《农村土地征收社会稳定风险评估机制问题探讨》 土地是农民的衣食之源、生存之本，也是农民心灵和情感的寄托和归宿。随着我国经济的快速发展和城镇化进程的推进，全国各地出现征地热潮，被征地的农民、农村集体经济组织与征地单位、地方政府的矛盾日益突出。土地征收，是指国家基于公共利益的需要，而将农民集体所有的土地强制性的收归国有的行为。其法律特征在于：(1)土地征收是强制剥夺集体土地所有权的行为，是物权变动的一种极为特殊的情形。征收主体一方是政府，且政府以行政命令方式从农民集体手中取得土地所有权，集体必须服从，没有任何选择的余地。(2)土地征收属于一种附有严格法定条件的行为。在各国立法中，征收必须严格按照法定的程序，其目的只能是为了发展公共利益，绝对禁止任何商业目的的征收，且必须对被征收人以公平合理的补偿。现行土地征收制度在理论和实践中都暴露出某些缺陷，越来越不适应变化了的事实。
一、我国现行农村土地征收制度现状
（一）征收目的扩大化
我国《宪法》第1O条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。《土地管理法》第43条中只是规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。这种规定，没有区分建设用地是属于公共利益还是非公共利益，只要单位和个人进行建设需要用地，都可以申请国家动用国家征地权，这远远超过了公共利益的范围，实际上将“公共利益”从公共设施、公益事业等狭义的概念扩大到了所有的经济建设。
（二）征收主体角色错位
市、县政府被赋予“绝对的权力” 缺乏公正的矫正机构。从我国现行法律规定来看，市、县政府在农村土地征收过程中身兼数职，我国目前尚未建立土地补偿安置争议的第三方裁决机制，所以土地征收补偿争议均交给政府裁决。他们既是土地征收方案的拟订者，又是土地征收申请者；既负责拟订补偿安置方案，又由其具体支付土地补偿、安置费用。此外，市、县政府还充当了土地交易者的角色，其中典型的就是各地正在如火如荼地开展的“先征收、后拍卖”活动，这是完全的“运动员”和“裁判员”集于一身的模式。
（三）征收客体有缺漏
未将国有土地使用权列入客体范围。以土地使用权作为独立的征收客体，在世界各国较为少见。在国外，土地使用权都是随着土地所有权的征收而被一并征收的，并不存在独立的土地使用权征收问题。但是，我国的土地制度有其特殊性，已不再是大陆法系传统意义上的使用权，已是一种独立的类似于所有权的新型物权。因而，在土地征收制度中必须有相应的规定。目前，我国《土地管理法》有关征收的规定基本上都只涉及集体土地所有权，对于国有土地使用权只做了一条原则性的规定，这不能不说是一大弊端。
（四）征收程序不公正
1． 缺乏公共利益认定程序
虽然我国在征收农村土地程序中，也有国务院或者省政府批准征收方案的环节，但事实上在报批征收时，绝大多数同等尚未确定具体的用地单位，使用目的更无从说起。
2．缺乏被征收人参与程序
我国征地项目审批是政府行为。从征地方案书的提出到项目征地认证，被征地人完全没有机会参与，法律并没有赋予他们提出征地行为是否合法的质疑权。而对于拟订补偿安置方 1
案的公告，由于补偿安置标准早在批准征收方案时已经确定，即使规定要听取意见，也并无任何实际意义。
3．土地征收程序可操作性差
我国关于土地征收程序的规定过于简单，对于在程序中的一些重要事项未以明确规定，导致在实践中引发极大争议。如，征收行为何时发生法律效力，是批准决定做出后、征收决定公告后还是支付补偿安置费用后等。
（五）征收补偿不合理
这主要表现为农村土地补偿标准过低、补偿项目构成不完善、利益分配不合理和土地征收补偿方式单一等问题。
二、开展农村土地征收社会稳定风险评估
（一）合法性评估。做好农村土地征收重大事项的制定和出台，是否符合党和国家的方针、政策，是否与现行政策、法律、法规相抵触，是否有充分的政策、法律依据；重大事项所涉及政策调整的对象和范围是否界定准确，调整的依据是否合法；是否坚持严格的审查审批和报批程序。
（二）合理性评估。农村土地征收是否符合经济社会发展规律，是否符合以人为本的科学发展观，是否符合大多数群众的根本利益；是否超过当地财力和绝大多数群众的承受能力，是否把改革的力度、发展的速度和社会可承受程度有机地统一起来；是否得到大多数群众的理解和支持，是否兼顾了人民群众的现实利益和长远利益。
（三）可行性评估。农村土地征收是否经过严谨科学的可行性研究论证，是否充分考虑到时间、空间和人力、物力、财力等制约因素；方案是否具体、详实，配套措施是否完善；重大事项出台的时机是否成熟；重大事项出台后是否会造成其他地方、其他行业、其他群体的攀比。
（四）安全性评估。农村土地征收实施过程中可能出现哪些较大的社会治安问题；是否存在引发群体性上访或群体性事件的苗头性、倾向性问题；是否会给周边的社会治安带来重大的冲击；当地群众对该项目建设有无强烈的反映和要求；是否会引发较大的影响社会治安和社会稳定的事件；是否会出现其他影响社会稳定的重大问题，等等。这项评估是社会稳定风险评估的核心内容，要通过一系列程序对实施评估事项可能引发的社会稳定风险做出风险很大、有风险、风险较小或无风险的确定性预警评价。
