施高效节水和水污染治理、大力压减地下水开采量的基础上，积极利用非常规水源、推进耕地和河湖休养生息，以大区域水资源配置工程为依托，通过“城市退农村、农业退生态”的水量置换措施，强化生态环境用水保障，加强实时调度，充分利用自然河湖水系、结合人工回灌设施，因地适时适度进行回灌，增加地下水补给，涵养地下水源。
（1）城镇地区超采治理主要通过提高用水效率、加大非常规水
34 源利用和实施水源置换等措施实现。一是强化工业结构调整，大力推广节水工艺、节水技术和节水器具，降低供水管网漏损率，提高用水效率；二是加大城镇废污水处理回用、矿坑水、淡化海水、微咸水、海水直接利用等非常规水源利用力度，提高水资源循环利用程度，减少对新鲜水的取用量；三是在节水和非常规水源利用的基础上，通过区域水资源调配工程及城镇供水工程，为城镇提供新鲜水源，置换地下水，关闭自备水源，压缩集中供水水源井开采量。
（2）农村地区超采治理主要通过采取节水灌溉、水源置换、调整种植结构等综合治理措施实现。一是根据区域自然条件和经济效益等因素，大力推广高效节水灌溉模式，减少地下水开采量；二是通过增加用于农业灌溉的地表水、非常规水水源供水，置换农业灌溉地下水；三是减少高耗水作物的种植，推广耐旱作物和雨热同期作物，充分利用自然降水。
8.4 水土保持生态建设
8.4.1 水土保持生态建设。应基于国家主体功能区规划、生态功能区划的总体框架和国家、流域、省级水土保持规划的总体思路，结合美丽乡村、田园综合体建设和乡村振兴、生态移民、扶贫攻坚等重大战略要求，按照生态文明建设（水利领域）规划目标和任务，针对重点水土流失防治区、江河源头等重要生态功能区、生态脆弱区、生态敏感区的现状和问题，在确定水土保持生态建设的思路、目标、主要任务和总体布局时，应重视青山绿水的生态服务价值，不断提供优质生态产品，以满足人民日益增长的优美生态环境需要。应突出不同地理分区的地带性差异，遵循生态系统演变规律，重视蓝绿水相互转化与综合调控。
35 8.4.2 小流域综合治理（清洁小流域）。应以改善农业生产条件和农村生活条件、促进脱贫致富为主要目标，结合中小河流治理，突出农村水环境治理、生态化治理和低成本治理，注重传统智慧和现代智慧的结合。
8.4.3 城市水土流失防治。应结合水系整治、低影响开发、人文景观建设，注重弃土弃渣的资源化利用，严禁弃土弃渣侵占河湖水域岸线，加强基坑排水管理。
8.4.4 开发建设项目水土流失治理。应坚持治理方案与主体工程建设同步审批、同步建设、同步验收，积极应用遥感遥测等先进技术加强监管。
36
9 水环境保护与治理 9.1 水功能区管理
9.1.1 水功能区划分与调整。应在现状分析评价的基础上，根据《水功能区划分标准》GB/ T 50954进行。
（1）对于列入全国重要江河湖泊水功能区划的水功能区，应根据区域发展目标和水资源、水生态、水环境保护需求进行复核，在深入分析、充分论证的基础上，提出优化调整建议，并按管理权限报批。
（2）对于未列入全国重要江河湖泊水功能区划的河流、湖泊等水域，在水环境质量达标率较低时，应控制污染物入河量小于流域/区域污染物总入河量的90%。
9.1.2 水质目标达标管理。应根据水功能区调整与划分成果，加强水功能区水质目标达标管理，对尚未列入全国重要江河湖泊水功能区划的河流、湖泊等水域，也应按照《水功能区监督管理办法》进行严格管理。
9.1.3 水域纳污能力与入河污染物控制
（1）应以水功能区划为基础，根据水质达标评价和入河（湖）排污口调查成果，按照GB/T25173计算水域纳污能力。控制指标应包括化学需氧量或高锰酸盐指数、氨氮，湖泊或水库可适当地增加总磷、总氮等富营养化指标；部分水域应结合特征污染物实际增加考核指标。
（2）应以生态文明建设和美丽中国建设、改善宜居环境为目标，根据水域纳污能力和规划目标，结合现状污染物入河（湖）量、区域经济社会发展需求，综合确定规划水平年污染物入河（湖）量控制方案。
37 （3）应根据污染物入河（湖）量控制方案，针对污染源治理和控制、区域产业结构调整，城镇化发展等，提出优化调整的要求和建议。
9.2 集中式饮用水水源地保护
9.2.1 保护区划定。已建和规划建设的集中式饮用水水源地，应按照《饮用水水源保护区划分技术规范》（HJ/T338），划定保护区，并提出相应保护措施。
