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欧洲移民政策浅析
摘要
二战以后，欧洲由传统的移民输出国渐渐转变成移民输入国，大量的移民不断涌入，直到20世纪70年代，欧洲各国的移民政策始终是宽松、开放型的。大量外来移民给欧洲国家产生了巨大的影响，他们像是一把双刃剑，一方面为欧洲各国经济发展做出了重要的贡献。同时，又带来许多不容忽视的社会、政治、文化、经济问题。随着经济全球化的到来，各种问题日益尖锐，欧洲国家的移民政策也发生了重大变化，变得逐步严厉。本文以欧洲移民政策的变迁为切入点，总结分析欧洲移民政策的历史和现状，并对今后欧洲各国移民政策趋势进行探讨。
关键词：欧洲；移民政策；变迁
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第一章 研究意义
二战后，由于欧洲自身经济发展的需要，引入了大量的外来劳动力，外来移民已经成为欧盟人口的重要组成部分，缓解了欧洲因出生率下降及老龄化带来的人口负增长的危机。但自1973年的经济危机以来，欧共体的经济发展速度下降，大量的失业人口，使得各种“移民问题”逐渐暴露出来。第一，“移民问题”首先集中在移民对西方民众经济状况的影响上，他们担心“移民会抢走他们的工作，享受他们的福利制度，并且威胁他们的生活方式”。第二，近年来，欧洲各国犯罪率不断上升，恐怖活动猖獗，社会治安成了欧洲各国公民关注的重要问题之一，大多数人认为：“犯罪和移民之间存在必然联系”。第三，“移民问题”还“基于真正的文化冲突和对丧尸民族特性的担忧”。在欧洲的移民中有三分之二是穆斯林，并且他们都没有融入所在国的文化。文化上巨大的差异，造成了彼此之间尖锐的矛盾。因此，“在整个欧洲，人们越来越担忧横跨欧洲文化线的穆斯林会形成欧洲共同体的第十三个国家”。第四，近年来，右翼、民族主义者和反移民政党选票增加，势力增长，这些西方极右翼政党的一个共同特点就是具有强烈的民粹主义，排外主义倾向，多主张实行严厉的移民政策，甚至禁止移民，反对种族融合，把就业机会留给本族人。这最终导致“移民问题”变得更为严峻，也使得“移民问题”进入欧洲政坛。围绕着欧洲各成员国对移民问题产生的这些冲突和矛盾，移民问题给社会和政治带来极大的灾难，迫使欧洲各国纷纷出台行之有效的移民政策来解决问题。本文希望通过在对前人的分析和研究下，加上自己的总结和归纳，对欧洲移民政策的历史和现状进行分析，从中得出一些关于欧洲各国在移民政策制定中的经验和教训。对于欧洲各国未来移民政策的趋势提供一个好的帮助。
第二章 战后移民政策变迁
2.1 1973年前的鼓励政策
1945年至1973年期间，西欧经济重建，生产力突飞猛进，而其人口再生产形势却不相适应，又加上战争等多种因素的影响，使得劳动力供不应求。因此，欧洲各国政府开始外部劳动力，它们积极推行外籍劳工招募制度，争相开出优渥的条件来吸引外籍劳工。1945年11月，法国出台了第一个正式的移民法案，主要包括以下两方面内容：第一，凡与法国企业签订正式雇佣合同者，即可获得进
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入法国的签证并在雇佣合同期内享有法国的合法居留权；第二，受法国企业雇佣的外籍工人并不一定就能获得在法国长期居留权或入籍法国，即将移民的工作权与长期居留权、公民权相割裂。按照这个移民法案的基本原则，法国政府成立了“国家移民局”（the Office National d’Immigration,ONI），取代二战前私营性质的“移民总公司”（SGI），专门负责从事有组织的引入劳工的相关事宜。按法国政府的设想，外籍劳工移民的输入应当由国家移民局统筹安排，各企业将所需的外籍劳工数量报告给移民局，由移民局安排到国外招聘，企业根据所获得的外籍劳工数量向移民局支付费用。国家移民局一成立，即到南欧的意大利、西班牙设立招工处。