（五）可控性评估。在农村土地征收过程中对可能出现的影响社会治安和社会稳定的问题，是否有化解不稳定因素的对策措施；对于风险较大或者风险很大的事项，是否需要做出“不实施”的决定；对于风险较小或者没有风险的事项，是否有相应的预测预警措施和应急处置预案；能否将风险妥善控制在预测范围。
三、完善我国农村土地征收制度社会稳定的基本设想
（一）合理界定公共利益的内涵
因为公共利益概念具有高度的抽像性，其内容有具有不确定性和动态性，所以可将其分为绝对公共利益和相对公共利益。
绝对公共利益是指任何一个国家都存在并经社会广泛承认的、独立于社会和国家现时政策之外的时候利益。如国防设施、政府建筑物、公共交通等。绝对公共利益具有相对稳定性的特点。
根据被征收土地的利用目的，也可以从非营利性使用还是营利性使用来判断具体的征收目的是否属于公共利益，前者一般是符合公共利益要求的，而对后者则要进行具体分析。
相对公共利益是根据社会不同的发展阶段，经由政府和民众选择的、符合社会、国家急需原则的阶段性重要利益。如我国正处于经济改革和建设初期，为了加强基础设施建设和宏观调控，列入国家计划的发展高新技术产业开发区、出售旧区改造、大型工程建设等项目都
具有公共利益的特征。因此，各国利益根据时代的发展和不同时期的具体情况，要求也有所不同。
要通过立法限定公共利益的范畴。在立法体例上，宜采取概括兼列举的办法界定公共利益，这种方式可以使审批部门在审查时，自由裁量权的行使有一定的限制，又有一个较为明确的标准。
（二）征收主体的重新定位
土地征收实施以强制的方法取得他人土地所有权或是使他物权人不再享有该权利的一种权力，该权力体现着公法人的行政权力。所以土地征收主体必须只能是国家，并由政府代表国家具体实施。
土地征收过程中实质上包含了征收目的核准、征收补偿缺点、征收决定的执行三个阶段。世界各国基本上都将这三个阶段的实施主体加以区分。征收目的的核准权由政府而且一般是级别较高的政府行使；征收补偿由一个专门设立并具有一定独立性的机构以裁决的方式确定；征收决定的执行则由地方政府负责。这些做法值得我国借鉴。因此，我国除保留国务院和省级政府作为征收行为审批机关，市、县政府作为执行征收决定的机关外，应设立专门的裁决机关，改变由原审批机关裁决补偿争议的做法。在该机构具体设置上，可以借鉴日本的成功经验，在中央和省一级分别设立土地征收委员会，专门负责在建征收补偿纠纷。
目前由市、县政府作为征收请求人的状况应当改变。不应由市、县政府作为征收申请人，而应由具体用地的建设单位作为申请人提出征收申请。市、县政府也不应当充当土地交易者，从征收过程中谋求利益。
(三)完善农村土地征收程序
在设置我国土地征收程序时，应当借鉴美国等立法先进国家的立法经验。首先，应当坚持公平原则，在实施征收行为时要在程序上平等对待当事人各方，排除各种可能造成不平等或者偏见的因素。其次，应当坚持公开原则，应当将征收行为在事前、事中、事后公开于被征收人；再次，应当坚持参与原则，被征收人有权参与征收过程、发表意见、并有权要求征收人对意见予以重视；最后，在保障被征收人基本权利和公平行政的前提下，还应当坚持效率原则，保证征收行为的高效率。
（四）完善农村土地征收补偿制度
我国目前尚处于社会主义初级阶段，经济发展水平较低，倘若推崇完全补偿原则，国家财政上将难以承受，最终将会影响到经济发展和广大群众的切身利益。笔者认为，我国在现阶段仍可以采用不完全补偿原则，但应以完全补偿为发展方向，对于经济发展较快的地区，应当鼓励采取完全补偿的办法。
1．提高农村土地征收补偿标准
为了保证农民生活水平恢复到征地前的水平，在现阶段可以采取由土地原用途价格和社会保障费用两个部分组成的“征地综合区片价”补偿方法。
所谓“征地综合区片价”，是在考虑农村集体土地存在农业生产资料和农民社会保障两种功能的基础上，主张土地价格是由土地原用途价格和社会保障费用两部分组成。其中土地的原用途价格要充分考虑土地承包经营权、土地产值、土地区位、当地经济发展水平等因素。社会保障费用要保证为被征地农民建立社会保障体系。前者通过土地评估确定，后者根据当地群众生活水平和社会保障实际情况确定。随着经济的发展，征地补偿标准也要不断提高。这样确定补偿标准就能够做到充分考虑市场因素了。
2．细化补偿项目，扩大补偿范围
我国土地征收补偿不应仅限于土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费，应适当扩大征收补偿范围，将残余地分割损害、正常营业损害以及其他各种因征地而支出的必要费用等可确定、可量化的财产损失列入补偿范围，以确保被征地农民的合法权益不受侵犯。
3．灵活运用多种征收补偿方法
除现金补偿外，还可根据农民的现实需要，采取以下补偿方法：
（1）债券或股权补偿。对于综合效益周期长、收益稳定的重点能源、交通、水利等基础建设征地补偿，可以发放一定数量的土地债券作为补偿，或者以土地补偿费入股参与经营，农民按原承包土地的权益比例享有出资者即股东权益，这样使农民不致因丧失土地使用权而同时失去土地收益权，延续了农民和土地的关系，有效地保障了所有人的根本利益。
（2）替代补偿。如果被征收人必须依靠土地来维持其营业、职业及其他重要工作，而需用地人又能提供适当的土地作为替代地活代偿地，则被征收人可以请求补偿其一块土地。反之，如果被征收人不愿意以替代地或代偿地受偿，则应以现金作为补偿。