9.2.2 保护措施。应以保障饮用水水源安全为目标，从水质动态监测、管理机构设置、法规办法制定、环境准入制度建立与完善、信息化管理平台建设、全民共建共享等方面，提出更加严格的监测、监督、考核和管理方案。
9.2.3 修复措施。应重视滨岸带建设对保障水源地水质安全的作用，采取建设前置库、人工湿地、河滩地、绿色滨岸带等生态屏障的方式，有效拦截入库泥沙，削减低负荷分散式污染物入河量。应加强底泥清淤和综合利用，防止二次污染。
9.3 水污染控制与治理
9.3.1 污染源的源头治理与控制
（1）点源污染。应根据水功能区划及管理规定、污染物入河（湖）量控制方案，提出入河（湖）排污口布局的总体要求，明确禁止设置、限制设置入河排污口的水域。以布局要求为基础，加强排污口管理，对入河（湖）排污口提出搬迁、归并、入管网集中处理、生态化治理等整治措施。相关技术要求应执行《入河排污口管理技术导则》（SL532）的规定。
（2）城市面源污染。应根据面源分布特征和产生机理，提出倡
38 导绿色生活、节水减污，鼓励使用无害、低害化洗涤产品，健全城镇生活垃圾处理体系等控制措施。有条件的地区，应遵循构建低影响开发雨水系统的理念，采取下沉式绿地、植草沟、雨水湿地、透水铺装、多功能调蓄等生态排水措施，建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市，加强雨水集蓄利用和初雨污染控制。
（3）农村面源污染。应结合美丽乡村、清洁小流域建设，提出化肥农药减量化、农田氮磷流失生态拦截、生态沟渠、生态塘、生态垃圾堆肥、分散式生活污水处理、田间垃圾收集、畜禽养殖废水与废物综合利用等农村面源污染治理措施。
（4）内源污染。应对存在底泥污染、水产养殖污染、航运污染等内源污染的河湖，分析各类污染源排放情况，提出底泥疏浚、生态清淤、围网养殖清理及航运污染治理等措施。 9.3.2 污水收集与处理。重点关注以下方面：
（1）应按照规划区城镇排水与污水处理规划要求，结合建成区管网和用地现状，完善污水管网建设，优先解决已建城镇污水处理设施配套管网不足问题，强化黑臭水体沿岸的污水截流、收集。原则上新建污水管网要采取分流制系统，污水管网收集能力应与污水处理设施的处理能力相匹配。对年久失修、漏损严重、不合格的老旧污水管网、排水口、检查井进行维修改造，避免污水渗漏导致管道周边地下水及土壤污染等。应加快实施雨污分流改造，难以改造的，应采取截流、调蓄和治理等措施。有条件的地区应加强初期雨水收集、处理、资源化利用。
（2）应结合经济发展、排污分布和城市用地现状及规划，对经济规模较大、人口密集、排污集中、处理设施不完善的区域，提出新、
39 改、扩建污水处理设施的措施建议，新、改、扩建的污水处理设施尾水排放标准均不应低于《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918）中的一级A标准。经处理达标后的再生水宜优先用于城市生活杂用、景观用水、工业用水及可接受其水质标准的其它用水。污水处理厂的出水标准应满足河湖纳污限排的要求，对河湖纳污能力严重偏小，需要将尾水排放标准提高到一级A以上的区域，应慎重论证提标改造的必要性和可行性。
（3）应对污水处理设施产生的污泥，提出稳定化、无害化的处理处置措施，鼓励将无害化的污泥，以建筑材料、农用堆肥、荒地造林、苗木抚育、园林绿化、填充路基等方式进行资源化利用，禁止处理处置不达标的污泥进入耕地，逐步取缔非法污泥堆放点。
（4）城市污水处理设施完善、管网建设、污水/污泥资源化利用应与城市总体规划、城市污水处理设施建设规划、海绵城市建设规划等相协调。
9.3.3 污染水体治理。在综合采取上述措施后，水体水质仍不能满足水功能区水质管理目标的河湖，应结合水生态修复措施，提出河湖污染水体治理要求，通过人工曝气、人工湿地、生态浮岛、生态护坡等保护措施改善河湖水质。各类技术的选择应考虑其进水水质要求、处理效率、河道的环境特征、设施占地面积、设施与周围环境的相容性等。
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10 生态灌区 10.1 目标与任务
10.1.1 建设目标。应形成与生态文明建设、农业现代化、乡村振兴战略要求相适应的灌排现代化综合体系，进一步提升农田水利在保障国家粮食安全、发展现代农业中的基础地位和支撑作用，促进田园综合体建设、促进农民增产增收。应以建设完善的灌排基础设施体系、高效的节水灌溉技术体系、专业化的农田水利管理服务体系和可靠的供水保障体系为重点，结合灌区实际，确定建设目标。