联邦德国的劳工招募制度更为成熟。从20世纪50年代后期开始，德国从经济较为落后的意大利和希腊引入外籍劳工，接着扩大到土耳其、摩洛哥、葡萄牙等国，发展形势迅猛。劳工的招募、工作条件和社会保障由西德与输出国签署双边协议管理。外籍劳工的雇主则向联邦劳动管理局支付一定的费用，由管理局负责挑选劳工、测试劳工的职业技能、组织体检以及劳工的档案审查。劳工到来之后，雇主在最初必须提供住所。但德国把移民劳工视为暂时性劳工群体。按照雇主的意愿，他们可以被招募使用，也可以被打发回家。外籍移民只有得到居留许可和工作许可，才能进入德国并定居下来。而这些许可只有在特定的时期才能给予，并且通常只有在特定工作中和特定地区才有效。劳工可能会由于各种原因而被剥夺许可，一旦被剥夺，他们就会被遣送回国。
但是，通过正式招募进入西欧国家劳动力市场的劳工只占外籍劳工移民的很小一部分，大部分都是自发进入的，他们持旅游签证进入，然后超期停留，并在未经许可的情况下工作。由于当时欧洲劳动力市场远未饱和，对于这些自发进入并滞留的劳工移民，各国政府一般都持默许的态度。所以，这些移民也能使自己的身份合法化。在这一时期，各国民众对外来移民也持一种宽容的态度。他们认为这些劳工只是暂时性的，若干年之后会离开的。在此期间，确实有劳工返回自己的祖国。比如，西班牙、葡萄牙的劳工都回到了自己的国家，特别是阿尔及利亚的劳工，年回归率达到81%。
官方政策在原则上是不赞成家庭团聚的。但是，从尊重人权的角度出发，依据欧洲人权公约的有关规定，西欧各国掀起了“家庭团聚”的高潮。居住在西欧的800多万外籍劳工中有一半多是劳工的妻子、孩子和亲属。
2.2 1973年至1990年的限制与控制政策
由于1973年石油危机的爆发，使得欧洲各国经济增长速度缓慢，失业率上 3 上海师范大学硕士课程论文
升，同时大量的移民也给欧洲各国的社会福利政策造成了较大的压力。这一时期欧洲各国的移民政策发生了重大的改变，由宽容转为严厉，公众对于移民的态度也发生了转变，由欢迎变为排斥。这一时期移民政策的严厉性主要体现在以下几个方面：
第一，取消前殖民地移民入境的优惠政策。1971年以前到英国的移民是英国的国民，他们可以自由出入英国，由选举权，可以参加议会，也可以为英国政府工作。但是，1971年的移民法案和1981年的国籍法终结了这种情况，这两部法律把英联邦内的移民同样视为外国人。阿尔及利亚于1962年摆脱法国殖民统治，在初获得独立时，其国民仍可以“前殖民地臣民”的身份进入法国。但随着阿尔及利亚移民人数不断增多，1968年，法国政府提出取消上述优惠措施，但是遭到阿尔及利亚政府的极力反对，后经两国商定：阿尔及利亚人进入法国需要申请签证，但法国对阿尔及利亚人的旅游签证不得加以限制。1974年后，这些优惠措施全都取消，阿尔及利亚人不仅不再享有任何入境优待，甚至遭到严格的审查乃至排斥。
第二，加强对移民局的管理，打击和驱逐非法移民。1971年，英国移民法规定，一旦某个外国人未能“促进社会公共福利”，就可以将其驱逐出境。1978年以来，英国还对运送非法移民的航空公司进行经济惩罚，到1991年，这些罚金已经累计了三百多万英镑。法国也在1981年对1945年的移民法做了较大的修改，新的《外国人入境与居留法》规定增加了“驱逐条例”，该条例规定那些居留到期不符合延长居留条件的人均可以被驱逐出境，而且警方有权拘禁不具备完整手续的移民。荷兰强化了有关扣押和遣返非法居留者方面的规定，并在1994年颁布了一部新的外国人就业法。但法国、西班牙、葡萄牙等国先后在一定期限内对已入境的非法就业移民“合法化”。
第三，对移民“家庭团聚”的申请严加限制，鼓励移民返回祖籍。1977年，法国决定以提供补贴的方式，鼓励已入境就业的外国移民全家返回祖籍国，并对移民要求“家庭团聚”的申请严加限制。德国为那些有意返回的人创立了职业培训计划，此外，还和荷兰一起对南斯拉夫和土耳其实行援助计划。各国也缩小了“家庭团聚”政策的适用范围，仅适用与夫妻和需要赡养的子女，通常为18岁以下子女，德国则降至16岁，其他亲属的进入则受到严格的限制。但是，除瑞士之外，欧洲各国的“家庭团聚”政策具有很大的灵活性，家属进入并没有得到有效的阻止。实际上，1973年以后，“家庭团聚”成为进入欧洲的合法途径，各国因“家庭团聚”而进入欧洲的移民人数大大增加，因此，此时的移民增长数上升较快。
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2.3 1990年代中期以来的调整政策
20世纪90年代以来，欧洲各国的移民政策又做了些许调整。首先，为了提高自身在全球经济中的竞争力，欧洲各国在移民政策中增加了许多对技术移民和人才精英有吸引力的优惠条件。2000年，德国总理施罗德提出制定特殊优惠政策，陆续对2万名外国信息技术人员开通移民绿色通道，以解国内IT行业的燃眉之急。2003年，英国内部30年来首次松动移民政策，改革现行的移民制度，引入美国和加拿大的有关制度，推行高技术移民政策。爱尔兰政府也宣布放松立法，优先为信息技术、建筑和卫生部门的外来移民发放工作证。
其次，在避难和打击非法移民方面，欧洲各国相互配合。20世纪80年代末、90年代初，东欧巨变、苏联解体，大批的难民涌入欧洲各国。随着人数的急剧增长，大量的难民给各国的就业和福利带来负担。于是，欧洲各国进一步严格移民政策，修改相关难民法，缩减对难民的接纳，协手打击非法移民。1997年9月1日，由欧共体成员国签约的《都柏林公约》正式生效。公约明确了成员国在处理避难申请的责任和义务，与此同时，欧洲各国把打击非法移民作为重点。在2002年的欧盟塞维利亚峰会上，各国决定加大打击非法移民的力度：第一，完善立法，严格程序。如建立签证资料认证的统一标准、编制有关难民的身份档案；第
二、加强共同边界的管理，如建立防联合行动和移民联络官员网络，加强信息交流，监控非法移民入境。2005年7月，法国内政部陆续推出了一系列措施，严厉打击非法移民，具体包括：严格审查非政治愿意申请难民庇护的“假避难”；制定相关法规，严厉查处“假结婚”等。
总体来说，二战后欧洲各国的移民政策是由相对宽松转变为略微严紧，移民政策的重点也从劳工移民变为技术移民，移民技术手段不断完善、各国政策目标也趋于抑制，这些都表明了各国对解决非法移民问题的决心。今后的移民政策将会更加成熟，倾向于通过对各国实际情况的分析，张弛有度、宽松结合，灵活地对不同的移民群体施以不同的政策。
第三章 欧盟层面上的移民政策
所谓欧盟移民政策，是指在欧洲共同体层面上或欧洲联盟框架内形成的政策，它是移民运动国际化和欧洲各国加强合作的结果，也是欧洲一体化深入发展的结果。如今，进入欧盟国家的移民不仅受到民族国家的管理，还要受欧盟有关法律政策的管理。
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3.1 特莱维小组