10.1.2 主要任务。生态灌区建设应贯彻山水林田湖草生命共同体的重要理念，在灌溉排水基础设施先进、技术体系完善的基础上，不断追求用水效率效益的提高，应以实现“水源保障、节水高效、灌排自动、管理智能、技术高端、功能完备、体制完善、生态稳定、环境良好”的灌排体系为目标，确定生态灌区建设的目标、布局、方向和重点。
10.2 基础设施建设
生态化现代灌排基础设施应以全面提高灌区水分生产效益为目标，在以水源工程和输配水工程设施、水分气象监测等田间基础设施、灌溉排水工程设施、高效节水灌溉工程设施、农田水利通信设施等设施建设为重点的基础上，引进与吸收信息新技术，重点发展高标准的水源保障工程与高效的输配水系统，以及智能化的水、气、土、生、肥一体监测与控制系统等，运用现代科学技术最新成果实现灌区的智能化高效管理，构建供水保障程度高、输配水科学高效、信息化设施完备、灌水精准、用水高效、生态稳定、环境良好的现代化灌区，实现灌区管理的智能化、网络化、自动化、生态化。应结合水资源高效利用和农业现代化要求重点规划灌区基础设施现代化，结合水利信息
41 化（智慧水利）建设重点规划灌区信息技术现代化，结合绿色发展和食品安全要求规划高效用水和用水方式现代化。
无明排系统的灌区应深入分析现代灌排基础设施建设与干旱缺水地区农田防护体系、土壤盐分积累的关系，明确提出应对措施；有明排系统的灌区应深入分析现代灌排基础设施建设与农业面源污染控制的关系，在试验成果的基础上，优化提出生态沟、生态湿地的规模、布局和结构要求。
10.3 现代管理服务体系。
应在以农田水利管理体制机制、灌排规划体系、技术标准和规程规范、水权转换制度、灌区服务体系、干旱风险响应机制等为重点的基础上，全面推进，重点发展专管与群管相结合的灌溉排水工程管理体系、专业化的基层服务体系、基于风险管理的旱涝灾害响应机制和智能化调度系统，为农田管理提供基本支撑。群专结合管理体系建设主要包括管理体制与机制、法规建设与执法体系、自主管理模式和农业用水价格形成机制等内容；专业化服务体系建设主要包括发展专业化公益化的灌区服务队伍、基层水利服务体系等内容；灌溉风险响应机制建设主要包括健全的灌溉风险响应机制、灾害保险应急运营服务的快速响应机制等内容；智能化调度系统建设主要包括调度模型、调度平台等内容。应根据田间、村组、灌区尺度分别提出建设要求，并明确下级平台与上级平台耦合的技术要求。
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11 水文化与水景观建设
11.1 水文化
11.1.1基本要求。应结合本地特色，深化水文化理论研究，丰富和完善水文化内涵。应通过调查分析、收集整理与水有关的历史文化，分析水文化传承与发展中存在的问题，明确水文化建设目标与任务。应以水文化遗产、水文化典故、水生态景观资源、水利工程等为依托，结合区域/城市当代创新精神，综合集成并凝练特色鲜明的水文化主题，突出居民的归属感和认同度。
11.1.2文化传承。应在水文化历史资源调查的基础上，明确历史水文化的种类和分布，以提升水文化遗产价值、丰富水文化内涵、继承民族传统智慧为重点，确定传统水文化遗产挖掘、保护、传承的措施和要求。
11.1.3文化创新。确定现代水文化体系建设的方向和重点，应与城市精神相结合，从水文化宣传教育、水行业文化建设、水文化产业发展等方面系统谋划、统筹考虑，重点立足水利发展与改革的实践，运用先进的技术和设备，突出具有时代性、创造性的水文化载体建设。
11.2 生态滨水空间开发与利用
11.2.1 基本要求。滨水空间开发与利用规划应包括亲水平台建设和岸线保护与开发利用两部分。应根据经济社会发展布局、水功能区划和涉水基础设施建设等相关要求，进行需求分析。宜从建设宜居环境、提升竞争力的高度，确定亲水平台、滨水绿道等方面的合理需求，在水生态空间均衡管控的框架内明确岸线开发利用的原则与要求。 11.2.2亲水平台建设。应以保障水安全为前提，注重整体性、协调性、