20世纪70年代，特莱维小组在欧洲政治合作组织的支持下成立，其目标最初是：“在反对恐怖主义方面展开合作，交流恐怖主义组织及警察组织的培训与设备等方面的情报，特别是开展反恐行动的战略协调。”随着时间的推移，合作不断深入，该小组建立了一个部长级的负责移民问题的特别工作组，它的功能逐渐扩展到非法移民领域。作为一个非政府的合作组织，特莱维小组存在着诸多不足。但是，“它的建立为欧洲国家在共同体的层面上解决非法移民等问题提供了一个平台。各成员国比以往更清楚地认识到它们在司法与内务合作领域具有共同利益。特莱维小组松散的合作模式，使得各成员国在警务这个涉及敏感国家主权的领域内逐渐建立和增强了相互信任。”
3.2 《申根协定》
1985年和1990年，德国、比利时、荷兰、法国和卢森堡等五个国家在卢森堡东南边境的小镇申根，签署了“申根协定”。《申根协定》的主要内容包括：“签字国逐渐相互开放边境，取消共同边界，保障公民的自由流动；签字国在打击非法移民、毒品交易、武器走私、国际犯罪和国际恐怖主义等方面开展警务合作；建立申根信息系统，共享有关各类非法分子信息的档案库。在政治避难问题上明确提出，在申根区域内只能提出一个政治避难申请。签字国都认为，这些合作是共同体设计外部边境管理模式、警务工作和其他一些措施的一次重要尝试。”到2003年，申根的成员国增加到15个：德国、比利时、荷兰、法国、卢森堡、西班牙、葡萄、希腊、意大利、奥地利、瑞典、芬兰、丹麦、挪威、冰岛。这些国家是今天的申根区。申根国家中除挪威和冰岛之外皆是欧盟国家，而英国和爱尔兰是欧盟国家，但不是《申根协定》的成员国。2004年，新加入欧盟的10个地中海国家、中东欧国家也参与了《申根协定》，但是根据各国的自身情况，在2006年以后实施。
3.3 《都柏林公约》
1990年6月15日，欧共体成员国签订了《都柏林公约》。该条约最重要的是确立了“第一接受原则”，并要求一个成员国接纳避难者的决定必须被其他成员国接受。而且《都柏林公约》也明确了各成员国在处理避难申请时的相互责任和义务，促进彼此入境避难条件达成一致。避难申请的实际审查仍然遵循各国的法律，在审查程序上各国都同意维持各自处理申请的国内原有方法。1997年9
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月，《都柏林公约》正式生效。通过指定某一成员国负责受理避难申请人的申请，有效地提高了避难审核的效率，防止了避难申请泛滥的问题，限制了难民的流动数量。但是，由于欧盟内人员的自由流动权利使公约在实际执行时非常困难。
3.5 《马斯特里赫特条约》
1993年11月1日，《马斯特里赫特条约》开始生效，这标志着欧共体框架内的司法合作正式开始，政治避难、外部边界控制、移民政策等都第一次在共同利益层面上进行了解释。
“《马约》在第六篇K.1条中明确规定了司法内务合作中欧盟各成员国具有共同利益的九大领域，即：避难政策、控制管理从第三国跨越外部边界入境的人；移民政策及对第三国国民的政策，包括居民、家庭权利、就业以及非法移民；打击吸毒；打击国际诈骗；在民事问题上的司法合作；在刑事问题上的司法合作；海关合作；阻止和打击毒品走私、恐怖主义和其他形式的严重国际犯罪。”其中前六大合作领域，欧盟和成员国共同享有立法权。另外《马约》还特别提到签证政策，并将其归属到第一支柱的管理下，条约规定：“移民事务为第一与第三支柱共管，欧共体（第一支柱）负责签证政策及相关措施，其余的移民政策协调工作则在第三支柱下由成员国共同讨论决定，这属于成员国的共同利益。”
《马约》作为一个框架性的原则，它拉开了欧洲移民政策一体化的序幕，为后来成员国移民和避难等事务的合作奠定了坚实的基础。
3.6 《阿姆斯特丹条约》
1997年，欧盟在其一体化的进程中签署了具有历史意义的《阿姆斯特丹条约》。《阿姆斯特丹条约》对欧共体已有的条约进行了修正。在引入《申根条约》的同时，《阿姆斯特丹条约》第二章提出了“逐步建立一个自由、安全和公正的区域”的新目标，并在《罗马条约》中增补了“人员自由流动、避难与移民”条款，将《马斯特里赫特条约》的第三支柱“民政与司法合作”（第六编）中与人员自由流动相关的民政与司法事务移植升格为共同体行动（但英国、爱尔兰与丹麦保留了自愿参与的原则）。
《阿姆斯特丹条约》还提出了新的构想和目标，即“联盟是一个自由、安全和正义的区域，应维持和发展这个联盟。在联盟内不仅要保证人员的自由流动，还要在边界控制、避难、移民以及预防和打击犯罪方面采取适当措施。”
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3.7 《尼斯条约》
2000年12月，欧盟首脑在法国尼斯通过了《尼斯条约》。《尼斯条约》对共同移民政策的内容和决策机制进行了改革和补充。它扩大了移民问题决策机制中限定多数决定的适用范围，允许拥有欧盟成员国签发的居住或工作许可签证的外来移民最终拥有与欧洲联盟公民相同的自由流动的权利。但由于德国等国家的反对，第三国移民的签证政策等推迟生效。
3.8 《欧盟移民与难民庇护公约》
在2008年，欧盟27国一致通过了法国所提出的《欧洲移民与难民庇护公约》。公约的主旨在于协调欧盟各国移民政策，鼓励工作移民、规范亲属移民，通过加紧边境控制及大力遣返非法移民等手段加强对非法移民现象的打击。根据新公约，欧盟各成员国将视需要和容纳能力组织吸纳合法移民。公约还要求各国严格控制居留证的发放。欧盟统一移民政策强调了成员国在遣返事务上进行更紧密的合作的同时，又建议以“蓝卡”等形式积极招引高技术移民，并设立一个欧盟统一庇护系统。至此，共同的移民政策在欧盟层面上基本得以实现。
总的来说，欧洲各国的移民政策从各国各自为政到相互协调合作，把问题放到同一个框架下解决。但是移民问题是涉及政治、经济、文化等方面的复杂问题，各国成员国都有自己的利益和现实情况，移民政策的目标也不尽相同，很难形成统一的标准。因此，制定移民政策的主导仍然掌握在各国家手中。
第四章 移民政策的趋势
近年来，欧洲移民问题变得越来越复杂，某些欧洲国家的右翼势力甚至喊出了“零移民”的口号。欧洲各国为了化解这些问题出台了大量的政策和法律文件，但是到目前为止还没有完全摆脱困境，仍面临着艰难的选择。
移民政策的制定涉及到政治、社会、经济方方面面，但各利益集团的实力和利益平衡是关键。美国学者弗里曼讲，“移民的本质问题在于其利益的涉及面，各个团体通过强大的院外集团活动，或维护既得利益，或争取新利益。”我们可以从之前的移民人员中发现，大多数移民是为了寻找工作而来，廉价的劳动力促进了本国经济的发展，而且伴随着移民的增加，他们的消费需求也在上升。并且，“以地方劳动力市场为观察单位所进行的研究表明，移民对本国工人（即包括技术工人，也包括非技术工人）的工资水平和就业水平的影响都是很小的。”因此，
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完全排斥移民是不可能的，应该寻求利益平衡点，使得移民和本国人民和平、融洽相处。
尽管欧洲各国在移民问题上困难重重、举步维艰，移民政策也向宽松转为严厉，但是欧洲移民的大门不可能关上。从短期看，由于右翼势力的强势，全球化的负面效应还未被完全消化，欧洲各国的移民政策仍将以严厉化为主要特征，只是在移民结构上有所放松；但从长期看，欧洲各国的移民政策还是向着宽容、开放型发展。
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参考文献
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