43 亲水性、生态稳定性和河湖健康性。亲水平台宜集景观、文化、宣传、科普、教育、旅游、休闲、健身等功能于一体，突出水文化传承与创新，强化低负荷污染物拦截与降解功能，保障水工程正常运行。亲水设施和景观元素应充分体现当地文化特色，满足市民的亲水需求。 11.2.3岸线保护与开发利用。应坚持保护优先、生态优先，在确保防洪安全和水资源、水生态、水环境得到有效保护的基础上，合理开发，高效利用，统筹兼顾岸线的生态服务功能和社会服务功能。应根据岸线成因和特点、利用类型、利用率、存在问题等开展评价，结合经济社会发展要求，对规划水平年岸线的防洪、水资源、水生态、水环境保护要求和开发利用等情况进行预估。宜运用生态水文学理论与方法，结合遥感、景观分析等先进手段，开展量化评价。对岸线资源已非常紧缺城市化地区，应严格管控，避免过度开发；对岸线资源尚有富余的城市化地区，可在深入论证的前提下进行集约开发利用；对岸线开发利用需求相对较低和人口稀少的农村地区，宜列为岸线保护区。
11.3 生态水产业
11.3.1 发展方向。应在保障水资源公益性的基础上，统筹协调经济社会发展与水资源保护、水环境治理、水生态修复的关系，结合水利风景区建设、公园建设等，积极开发涉水旅游、滨水康养、高端饮水等具有盈利能力涉水市场化产品、服务。
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12 制度与能力建设
12.1 制度建设
12.1.1 基本要求。应在落实国家和区域深化水利改革、推进水治理体系和治理能力现代化的总体框架下，根据水生态文明制度现状和发展需求，提出水生态文明制度建设方案。水生态文明制度建设主要包括水资源管理制度、河湖管理制度、水资源有偿使用制度、水权制度、河长制等内容。
12.1.2 水资源管理。应在分析研究水资源管理现状和存在问题的基础上，以落实最严格水资源管理制度为抓手，研究“三条红线”管控、计划用水管理、用水定额管理、建设项目和规划水资源论证、取水许可、水资源承载力监测预警、负面清单、水资源管理责任和考核奖惩、责任追究等制度，制定水功能区管理、水资源监测、控制断面监督管理和巡查等制度，提出重要取水口和入河排污口设置审批要求。 12.1.3 河湖管理。应紧扣国家推进生态空间规划的要求，遵守防洪法、河道管理条例等法律法规，重点研究提出河湖水域岸线确权划界、水域岸线空间管控、占用水域补偿、涉河建设项目审批和监管、河道采砂管理、河湖资源损害赔偿和责任追究、河湖管养模式创新、建立“河长制”等制度，明确职责权限，确定建管体制，提出监管检查和执法监督等措施建议。
12.1.4投融资制度。应以建立多元化、多渠道、多层次的水利投融资机制为重点，研究提出建立稳定的水利投入机制、鼓励和吸引社会资本与金融信贷资金投入生态文明建设（水利领域）等措施建议。 12.1.5 水资源有偿使用制度。应在摸清水资源费和水价征收现状的基础上，提出水资源费改革、城镇居民用水阶梯价格、非居民用水超计
45 划超定额累进加价、地下水水价改革、污水处理费征收等措施建议。 12.1.6 水权制度。应根据水资源条件和用水需求，在用水总量控制指标分配和水量分配工作的基础上，研究提出水权初始分配、不同行业或不同区域水权交易流转、水权交易平台建设等措施建议。 12.1.7 水生态空间管控制度。应以人水和谐为目标，以资源环境承载力为基础，根据国土空间用途管制和“多规合一”的要求，坚持因地制宜、红线约束、统筹兼顾、绿色发展、防治结合、依法管控。以水系格局优化和功能提升为重点，有针对性地提出切合实际的差别化管控对策。水系格局的优化，应注重保持河流水系形态多样性，构建内外部空间平衡的水系，科学推进河湖水系连通；应加强河湖生态化治理，维系生物多样性，修复受损生态系统，改善退化水体环境，强化水系社会服务功能，不断提升水系的综合功能。
12.2 能力建设
12.2.1 基本要求。应体现积极推进治理体系和治理能力现代化的战略要求，根据生态文明能力建设现状和发展需求，明确生态文明（水利领域）能力建设方案，重点关注法规体系建设、监测体系建设、智慧水利平台建设、科技支撑和人才队伍建设等方面。
12.2.2 法规体系。应结合国家法治社会和生态文明建设要求，在梳理涉水法规、政策的现状及存在问题的基础上，推进水资源管理、水资源有偿使用、河湖管理、水生态空间保护等重点领域立法，按照“多规合一”、“空间管控”要求，开展水生态空间管控、水生态环境监测网络建设、水生态补偿、水环境保护与治理等规划编制，完善涉水规划体系。通过设立生态法庭、生态检察院、生态警察等，加强行政执法监督，推进水利、环保、林业等相关部门联合执法。
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